Медиация в административных спорах

Медиация уже давно признана одним из важнейших элементов гражданского общества. Она эффективно применялась и применяется в гражданских правоотношениях. На сегодняшний день область применения медиации становится все шире, однако в Украине ее роль незаслуженно принижается.

Обратимся к зарубежной практике, чтобы понять точки соприкосновения медиации и удачного разрешения административных споров.

Прежде всего, проанализируем законодательство наших ближайших соседей. Как известно, 26 июля с.г. Президент России Дмитрий Медведев подписал Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», который вводит специальную процедуру примирения при судебных спорах – медиацию. Законодательство в РФ пока не предусматривает альтернативных форм разрешения споров по налоговым и административным делам, но в настоящее время ведутся конструктивные дискуссии о возможности применения медиации в сфере административного права, в частности при разрешении налоговых споров.

При этом наиболее успешно для разрешения административных споров медиация применяется в Германии и Нидерландах.

В Германии, которая начала эксперимент по внедрению медиации в судах (в том числе и административных) в 2000 г., сначала было задействовано шесть земель. В настоящее время в программу включаются другие регионы страны и Берлин, что, наверное, можно расценивать как показатель успеха и знак признания медиации на федеральном уровне.

Все большему расширению ее применения здесь способствует то обстоятельство, что она понимается как часть работы суда, и поэтому на нее распространяется принцип независимости судей.

Анализируя использование процедуры посредничества для урегулирования споров по административным делам, немецкие специалисты медиации приходят к выводу о том, что для проведения процедуры посредничества подходят административные споры со следующими характеристиками: если между сторонами возможно продолжение взаимоотношений - например, между собственниками соседних земельных участников; наличие проблем коммуникации участников конфликта; если административный орган имеет свободу выбора в виде альтернативы санкций; если обстоятельства конфликта не подлежат разглашению. В свою очередь, в рамках процедуры посредничества не могут быть урегулированы конфликты, характеризующиеся следующими признаками: правонарушение может влечь уголовное наказание; цель судебного процесса направлена исключительно на решение какой-либо правовой проблемы; конфликт можно решить только путем процедуры доказывания.

Аналогичные подходы к применению медиации сформированы также и в Нидерландах. Несмотря на то, что там использованием процедур медиации при урегулировании налоговых споров занялись относительно недавно (в 2004 г.), этот опыт можно расценивать как достаточно убедительный. Такая практика позволила значительно уменьшить общее количество судебных разбирательств по «налоговой тематике».

В Нидерландах основным противопоказанием медиации признается уголовная наказуемость деяния. Также голландские судебные медиаторы указывают, что для медиации сложны случаи, по которым еще не было никогда судебных решений в пользу той или иной стороны, то есть беспрецедентные споры.

По практике голландских судов, медиацию можно применять в любой фазе конфликта, то есть когда не было еще никаких требований, а только еще началась процедура исследования, проверки со стороны административных органов по отношению к конкретным лицам. Это же мнение поддерживают немецкие медиаторы.

Медиацию по административным делам, в частности по налоговым спорам по примененным ранее процедурам, в Нидерландах положительно оценивают обе стороны конфликта. Результатом урегулирования споров по такой категории дел в 80 процентов случаев найдено взаимоприемлемое решение. То есть стороны пришли к согласию, и дело не потребовалось передавать в суд. Опросы сторон об отношении к медиации показывают, что примерно 90 процентов опрошенных граждан говорят о том, что в подобных случаях предпочли бы вновь пройти эту процедуру, а не обращаться в суд. То же самое признают 67 процентов налоговых инспекторов. Дополнительным аргументом в пользу медиации является тот факт, что услуга, которую предлагает налоговая служба по медиации для субъектов является бесплатной и ее финансирует бюджет. Основным аргументом в пользу медиации по административным делам являются приводимые голландскими экспертами данные, о том, что на каждом случае, по которому применяется процедура медиации, государство экономит в среднем от 20 до 50 тысяч евро.

Однако нельзя не отметить, что вопрос о возможности проведения примирительных процедур и заключения мирового соглашения по спорам, вытекающим из административно-публичных отношений в настоящее время является весьма дискуссионным

Например, в российской процессуальной науке сложилось две противоположных позиции. Сторонники одной из них - позиции, отвергающей возможность использования примирительных процедур по административным делам, придерживаются того мнения, что в споре соглашения с государственными органами невозможны в силу специфики административных отношений сторон. Значение также имеет правовой инструментарий принуждения государственных органов, вмененный им законодательством для реализации их компетенции. В целом, государственные органы выступают в общественных интересах либо в интересах государства. Соблюдение публичных интересов не позволяет допускать какого-либо компромисса с частными интересами. Обязательства публичного характера бесспорны и изменение условий их исполнения в отношении отдельного лица может расцениваться как порождающее неравенство обязанных лиц.

Стоит отметить, что в соответствии с Директивой 2008/52/EG от 21 мая 2008 года о некоторых аспектах медиации в гражданских и в торговых делах, медиация согласно установкам европейского права не распространяется на административно-правовые дела. Таким образом, государства-члены ЕС должны самостоятельно решать вопрос о применении медиации в публичном секторе. При этом нельзя упускать из виду, что исключение административной сферы из переделов применимости медиации, возможно, охватит еще гораздо более широкий ареал, если новые, современные формы государственных действий также получат скорее гражданско-правовую, а не публично-правовую направленность.

Что касается нашего государства, сейчас в Украине существует острая проблема с исполнением судебных решений. Внедрение процедур медиации в административных спорах уменьшило бы поступление жалоб в Европейский суд по правам человека на неисполнение судебного решения.