Новий територіальний поділ: які проблеми чекають судову систему

17 липня 2020 Верховна Рада України ухвалила Постанову № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів». Постанова набирає чинності з дня, наступного за днем її опублікування. Відтепер в Україні за новим адміністративно-територіальним поділом повинно бути 136 районів замість 490, які ми отримали в спадок від УСРСР.

Нові райони фактично ще не створені, але вже зрозуміло, що внаслідок зменшення кількості районів та збільшення їх територій виникнуть питання, про які ніхто не подбав заздалегідь.

Виявилося, що влада не знає, що з цим робити, адже, як завжди, воз поставили поперед паровозу. Територіальний поділ змінили, а думати над концепцією зміни всієї вертикалі органів державного управління, правоохоронних органів та інших структур вирішили потім.

Парламент або не встиг, або не забажав відповідні рішення приймати та пішов на канікули, а Уряд виявися не готовим піти на кардинальні зміни.

Дійшло до того, що заступник Міністра розвитку громад та територій України на засіданні Уряду пропонував Міністерству юстиції надати роз’яснення з реєстрації речових прав та господарюючих суб’єктів (хоча Мін’юст сам повинен був подбати про це заздалегідь), а також надати доручення органам влади, що їм робити в нових умовах (про що повинні були подбати інші Міністерства).

Не замислювалися чиновники і над тим, як будуть працювати суди в нових реаліях. До сьогодні достеменно невідомо, які плани у влади стосовно кількості судів, подальшої їх оптимізації, як буде виглядати їх географія, штатний розклад та інші питання.

Головний ідеолог процесу децентралізації, нардеп Віталій Безгін не має відповіді, що буде далі з судовою системою в процесі впровадження нового адміністративно-територіального устрою.

«Що не так з судами? З судами треба виправляти те, що висить з 2017 року, не більше і не менше», - це його слова у коментарях до власного посту про децентралізацію.

Депутати проблему ніяк не коментують, але вже зрозуміло, що спроби запобігти колапсу при проведенні місцевих виборів зараз може призвести до колапсу у здійсненні правосуддя в майбутньому.

Щодо кількості судів

Логічно було б припустити, що кількість судів в Україні повинна бути приведена до кількості новостворених районів. Проте цього не відбувається. В Україні суди діють в тієї ж кількості, на тих же територіях та з тим же штатним розкладом. Більш того, не припинена діяльність судів, ліквідованих за часів проведення судової реформи 2017 року, не розпочата діяльність окружних судів, створених у ті ж часи (останнє викликало напругу ще в 2018 році, а сьогодні такі суди взагалі не зможуть діяти, бо не відповідають новому територіальному поділу). Проте вони залишаються юридично зареєстрованими. В Державній судовій адміністрації України вважають, що було б більш логічно під нову адміністративно-територіальну реформу їх ліквідувати і створити нові. Зробити ж це можна тільки через прийняття закону.

Ані президентський законопроект про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування № 3711 від 22.06.2020, ані альтернативний до нього законопроект № 3711-1 від 07.07.2020, ані депутатський проект Постанови про схвалення Концепції першочергових заходів із подальшого здійснення судової реформи в Україні № 3521 від 21.05.2020 долі судової системи взагалі не торкаються.

Більше того, внесений 15.06.2020 Кабміном в Верховну Раду законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань діяльності та організації органів державної влади, органів місцевого самоврядування у зв'язку з утворенням (ліквідацією) районів» (реєстрац. № 3651) відносить вирішення питання на майбутнє.

Згідно з п. 8 Прикінцевих та перехідних положень законопроекту, до прийняття закону щодо зміни системи місцевих судів на території України у зв’язку із утворенням (ліквідацією) районів відповідні місцеві суди продовжують здійснювати свої повноваження у межах закріпленої за ними до утворення (ліквідації) районів територіальної юрисдикції, але не пізніше 1 січня 2022 року.

В Раді суддів запевняють, що нічого надзвичайного не відбулося, та спокійно ставляться до переділу районів. Там зменшення чисельності районних центрів слід вважають позитивним кроком, оскільки це дасть можливість оптимізувати діяльність органів державної влади і надати більше можливостей територіальним громадам.

Голова РСУ Богдан Моніч переконує, що наразі питання оптимізації судів не є таким нагальним, як подолання кадрового голоду в судах. В першу чергу слід визначити таку штатну чисельність суддів, яка дозволяла б розглядати наявну кількість судових справ у розумні строки та з дотриманням процесуального законодавства. І, звичайно, вжити заходів до заповнення вакантних посад суддів. Одночасно він запевняє, що органи суддівського врядування будуть вживати заходів, щоб працівники апаратів ліквідованих судів були переведені до новоутворених судів і масового звільнення не відбулося. Позиція РСУ з цих питань незмінна.

Реакція суддівської спільноти

Невідповідність судової системи новому територіальному поділу вже викликала негативну реакцію у суддівській спільноті та жваве обговорення в соцмережах, які передбачають майбутній колапс правосуддя, якщо влада не буде нічого робити.

Ніяких обґрунтувань, на чому вдасться зекономити бюджетні кошти та як поліпшаться можливості громадян при відправленні правосуддя, за останні три роки озвучено не було. Відсутність конкретного плану дій, який правники могли б попередньо обговорити, найбільше лякає суддівську спільноту. Самі судді нагадують, що метою судової реформи має бути забезпечення ефективного доступу до правосуддя громадян, навіть ціною збільшення бюджетних витрат, а не економія державних коштів.

Спочатку судді жваво обговорювали нововведення в приватних бесідах та закритих чатах.

Потім вибухнули коментарями соцмережі, які почали активно обговорювати питання реформування судової системи, натякаючи на майбутній колапс.

Напругу спробувала «розрулити» Рада суддів України, що розіслала головам місцевих та апеляційних судів лист, в якому нагадала, що система судоустрою, хоч і будується за принципами територіальності, спеціалізації та інстанційності, проте на практиці не завжди може співпадати з існуючим адміністративно-територіальним поділом держави. Зміна ж адміністративно-територіального устрою може бути лише підставою для перегляду існуючої системи судоустрою. І далі РСУ роз’яснила, що місцеві загальні суди продовжують здійснювати розгляд справ у межах раніше утворених районів та раніше визначеного адміністративно-територіального устрою.

Контури майбутніх проблем

Правова невизначеність, в якій опинилися суди, приводить до такого.

По-перше, це підсудність справ.

В існуючому (не скасованому) вигляді концепція судової реформи передбачає, що замість районних, міжрайонних, міських судів будуть створені місцеві окружні суди, що об'єднають під своєю юрисдикцією декілька районів з одним, центральним (окружним) судом.

Нагадаємо, що суди загальної юрисдикції в діючій системі координат прив’язані здебільшого саме до районних центрів.

Але чомусь в Комітеті Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування вважають, що створення нових районних центрів не означає, що туди автоматично перенесуть підрозділи прокуратури, судів або інших територіальних представництв центральних органів виконавчої влади (за повідомленням Цензор.Нет).

Для прикладу, депутати створили Бучанський район. Буча раніше входила до складу Ірпенського району, районний суд знаходився в Ірпіні. Тобто суд доведеться переносити. Між тим, мешканці Київщини повідомляють про транспортні проблеми між Бучею та Ірпенем.

Як говорилося вище, діючі суди не зникають. Принаймні найближчі два роки.

Отже, якщо будуть створені нові районі, виникнуть проблеми з територіальною підсудністю, оскільки на території одного новоствореного району залишаться функціонувати одночасно декілька старих судів. А вони залишаться, оскільки жодного законопроекту про створення або ліквідацію судів Президент в Раду не вніс. При цьому більш ніж один суд на один район законом не передбачено. Не передбачено їх створення і в об’єднаних територіальних громадах.

Тобто цілком реально може створитися ситуація, коли розглядати позови мешканців новостворених (або ще не створених) районів стануть реально діючі суди вже неіснуючих районів.

Крім того, на один район залишиться діяти по декілька (іноді до десятка) судів, і в різних районах буде їх різна кількість. Якщо ж станеться так, що територію одного старого району розділять між декількома новими, то проблема з підсудністю ще більш ускладниться. Бо суд, якій діє за старими правилами (пам’ятаємо роз’яснення РСУ ?), буде вимушений здійснювати правосуддя між районами.

Отже, маємо історію, коли на території одного району або різних районів одночасно декілька судів почнуть конкурувати за підсудність. Нагадаємо, що підсудність, в тому числі, може визначатися і за вибором позивача, може бути і виключна.

Через укрупнення районів виникне неврегульованість законодавства у майнових спорах. Тому що нерухоме майно має чітку територіальну прив'язку, а відповідно, і судову юрисдикцію.

Тож недоброчесним позивачам легко буде обирати «правильний» суд з поміж десятка і не порушувати закон.

Особливо критично це для кримінальних справ, коли людина роками утримується під вартою. Плутанина може виникнути під час направлення в суд кримінальних проваджень та адміністративних матеріалів (в останньому випадку виникають ще й ризики спливу строків притягнення до адміністративної відповідальності, поки будуть розбиратися з підсудністю).

Крім того, будуть постійно виникати проблеми з визначенням слідчих суддів, їх повноважень та територіальності.

Також під удар підпадають справи, територіальна підсудність яких – це окупована територія та зона проведення антитерористичної операції (нагадаємо, судова практика вважає її незавершеною та такою, що триває). Сьогодні правосуддя у таких справах здійснюється відповідно до Закону України «Про здійснення правосуддя та кримінального провадження у зв’язку з проведенням антитерористичної операції» та Розпорядження Голови Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ від 02.09.2014 № 2710/38-14 «Про визначення територіальної підсудності справ». Розпорядження визначило суди, які приймають до розгляду справи, віднесені до юрисдикції судів, що залишилися в непідконтрольних районах. Вищий спеціалізований суд вже давно не працює, розпорядження діє, у концепції судової реформи про це питання забули.

Безсумнівно, це призведе до правової невизначеності у порядку обрання підсудності, зловживань процесуальними правами (будемо сподіватися, що обійдеться без створення паралельної судової системи), сплеску рейдерських захоплень та виникнення корупційних ризиків.

По-друге, передача справ та процесуальних документів.

Ліквідація та створення судів викликає купу проблем з вирішенням долі процесуальних документів. Справи, які слухалися роками, доведеться розглядати заново, оскільки йдеться про створення нових судів, новий склад суду, заміну колегій суддів, оновлення складу суду присяжних, внесення змін до програмного забезпечення (реєстри, системи діловодства) та інші подібні речі.

Проблема лише частково вирішена в Кримінальному процесуальному кодексі, згідно з яким у разі переведення судді до суду, юрисдикція якого поширюється на територію, на яку поширювалася юрисдикція суду, з якого суддя був переведений, такий суддя продовжує розгляд справ, що перебували в його провадженні на момент переведення (стаття 319 КПК). Що стосується цивільних справ (або інших категорій), то вони не можуть слідувати за суддею. Вони мають перерозподілятися між суддями заново.

Законопроектів щодо забезпечення безперервності розгляду справ у випадку переведення судді до нової судової установи не існує.

Крім того, виникне проблема із залишками справ, які будуть надходити із ліквідованих судів. Чому це є проблемою, відомо із практики Верховного Суду. Останній отримав залишки справ, які перейшли йому в спадок від Верховного Суду України та Вищих спеціалізованих судів. В цілому такі залишки складали десятки тисяч справ на 200 суддів ВС. Можна уявити собі таку ситуацію в масштабах країні.

По-третє, поглиблення кадрової кризи.

Питання кадрового голоду в судах не вирішено. Майже половина судів неукомплектовані суддями. Станом на травень в десяти судах взагалі не здійснювалося правосуддя.

Добір або переведення суддів в нові суди були заблоковані внаслідок розпуску ВККС та недостатності відповідних повноважень у ВРП.

Сьогодні законодавець надав ВРП тимчасове право переводити суддів без подання ВККС, але це не вирішує проблему остаточно.

І вирішується воно не оптимізацією судів, а реформою Вищої Ради правосуддя та формуванням нового складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Суддів необхідно буде або переводити, або звільняти у відставку, або призначати на посади заново.

Згідно з Конституцією у випадках реорганізації чи ліквідації окремих судів, утворених до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", судді таких судів мають право подати заяву про відставку або заяву про участь у конкурсі на іншу посаду судді в порядку, визначеному законом. Тобто перевести суддю до новоствореного суду можливо тільки через конкурс.

Що також займає тривалий час. Виникає питання, хто буде розглядати справи, якщо один суд ліквідований, справи передаються в інший суд, а судді в ньому ще відсутні? Це ж стосується і апарату судів. Питання з працівниками апаратів ліквідованих судів необхідно буде якимось чином вирішувати. Когось переводити, когось скорочувати або набирати новий персонал.

Більш того, Президент видає указ за указом про призначення суддів, проте жоден із призначених суддів місцевих судів не приведений до присяги. «Судово-юридична газета» розповідала, що 28 липня 2020 року до присяги приведені судді з числа учасників відбору лише 2012, 2013, 2017 років.

А у разі проведення церемонії присяги судді стикнуться зі ще однією проблемою. Згідно із чинним законодавством новопризначеного суддю у штат зараховують наказом голови цього ж суду. Хто буде приймати, оформлювати суддів у штат там, де немає жодного судді, який міг би видати відповідний наказ?

Крім того, штатний розклад судів затверджується, виходячи із навантаження на суддів. Створення та ліквідація судів призведе до перерозподілу навантаження між існуючими судами та судами, які утворяться. В різних районах таке навантаження буде різним. Заявлена кількість населення в районах – це не менш 150 тисяч населення. Зрозуміло, що деякі райони будуть мати значно більшу кількість населення (Запорізький, наприклад, 874,2 тис., Полтавський – 600,5 тис.), тому і навантаження на суддів буде інше.

З упевненістю можна стверджувати, що процедури створення нових судів та їх комплектування суддями затягнеться не на один місяць, якщо не на роки.

По-четверте, судова реформа вимагає фінансування. Але фінансування судової реформи не передбачено Бюджетом на 2020 рік. Про критичну ситуацію з фінансуванням судової системи «Судово-юридична газета» неодноразово розповідала. Найкритичнішими в цьому році є чотири напрямки фінансового забезпечення. Про судову реформу і, взагалі, говорити не варто.

По-п’яте, виникне проблема з доступністю до судів. Про Бучу розповідали вище, та ж історія з іншими районами. Якщо будуть створені та запрацюють окружні суди, то громадянам доведеться добиратися здалеку до районних центрів (у тому числі з тих, що раніше були районними). Наслідками нововведень можуть стати невиправдані витрати часу та коштів громадян.

Так, мешканцям Київщини добре відомо, що пропускна здатність Житомирської траси не безмежна, і в години пік дорога додому або на роботу може зайняти далеко не 15-20 хвилин. Альтернативні дороги існують не завжди.

Ще делегати позачергового XIV з’їзду суддів просили Державну судову адміністрацію не забувати, що при створенні нових установ варто врахувати географічне положення судів та наявність транспортного сполучення між ними.

«Ідеальним варіантом могло би бути розміщення судів у тих містах, де розташовані регіональні органи поліції, прокуратури та інших правоохоронних органів», — вважає голова Ради суддів України Богдан Моніч.

У Вищій раді правосуддя створення нових судів прив’язують до підрахунку навантаження на суддю. Реформувати і об'єднувати суди потрібно так, щоб забезпечити людям адекватний доступ до правосуддя, повідомив в коментарі для Цензор.Нет заступник голови Вищої ради правосуддя Олексій Маловацький.

"Вища рада правосуддя працює з Державною судовою адміністрацією, Радою суддів і експертами USAID, щоб визначити показник середнього навантаження на суддю. В залежності від кількості справ, які заходять в район, потрібно обчислити, скільки судів потрібно. Коли це буде прораховано, то, відповідно, потрібно буде приймати рішення про об'єднання судів в округи.

Логічно, щоб центри округів були в тих районах, які будуть створені. Але в основі повинен бути все-таки не географічний показник, а саме показник можливості отримати правосуддя певною кількістю людей у ​​відповідному районі ", - говорить він. - Ми очікуємо, що найближчим часом ДСА нам дасть приблизні цифри. Думаю, що протягом двох-трьох місяців вони обрахують щодо кожного районного суду. Як тільки ми затвердимо середній показник протягом року, звернемося з пропозицією, яким чином потрібно об'єднувати суди в округи".

Раніше «Судово-юридична газета» розповідала, чому укрупнення районів не призведе до зміни кількості судів.

 Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.