Судова реформа від Зеленського: науково-експертне управління Верховної Ради оцінило законопроект

На сайті Верховної Ради опубліковано висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради щодо проекту закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» №1008, внесеного Президентом України Володимиром Зеленським.

Нагадаємо, що цим законопроектом передбачено перезапуск ВККС, скорочення складу суддів Верховного Суду вдвічі та новий порядок звільнення членів Вищої ради правосуддя. 

«Метою законопроекту, як це зазначено у пояснювальній записці до нього, є комплексне врегулювання питань організації діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі — ВККС) і Вищої ради правосуддя (далі — ВРП).

Для досягнення окресленої мети у законопроекті пропонується запровадити новий порядок формування ВККС, за яким призначення на посади дванадцяти членів ВККС здійснюватиметься ВРП за результатами конкурсу (ч. 1 ст. 94 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції проекту). ВРП утворюватиме конкурсну комісію, до складу якої входитимуть: три особи, обрані Радою суддів України із числа її членів; три особи з числа міжнародних експертів, запропонованих міжнародними організаціями, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції відповідно до міжнародних договорів України, до складу Громадської ради міжнародних експертів, утвореної згідно із Законом України «Про Вищий антикорупційний суд» (ст. 95-1 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції проекту). Поданим проектом також запропоновано визначити, що суддівська винагорода встановлюватиметься за єдиними правилами для всіх суддів незалежно від умов проходження ними кваліфікаційного оцінювання шляхом виключення із розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» пунктів 22, 23.

Крім того, законопроектом передбачається створення ВРП комісії з питань доброчесності та етики, яка забезпечить дотримання членами ВРП та ВККС високих критеріїв доброчесності та професійної етики (ст. 28-1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» у редакції проекту). У свою чергу, змінами до п. 6 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» розширюється перелік посад, щодо яких здійснюватимуться заходи з очищення влади (люстрації).

За результатами розгляду законопроекту в межах відведеного часу Головне науково-експертне управління вважає за необхідне висловити наступну позицію.

1. Законопроект внесено з порушенням вимог чинної ст. 4 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», за якими: судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України та законом (ч. 1); зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (ч. 2). У проекті, зокрема, передбачені також зміни до законів України «Про очищення влади» (п. 1 розділу І проекту), «Про Вищу раду правосуддя» (п. 3 розділу І проекту).

У свою чергу, законопроектом пропонується ч. 2 ст. 4 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» виключити. На наш погляд, внесення запропонованих проектом змін не сприятиме забезпеченню несуперечливого комплексного врегулювання питань організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні. Адже тим самим фактично надається можливість вносити зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» будь-якими законами, що ускладнить їх відслідковування, а тому збільшить вірогідність законодавчих суперечностей. Відтак, внесення в цій частині змін вважаємо недоцільним.

2. Змінами до п. 6 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» (п. 1 розділу І проекту) пропонується доповнити перелік осіб, до яких застосовується заборона, передбачена ч. 3 ст. 1 цього Закону, особами, які обіймали сукупно не менше одного року у період з 21 листопада 2013 року по 19 травня 2019 року посаду (посади) Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України, їх заступників.

Вважаємо за необхідне висловити з цього приводу низку заперечень. Зокрема, звертаємо увагу, що у абз. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» (який є узагальнюючим для усіх пунктів ч. 1 ст. 3 даного Закону) визначається, що заборона, передбачена ч. 3 ст. 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року. Водночас запропонована проектом редакція п. 6 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» суперечить наведеній нормі, адже в ньому йдеться про період з 21 листопада 2013 року по 19 травня 2019 року.

Варто також зауважити, що прийняття відповідної норми може створити небезпечний прецедент політичного переслідування осіб, щодо яких відсутній обвинувальний вирок суду, виключно на тій підставі, що вони працювали за часів попередньої влади.

В цілому ж, пропозиції, що містяться у п. 1 розділу І проекту, не відповідають предмету законопроекту за його назвою.

3. Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, що фінансується за рахунок коштів Державного бюджету України (див. п. 16 ч. 1 ст. 3 вказаного Закону). З огляду на це, непослідовною видається пропозиція законопроекту передбачити можливість фінансування діяльності конкурсної комісії, яка утворюється ВРП для проведення конкурсу на зайняття посади членів ВККС, із залученням міжнародної технічної допомоги (абз. 2 ч. 6 ст. 96-1 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції проекту).
4. Щодо пропозиції доповнити статтю 47 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» частиною 3 варто зауважити, що її зміст порушує права скаржника. Адже у пропонованій нормі зазначено, що у разі відсутності судді, скаржника розгляд дисциплінарної справи здійснюється Дисциплінарною палатою без їх участі за виключенням випадків, коли суддя не був повідомлений або повідомлений з порушенням ч. 4 ст. 48 цього Закону. Разом з тим, у даному випадку не враховано, що неповідомленим чи неналежним чином повідомленим може бути як суддя, так і скаржник, що бажає взяти участь у розгляді дисциплінарної справи Дисциплінарною палатою. І з незалежних від скаржника причин його позбавляють такого права.
5. У п. 4 ч. 16 чинної наразі ст. 94 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що не можуть бути членами Вищої кваліфікаційної комісії суддів України «особи, які були членами Вищої кваліфікаційної комісії суддів України або Вищої ради юстиції до набрання чинності Законом України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні»». Натомість, у законопроекті пропонується викласти вказану норму у новій редакції та заборонити обіймати вказані посади особам, які будь-коли були членами Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Вищої ради юстиції, Вищої ради правосуддя (навіть, якщо вони звільнилися із цих посад у свій час цілком правомірно та не були визнанні винними у вчиненні будь-яких адміністративних чи кримінальних правопорушень) (див. п. 4 ч. 8 ст. 94 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції проекту).

У даному контексті звертаємо увагу, що відповідно до чинної ч. 8 ст. 94 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» строк повноважень члена Комісії становить чотири роки з дня обрання (призначення). Одна і та сама особа не може здійснювати повноваження два строки поспіль. Тобто Законом встановлено обмеження лише щодо перебування на посаді члена ВККС два строки поспіль, а тому особа, яка перебувала на такій посаді, в майбутньому, з урахуванням положень ч. 16 ст. 94 та ч. 24 ст. 95 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», може знову претендувати на зайняття посади члена ВККС.

На наш погляд, внесення запропонованих проектом змін в цій частині призведе до порушення права особи, яка до ухвалення законопроекту була членом ВККС або ВРП, на зайняття посади члена ВККС, що відповідно є звуженням обсягу існуючого права таких осіб. Адже ст. 22 Конституції України забороняє при прийнятті нових законів або внесені змін до чинних законів звужувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод.

Наведене відповідає правовій позиції Конституційного Суду України, висловленій, зокрема, в рішеннях від 22.09.2005 р. №5-рп/2005, від 01.06.2016 р. №2 рп/2016 та від 22.05.2018 р. №№5-р/2018. Зокрема, Конституційний Суд України у рішенні від 22.05.2018 р. №№5-р/2018 встановив, що положення ч. 3 ст. 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності (див. абз. 10 п. 2.2 мотивувальної частини Рішення).

До того ж, виходячи із буквального тлумачення п. 4 ч. 8 ст. 94 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (у редакції проекту), усі діючі наразі члени ВККС після набрання чинності поданим законопроектом не матимуть права надалі обіймати свої посади. З цим навряд чи можна погодитися.

6. З метою забезпечення прозорості і підзвітності членів ВРП та членів ВККС при ВРП утворюється Комісія з питань доброчесності та етики (ст. 28-1 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції проекту). При цьому зазначено, що організаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Комісії здійснюється секретаріатом Вищої ради правосуддя. Разом з тим у проекті відсутня норма, яка б визначала, чи зазначений колегіальний орган буде діяти на оплатній основі чи на громадських засадах. У разі оплатності діяльності органу існує необхідність у підготовці фінансово-економічного обґрунтування, як того вимагають ч. 3 ст. 91 Регламенту Верховної Ради України та ст. 27 Бюджетного кодексу України.

Те ж саме стосується пропозиції законопроекту щодо виключення із розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» пункту 22, у якому наразі зазначається про те, що право на отримання суддівської винагороди у розмірах, визначених цим Законом, мають судді, які за результатами кваліфікаційного оцінювання підтвердили відповідність займаній посаді (здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді) або призначені на посаду за результатами конкурсу, проведеного після набрання чинності цим Законом. Судді, які на день набрання чинності цим Законом пройшли кваліфікаційне оцінювання та підтвердили свою здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді, до 1 січня 2017 року отримують суддівську винагороду, визначену відповідно до положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Відтак, враховуючи, що судді виконують однакову роботу, розмір суддівської винагороди не буде різнитися, що, на наш погляд, є досить позитивним законодавчим кроком. Разом з тим, пояснювальна записка до проекту не містить положень щодо шляхів реалізації відповідної ідеї. Зокрема, у випадку, якщо так званого «урівняння» розміру суддівської винагороди планується досягти шляхом підвищення її тим суддям, які не проходили кваліфікаційне оцінювання, то це пов’язане зі збільшенням витрат бюджету вже у 2019 році, адже згідно з приписами п. 1 розділу ІІ «Прикінцеві положення» проекту цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування (крім підпункту 17 пункту 2 розділу І, який набирає чинності 1 січня 2020 року).

Узагальнюючий висновок: законопроект потребує доопрацювання із урахуванням висловлених зауважень і пропозицій», — зазначає ГНЕУ.