Учло ли НАПК замечания международных организаций при написании Антикоррупционной стратегии

Законопроект Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (НАПК) относительно Антикоррупционной стратегии № 4135 ранее вызвал открытую критику судебной системы.

Но не только судебная власть высказала к нему замечания. Сравнительная таблица свидетельствует о некоторых сомнениях в реалистичности документа и со стороны Всемирного банка, Антикоррупционной инициативы Европейского Союза в Украине (EUACI), Консультативной миссии Европейского Союза в Украине (КМЕС) и др.

«Судебно-юридическая газета» проанализировала, какие предложения и замечания высказывались при подготовке данной Стратегии.

В первую очередь, иностранные эксперты обратили внимание на изначальное отсутствие в проекте Стратегии мер по реформе прокуратуры. Напомним, что глава НАПК Александр Новиков сам долгое время работал в органах прокуратуры, о чем не устает напоминать.

«Реформирование системы правосудия не является ни целесообразным, ни постоянным, если не реформируется прокуратура. Таким образом, опять же, вызывает удивление, что Стратегия полностью оставляет без внимания вопрос прокуратуры», - отмечается в замечании Антикоррупционной инициативы Европейского Союза в Украине (EUACI), Консультативной миссии Европейского Союза в Украине (КМЕС) и проекта «Право-Justice» (согласовано и дополнено комментариями проекта «ВзаємоДія», IFES, «Новое правосудие» и USAID).

Далее, что касается судебной системы, экс-генпрокурор Руслан Рябошапка рекомендовал согласовать содержание раздела Стратегии в части судебной реформы с тезисами, которые нарабатываются Национальным советом реформ (очевидно, в лице Михаила Саакашвили). В ответ НАПК отмечает, что предложения Саакашвили слишком «размытые», и могут быть «дополнительно рассмотрены в случае наработки более предметных предложений».

Также, исходя из замечаний «международников» и ответов НАПК, можно сделать вывод, что разрабатывать критерии оценки добропорядочности членов Высшего совета правосудия будет ВККС вместе с Общественным советом добропорядочности (ГРД) и международными экспертами.

Так, в предложении EUACI, КМЕС и др. отмечается: «Кроме признания добропорядочности обязательным законодательным требованием к членам Высшего совета правосудия и Высшей квалификационной комиссии судей Украины, существенным аспектом с точки зрения практической реализации является обеспечение разработки критериев оценки добропорядочности. Это можно сделать через Комиссию, о которой говорится в пункте 3, на основе приобретенного украинского опыта с привлечением международных экспертов».

В ответ НАПК подчеркивают, что «замечание учтено». «О критериях (индикаторах) добропорядочности и профессиональной этики говорится в ожидаемом результате 1 для проблемы 3.1.2. Их должны разработать Высшая квалификационная комиссия судей совместно с Общественным советом добропорядочности и Общественным советом международных экспертов».

Комиссия по проверке членов Высшего совета правосудия

В окончательной версии Стратегии несколько смягчили формулировки относительно проверки членов ВСП. Так, уже не предусмотрено, что после проверки члены ВСП автоматически увольняются, как было изначально. Теперь это звучит так: «Оцінка на доброчесність нових членів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України здійснюється незалежною комісією з представників (у рівних частинах) Ради суддів України, громадськості та міжнародних експертів, чинний склад Вищої ради правосуддя перевірено на предмет відповідності вимогам доброчесності та професійної етики; нові члени Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України відповідають цим вимогам; щодо членів, які не відповідали цим вимогам, розглянуто питання про втрату посади».

Впрочем, в Высшем совете правосудия принципиально заявляют о неконституционности такой «независимой комиссии», ссылаясь на решение Конституционного Суда.

 «Щодо запровадження перевірки членів Вищої ради правосуддя через механізм створення «тимчасової незалежної Комісії з питань доброчесності», яка за своєю суттю та повноваженнями є аналогічною комісії, що була передбачена статтею 28-1 Закону № 193-ІХ, необхідно, відзначити, що такий механізм не відповідає Конституції України, що встановлено рішенням Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4- р/2020, в пункті 6.1 якого вказано:

«...Комісія наділена повноваженнями щодо контролю за діяльністю членів Вищої ради правосуддя.., проте ці повноваження не мають конституційної основи».

З огляду на викладене Вища рада правосуддя дійшла висновку, що проект Антикорупційної стратегії, який у разі ухвалення стане спеціальним нормативним актом, не може суперечити чинному конституційному регулюванню суспільних відносин.

Більш того, неспроможність п’яти публічних інституцій щодо ефективного впровадження чинного антикорупційного законодавства не може виправдати порушення Конституції України шляхом створення шостої публічної інституції тимчасової незалежної Комісії з питань доброчесності», - отмечается в комментарии Высшего совета правосудия.

В НАПК же толкуют решение КСУ несколько иначе.

«Наведене вище зауваження про неконституційність такої Комісії ґрунтується передусім на Рішенні Конституційного Суду України від 11.03.2020 № 4-р/2020.

Утім, у зауваженні наводиться цитата з цього рішення з упущенням значної частини тексту, важливого для правильного розуміння позиції Конституційного Суду України.

Оригінальний і повний варіант абзацу 5 п. 6.1 цього Рішення Конституційного Суду України має таку редакцію: «Комісія наділена повноваженнями щодо контролю за діяльністю членів Вищої ради правосуддя та суддів Верховного Суду, проте ці повноваження не мають конституційної основи. Зазначені положення Закону № 1798 зі змінами та Закону № 193 не узгоджуються зі статтями 126, 131 Конституції України, оскільки виключними повноваженнями притягувати суддів Верховного Суду до відповідальності наділено Вищу раду правосуддя, і ці конституційні повноваження не можуть бути делеговані іншим органам або установам».

Отже, вказаний висновок Конституційного Суду України базується насамперед на тому, що Комісію з питань доброчесності та етики    було наділено повноваженнями зі «здійснення моніторингу інформації про суддів Верховного Суду з метою виявлення дисциплінарних порушень…». У проекті Антикорупційної стратегії на 2020 – 2024 роки такі очікувані результати відсутні.

Нижче, у абзаці 6 п. 6.1 Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 у справі № 1-304/2019(7155/19) зазначено таке: «Конституційний Суд України також зазначає, що орган, установу, утворені при конституційному органі, закон не може наділяти контрольною функцією  щодо цього конституційного органу».

Таким чином, неконституційність положення про відповідну Комісію, на думку Конституційного Суду України, була зумовлена наділенням органу, створеного при конституційному  органі, контрольними повноваженнями щодо такого органу.

Водночас проект Антикорупційної стратегії на 2020 – 2024 роки містить положення щодо зовсім іншої комісії, яка буде незалежною.

Ця комісія не утворюватиметься при Вищій раді правосуддя та не складатиметься наполовину з членів Вищої ради правосуддя. Крім того, вона не здійснюватиме контроль за чинними членами Вищої ради правосуддя.

Її головне призначення – забезпечити належне оцінювання доброчесності кандидатів до Вищої ради правосуддя, а також, як виняток, провести одноразове оцінювання членів Вищої ради правосуддя за критеріями доброчесності та професійної етики».

Также в НАПК напомнили об обязательствах Украины в Меморандуме с МВФ и кредитном соглашении с ЕС.

Однако и международные эксперты ставят под сомнение реалистичность такой комиссии по проверке членов ВСП.

В частности, в общем выводе проекта «Поддержка организаций-лидеров в противодействии коррупции в Украине «ВзаємоДія» (SACCI) (Светлана Винборн, Берт Спектор, Том Девайн и Юхани Гроссманн), Международного фонда избирательных систем (IFES), New Justice и сотрудников USAID/Украина сказано, что «Комиссия по вопросам добропорядочности и этики, предусмотренная Законом № 193, была признана неконституционной КСУ в феврале 2020 года. Отстранение действующих членов Высшего совета правосудия с должности по основаниям, которых не существовало в то время, когда они вступали в должность, противоречит принципу верховенства права в правовой определенности и является уязвимым к конституционному пересмотру».

«Предложение: согласовать с положениями Меморандума между правительством и МВФ», - отмечают эксперты.

Они добавляют, что «внедрение нового порядка формирования Высшего совета правосудия требует внесения изменений в Конституцию».

Также «международники» в лице Антикоррупционной инициативы Европейского Союза в Украине (EUACI), Консультативной миссии Европейского Союза в Украине (КМЕС) и проекта «Право-Justice» (согласовано и дополнено комментариями проекта «ВзаємоДія», IFES, «Новое правосудие» и USAID) подчеркивают:

«Очевидный недостаток координации принимаемых мер, - последний законопроект 3711 с изменениями в Закон« О судоустройстве и статусе судей» не предусматривает создание Комиссии по вопросам добропорядочности при ВСП».

Всемирный банк со своей стороны отмечает, что «это очень спорный вопрос, поскольку НАПК знает и зависит от того, чтобы Президент и Совет договорились о пересмотре законодательства о реформе правосудия, которое не входит в сферу деятельности антикоррупционных органов. Не является ясным, достигнута ли эта цель недавним законопроектом Президента».

Пересмотр решений ВККС, ротация глав судов 

Изначально в Антикоррупционной стратегии предлагалось ввести механизм для пересмотра решений предыдущего состава Высшей квалификационной комиссии судей Украины, по которым Высший совет правосудия «отказался увольнять» судей, «из-за их немотивированности, а также решений о соответствии судьи занимаемой должности при наличии информации о недобропорядочности судьи (если было отрицательное заключение ОСД, особое мнение члена ВККС или оценивание было проведено без участия Общественного совета добропорядочности)».

Однако ввиду замечаний Верховного Суда, Минюста, а также международников о том, что «идея пересмотра «задним числом» решений ВККС об устранении судей не соответствует принципам установленного законодательством ограничения и правовой определенности», данный пункт из Стратегии был исключен.

Аналогично по предложениям международников из Стратегии был исключен пункт о создании новых судов и ликвидации старых.

«Разрушение действующей системы судов нельзя поддержать», - подчеркивают они.

Также после замечаний был отредактирован пункт о постоянной ротации глав судов по прошествии непродолжительного времени. На такую инициативу поступили замечания Рады судей, Верховного Суда, который назвал это вмешательством в судейское самоуправление, а также международников.

Последние в частности отметили:

«Хоча надання кожному судді суду права обіймати адміністративні посади (голови та заступника голови) є, як правило, почесною ціллю, що заслуговує на схвалення, було б цікаво побачити реальне обґрунтування такої пропозиції і те, яких цілей пропонує досягти ця новація.

Потрібно також визначити й оцінити ризики, пов’язані з проголошеними цілями, особливо стосовно стабільності управління судом та можливості розроблення довготермінового стратегічного бачення».

В итоге формулировку заменили на «запроваджено механізми унеможливлення обіймання адміністративної посади в суді однією й тією ж особою протягом тривалого часу».

Еще один отбор в Верховный Суд?

По итогам обсуждений из Стратегии была исключена позиция о том, что «касаційний перегляд судових рішень у справах про високопосадову корупцію забезпечують судді, дібрані із залученням Громадської ради міжнародних експертів».

«1. Що означає «справи про високопосадову корупцію»? Чи означає це той самий перелік злочинів, які підпадають під юрисдикцію ВАКС?

2. Щодо касаційного перегляду: вже існує Антикорупційна палата Касаційного кримінального Суду у складі Верховного Суду; як Стратегія враховує цю ситуацію?
3. Поширення ГРМЕ на Верховний Суд, очевидно, також потребуватиме змін до законодавства» - отметили международники.

«Ця мета вже була досягнута при створенні апеляційної палати Вищого антикорупційного суду, судді якого були переглянуті ГРМЕ», - отметил Всемирный банк.

В ответ в НАПК ответили, что так и есть – нужно готовить изменения в законодательство.

«У цьому очікуваному результаті дійсно йдеться про касаційний перегляд судових рішень у кримінальних провадженнях, які належать до предметної підсудності Вищого антикорупційного суду.

Дійсно, досягнення цього очікуваного результату потребуватиме законодавчих змін. Що стосується діючої палати Касаційного кримінального суду у складі Верховного Суду, то пропонується закріпити законодавчо створення такої палати, визначити її предметну підсудність, а також передбачити деякі особливості добору суддів до її складу, що потребуватиме    подальшої імплементації відповідної процедури на практиці», - считают в НАПК.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.