Практика Верховного Суду, пов’язана із перебуванням іноземців на території України

Олена Губська

суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

доктор юридичних наук, професор

Якщо проаналізувати останню практику Верховного Суду щодо перебування іноземців на території України, можна прийти до висновку, що досить маленький відсоток справ цієї категорії знаходиться на розгляді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Мова йде про справи щодо оскарження рішень про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;  щодо оскарження рішень про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту; примусового видворення іноземців з території України або реадмісії; затримання тощо.

Така невтішна ситуація для шукачів захисту склалася тому, що відповідно до п.11 ч.6 ст.12 КАСУ зазначені справи суди першої та апеляційної інстанції розглядають як справи незначної складності. Тобто,  адміністративні справи, у яких характер спірних правовідносин, предмет доказування та склад учасників тощо не вимагають проведення підготовчого провадження та (або) судового засідання для повного та всебічного встановлення обставин. І судові рішення у таких справах не можуть бути оскаржені у  касаційному порядку.  Винятками є випадки, передбачені ч. 5 ст.328 КАСУ.

На даний час серед науковців та практиків точиться дискусія стосовно того, чи можна справи стосовно визнання  біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або щодо оскарження рішень про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, розглядати як справи незначної складності. Чи можуть вони оскаржуватись до суду касаційної інстанції без будь-яких винятків та фільтрів.

На нашу думку, тільки законодавець може чітко визначити, яка саме категорія справ відноситься до поняття перебування іноземців або осіб без громадянства на території України та які справи можна розглядати у спрощеному провадженні.

Однак, хотілося б наголосити на тому, що справи, які стосуються надання державою захисту особам у вигляді статусу біженця або додаткового захисту, дуже часто бувають складними, оскільки необхідно оцінити спірні правовідносини з різних сторін, ситуацію в країні походження, всі належні докази. І якщо говорити людською мовою, а не мовою статей та законів, ці справи безпосередньо стосуються життя та здоров’я людей. А що може бути ціннішим? А тому дуже важливо, щоб особа мала доступ до правосуддя на всіх його рівнях,  могла оскаржити судові рішення, у тому числі  і до касаційної інстанції.

Варто зазначити, що Україна є як країною призначення, так і транзитною країною для осіб, які потребують міжнародного захисту, а також економічних мігрантів, які намагаються потрапити до країн Європейського Союзу. Станом на середину 2020 року в Україні проживає 2218 визнаних біженців та осіб із додатковим захистом та близько 2300 шукачів притулку. В 2021 році кількість таких осіб збільшилась.

Розуміючи складну ситуацію, що склалась навколо зазначених вище питань, Верховний Суд, незважаючи на розгляд таких справ у спрощеному провадженні, все частіше постановляє ухвали про відкриття касаційного провадження. Розповсюдженою підставою для відкриття касаційного провадження є  пункт а) частини п’ятої статті 328 КАСУ - касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики (справи №804/14800/15. №260/197/20, №260/1578/19, №520/6193/20, №420/352/21) та пункт в) частини п’ятої статті 328 КАСУ - справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу (640/15365/20, 420/5312/20,120/3657/20-а, 640/23300/19).

Існує декілька проблемних моментів, на яких би хотілося зупинитися  та розглянути їх в контексті судових рішень.

В першу чергу, із судової практики вбачається, що виникають питання стосовно правильного визначення підстав та умов  застосування реадмісії.

Так, наприклад, у справі №308/7395/16-а (постанова КАС ВС від 29 січня 2020 року) суб’єкт владних повноважень звернувся з позовом до громадянина Грузії про примусове видворення.

За наслідками касаційного перегляду суд касаційної інстанції вважав за необхідне звернути увагу на те, що положення частини 3 статті 29 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»  передбачають примусове видворення іноземців, прийнятих відповідно до міжнародного договору про реадмісію, лише в тих випадках, якщо між Україною і країною громадянської належності чи країною попереднього постійного проживання таких іноземців відсутній договір про реадмісію.

Натомість у зазначеній вище справі встановлено, що 22.04.2003 підписано Угоду між Кабінетом Міністрів України і Виконавчою владою Грузії про приймання і передачу осіб (реадмісію), які знаходяться на територіях держав незаконно, яку ратифіковано Законом України від 17.03.2004 №1608-IV. Таким чином, відповідач, який не мав законних підстав для перебування на території України, підлягав саме реадмісії  відповідно до умов чинного міжнародного договору, що в свою чергу виключало можливість застосування до нього процедури примусового видворення.

Крім того, частиною 2 статті 22 Закону  України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»  встановлено, що виїзд з України іноземцю або особі без громадянства не дозволяється, якщо:

йому повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення або кримінальна справа розглядається судом - до закінчення кримінального провадження;

його засуджено за вчинення кримінального правопорушення - до відбування покарання або звільнення від покарання;

його виїзд суперечить інтересам забезпечення національної безпеки України - до припинення обставин, що перешкоджають виїзду.

Водночас судом апеляційної інстанції у цій справі з`ясовано ту обставину, що   до моменту адміністративного затримання і подальшої передачі на територію України, відповідачу було оголошено підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 185 Кримінального кодексу України і на час судового розгляду справи про примусове видворення така кримінальна справа перебувала на стадії судового розгляду.

Касаційний адміністративний суд наголосив, що норми Закону    України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»,  відповідно до преамбули останнього, визначають правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні, та встановлюють порядок їх в`їзду в Україну та виїзду з України. Відтак, норми частини 2 статті 22 Закону  України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», котрими обумовлено заборону виїзду з України до закінчення кримінального провадження іноземців або осіб без громадянства, яким повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення або кримінальна справа, порушена відносно яких розглядається судом, підлягають застосуванню до спірних правовідносин щодо реадмісії осіб.

Якщо говорити про статистику отримання шукачами статусу біженця в Україні у розрізі країн їх походження,  то найбільша кількість осіб, які отримали статус біженця протягом останнього часу походять з Афганістану, а також Сирії і Сомалі.   За даними Управління Верховного комісара ООН у справах біженців в Україні, станом на 1 січня 2021 року в Україні перебували 822 біженців та тих громадян, які потребують додаткового захисту  з Афганістану. Це 36% із загальної кількості осіб. У звֹ’язку з існуючою на теперішній час ситуацією в Афганістані Євросоюз має намір терміново переглянути процедуру надання статусу біженця.  

Щодо особливостей розгляду справ цієї категорії необхідно вказати таке.

Під час розгляду справ  щодо оскарження рішення про відмову у наданні статусу біженця суди дуже ретельно досліджують не тільки особу потенційного біженця, але й ситуацію в країні його походження на час звернення з такою заявою. І не має значення, що особа могла виїхати до України ще в той момент, коли в країні походження було все безпечно.

Так, наприклад у постанові Касаційного адміністративного суду ВС (справа №826/7789/16) зазначено, що під час співбесіди 28 квітня 2014 року позивач розповів, що приїхав в Україну в січні 2011 року, коли в Сирії був спокій, для працевлаштування в арабській фірмі, яка спеціалізується на ресторанному бізнесі. Через шість місяців вирішив повернутись до країни походження, однак дізнався із засобів масової інформації та від друзів про збройний  конфлікт в Сирії, у зв`язку з чим він може загинути через насилля в країні. Для таких груп населення як суніти та особи, які перебувають в запасі збройних сил і ухиляються від повторного призову, є більше ризиків бути підданим переслідуванню через релігійні і політичні причини.

Зважаючи на встановлені судами попережніх інстанцій обставини у цій справі, Верховний Суд акцентував увагу на тому, що заявник, не зобов`язаний обґрунтовувати кожну обставину своєї справи беззаперечними матеріальними доказами і не має доказувати вірогідність своїх доводів та точність фактів, на яких ґрунтується заява про надання статусу біженця, оскільки особи, які шукають статусу біженця, позбавлені в силу тих чи інших обставин можливості надати докази на підтвердження своїх доводів. Ненадання документального доказу усних тверджень не може перешкоджати прийняттю заяви чи прийняттю позитивного рішення щодо надання статусу біженця, якщо такі твердження співпадають із відомими фактами, та загальна правдоподібність яких є достатньою. Правдоподібність встановлюється, якщо заявник подав заяву, яка є логічно послідовною, правдоподібною та не суперечить загальновідомим фактам і, отже, викликає довіру.

Підтвердження обґрунтованості побоювань переслідування (через інформацію про можливість таких переслідувань у країні походження) можуть отримуватися від особи, яка шукає статусу біженця, та незалежно від неї з різних достовірних джерел інформації, наприклад, із резолюцій Ради Безпеки ООН, документів і повідомлень Міністерства закордонних справ України, інформації, зібраної та проаналізованої Державною міграційною службою України, Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців, Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 7 вересня 2011 року №649, інших міжнародних, державних та неурядових організацій, із публікацій у засобах масової інформації. Для повноти встановлення обставин у таких справах зазвичай слід використовувати більш ніж одне джерело інформації про країну походження.

Верховний Суд наголосив, що побоювання особи є оціночним судженням, яке свідчить про психологічну оцінку особою ситуації, що склалася навколо неї в   країні її громадянської належності. Ситуація у країні походження є доказом того, що суб`єктивні побоювання стати жертвою переслідування є цілком обґрунтованими, тобто підкріплюються об`єктивним положенням у країні та історією, яка відбулася особисто із заявником.

Об`єктивна сторона пов`язана з наявністю обґрунтованого побоювання переслідування і означає наявність фактичних доказів того, що ці побоювання є реальними.

Верховний Суд акцентував увагу, що твердження про те, що в Сирії існує тривалий збройний конфлікт, який супроводжується обстрілами і бомбардуванням населених пунктів та об`єктів соціальної інфраструктури, і що ситуація в цій країні є вкрай небезпечною і складною, є загальновідомим фактом. Збройні зіткнення між військами офіційної влади Сирії та опозиційно налаштованими воєнізованими збройними угрупуваннями охопили значну територію цієї країни і її населення, тож ситуація там є дуже напруженою і небезпечною для життя і безпеки людей, які там перебувають. Про події в Сирії інформують численні засоби масової інформації і ситуацію в цій країні обговорюють міжнародні організації, тож такі обставини у цій справі не потребують доказування.

Крім того, аналіз судових рішень у цій категорії справ свідчить, що має місце стала практика судів щодо скасування рішень суб’єкта владних повноважень, яким позбавили особу статусу біженця. Прикладом може слугувати постанова Касаційного адміністративного суду ВС від 29 жовтня 2020 року у справі № 640/17571/19.

В обґрунтування позовних вимог позивач у цій справі вказував про протиправність оскаржуваного рішення органу міграційної служби, оскільки інформація, яка слугувала підставою для його прийняття, не є доказом, який підтверджує, що позивач займається діяльністю, що становить загрозу громадському порядку та здоров`ю населення України.

На думку колегії суддів, в даному випадку, вирішення питання про правомірність позбавлення   позивача  статусу біженця передбачає необхідність з`ясувати,  чи займається позивач діяльністю, що становить загрозу національній безпеці, громадському порядку, здоров`ю населення України.

За змістом пунктів 3, 6, 9 частини першої статті 1 Закону України «Про національну безпеку України»:

громадська безпека і порядок - захищеність життєво важливих для суспільства та особи інтересів, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення яких є пріоритетним завданням діяльності сил безпеки, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та громадськості, які здійснюють узгоджені заходи щодо реалізації і захисту національних інтересів від впливу загроз;

загрози національній безпеці України - явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України;

національна безпека України - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз.

Судами встановлено, що підставою для ініціювання процедури позбавлення статусу біженця щодо позивача було клопотання Національної поліції України   про позбавлення його статусу біженця. Також зазначено про наявність розпочатого досудового розслідування стосовно позивача у кримінальному провадженні за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною третьою статті 307 та частиною третьою статті 305 Кримінального кодексу України, та встановлення у ході досудового розслідування про перебування позивача у міжнародному розшуку.

 Колегія суддів суду касаційної інстанції в означеному судовому рішенні зазначила, що повідомлення про підозру є тільки формальним/офіційним припущенням органу/посадової особи, який/яка проводить досудове розслідування, про те, що конкретна особа причетна до злочину. Таке припущення ґрунтується на неостаточних (неповних) результатах досудового розслідування і кримінально-правова кваліфікація поставленого їй за провину діяння може бути змінена. З часу оголошення цієї підозри особа набуває статусу підозрюваного, однак її вину у вчиненні злочину ще потрібно довести, принаймні на цій стадії кримінального провадження твердити про її винуватість як доказаний факт не можна.

За таких обставин, колегія суддів суду касаційної інстанції погодилась з висновком суду першої інстанції, що проведення досудового розслідування у межах кримінального провадження не є належним та достатнім доказом, який підтверджує, що позивач займається діяльністю, що становить загрозу національній безпеці, громадському порядку, здоров`ю населення України.

Крім того, вважаємо за необхідне наголосити, що велике значення має дотримання судами норм процесуального законодавства під час розгляду справ, пов’язаних з забезпеченням примусового видворення осіб або поміщення до пункту тимчасового перебування іноземців. Особливу увагу слід зосередити на виконанні судами приписів чинного законодавства, що стосуються виклику осіб у судове засідання  або надання правової допомоги та забезпечення перекладачем.

Прикладом може бути Постанова КАС ВС від 31 березня 2021 року у справі №640/2371/20. Суть цієї справи зводиться до того, що громадянин РФ звернувся до суду з позовом до Державної міграційної служби про скасування рішення ДМС України про відмову у визнанні громадянина РФ біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28 вересня 2020 року в задоволенні позову відмовив.

Копія цього судового рішення направлялася позивачу на указану ним в позові адресу, проте, конверт із вказаним поштовим відправленням повернувся на адресу суду у зв`язку із закінченням строку зберігання. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2021 року у відкритті апеляційного провадження відмовлено відповідно до пункту 4 частини першої статті 299 КАС України.

Звернувшись до Верховного Суду із касаційною скаргою,  скаржник наголошував на тому, що оскаржуване судове рішення викладено українською мовою, його переклад не забезпечувався що, на його думку, призвело до ускладнення своєчасного та повного розуміння позивачем обставин справи та викликає потребу у залученні перекладача. Указував, що  не роз`яснювалися його права та обов`язки, зокрема, щодо строків та порядку апеляційного оскарження, а також щодо необхідності інформування про зміну адреси місця проживання чи адреси для листування.

Стосовно аргументів автора касаційної скарги щодо вжиття позивачем невідкладних заходів для подання належним чином оформленої апеляційної скарги суд зазначив, що відповідно до статті 2 Закону України від 22 грудня 2005 року №3262- IV «Про доступ до судових рішень» усі судові рішення є відкритими та підлягають оприлюдненню в електронній формі.

Також Верховний Суд  зауважив, що заявник зобов`язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватись від використання прийомів, які пов`язані із зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання (Рішення Європейського суду з прав людини від 07 липня 1989 року у справі «Компанія "Юніон Аліментаріа Сандерс С.А." проти Іспанії).

Оскільки позивач мав можливість ознайомитися з текстом указаного судового рішення та звернутися до Шостого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою в межах встановленого статтею 295 КАС України строку, Суд визнав законними та обгрунтованими висновки суду апеляційної інстанції про наявність підстав для відмови у відкритті апеляційного провадження.

Щодо доводів скаржника про передчасність висновків суду апеляційної інстанції про володіння позивачем українською мовою, то Верховний Суд резюмував, що за змістом частин першої та другої статті 71 КАС України   перекладач допускається до участі у справі ухвалою суду за клопотанням учасника справи. Також він може призначатися за ініціативою суду. Водночас ініціатива в залученні до участі у справі перекладача має надходити саме від особи, яка потребує перекладача. Матеріали справи не містять жодного клопотання позивача про допуск до участі у справі перекладача у зв`язку із тим, що він не володіє українською мовою або не розуміє її.  За такого правового регулювання та обставин справи Верховний Суд погодився з висновками суду апеляційної інстанцій про відсутність підстав для поновлення пропущеного позивачем строку на апеляційне оскарження.

24 червня 2021 року за інших обставин справи Касаційним адміністративним судом  ухвалено постанову у справі №460/2342/19 за позовом шукача притулку  до суб’єкта владних повноважень про скасування наказу про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що при прийнятті оскаржуваного наказу не були враховані дійсні обставини по справі, не вивчалась особа, стосовно якої складалося оспорюване рішення, не враховано, що позивач не мав можливості у повній мірі висловити свою позицію щодо вказаного та давати пояснення на поставлені питання.

Суди попередніх інстанцій за наслідками розгляду цієї справи встановили, що шукач притулку народився у Народній Республіці Бангладеш, с. Чордукунді. За національністю - бангладешець, сповідує іслам, неодружений, освіта - середня спеціальна. Спілкується бенгальською, володіє англійською та частково російською мовами. На батьківщині у жодних військових, релігійних, громадських організаціях не перебував. У заявника відсутні документи, що посвідчують особу. В Бангладеші залишились мати, батько та дві сестри. Із країни виїхав у 2018 році до Російської Федерації, де перебував один рік, працював продавцем одягу на ринку. Надалі, у зв`язку із закінченням терміну дії туристичної візи (1 рік), покинув Російську Федерацію та нелегально без документів приїхав до України.

Також встановлено, що 27 січня 2021 року на електронну адресу Восьмого апеляційного адміністративного суду представником позивача подано клопотання про залучення перекладача та відкладення розгляду справи. Проте, вказане клопотання передано судді-доповідачу після прийняття оскаржуваного рішення, а тому ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року вказане клопотання залишено без розгляду.

Переглядаючи у касаційному порядку рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі,  Верховний Суд зазначив про   відсутність можливості у позивача отримати послуги перекладача у судовому засіданні, чим  порушено принцип рівності, що гарантований пунктом 1 частини другої статті 129 Конституції України, яка кореспондується зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Верховий Суд наголосив, що особа була позбавлена можливості представляти свої інтереси, захищати права, надавати свої аргументи, надавати докази, а отже не була почутою, що є грубим порушенням справедливого розгляду в суді.

Щодо належного повідомлення учасників справи Верховний Суд звернув увагу на  таке.

Відповідно до частини третьої статті 126 КАС України повістка повинна бути вручена не пізніше ніж за п`ять днів до судового засідання, крім випадку, коли повістка вручається безпосередньо в суді. Якщо для розгляду окремих категорій справ, заяв або клопотань учасників справи цим Кодексом встановлено строк розгляду менше десяти днів, повістка має бути вручена у строк, достатній для прибуття особи до суду для участі в судовому засіданні.

Згідно з довідкою у справі №460/2342/19 від 19 червня 2020 року Волинським окружним адміністративним судом зупинено направлення учасникам судового процесу, зокрема, судових повісток засобами поштового зв`язку через відсутність фінансування. Тому 22 червня 2020 року секретарем судового засідання складена телефонограма, відповідно до якої представника позивача повідомлено про судовий розгляд справи 25 червня 2020 року, тобто за 2 дні до судового засідання.       Враховуючи наведене, Верховний Суд прийшов до висновку про порушення судом першої інстанції порядку повідомлення позивача та його представника про розгляд справи у суді першої інстанції.

Висновки:

1. Примусове видворення іноземців, прийнятих відповідно до міжнародного договору про реадмісію, можливе лише в тих випадках, якщо між Україною і країною громадянської належності чи країною попереднього постійного проживання таких іноземців відсутній договір про реадмісію;
2. Норми, котрими обумовлено заборону виїзду з України до закінчення кримінального провадження іноземців або осіб без громадянства, яким повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення або кримінальна справа, порушена відносно яких розглядається судом, підлягають застосуванню до правовідносин щодо реадмісії осіб;
3. Заявник не зобов`язаний обґрунтовувати кожну обставину своєї справи беззаперечними матеріальними доказами і не має доказувати вірогідність своїх доводів та точність фактів, на яких ґрунтується заява про надання статусу біженця, оскільки особи, які шукають статусу біженця, позбавлені в силу тих чи інших обставин можливості надати докази на підтвердження своїх доводів;
4. Проведення досудового розслідування у межах кримінального провадження не є належним та достатнім доказом, який підтверджує, що позивач займається діяльністю, що становить загрозу національній безпеці, громадському порядку, здоров`ю населення України;
5. Заявник зобов`язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду справи у суді, що стосуються безпосередньо його, утримуватись від використання прийомів, які пов`язані із зволіканням розгляду справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання;
6. У зв’язку із відсутністю перекладача, особа позбавлена можливості представляти свої інтереси, захищати права, надавати свої аргументи, надавати докази, а отже бути почутою, що є грубим порушенням справедливого розгляду в суді.

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Youtube Право ТВ, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.