«Взаимоисключающие параграфы», или законы о судебной реформе могут заблокировать сами себя

As in previous cases, the Venice Commission and the Directorate deplore that there is no holistic approach to the reform of the judiciary in Ukraine

(«Как и в предыдущих случаях, Венецианская комиссия сожалеет, но в Украине отсутствует целостный подход к реформе судебной системы»,  п. 13 Вывода Венецианской Комиссии на законопроект №5068)

Международные партнеры Украины постоянно твердят о необходимости судебной реформы. Это неудивительно, ведь окончательную точку, в том числе, в самых судьбоносных для государства спорах, ставит суд.

Основные тезисы партнеров сводятся к проверке добропорядочности членов Высшего совета правосудия (ВСП) – органа, который отвечает за увольнение и привлечение судей к ответственности, и к «прозрачному отбору судей», т. е. восстановлению работы Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС), которая до 2019 года проводила «переаттестацию» украинских судей и добор новых представителей Фемиды.

При этом ключевым предметом дискуссии с украинской стороной является предоставление решающей роли международным экспертам при отборе кандидатов в ВККС и ВСП.

В ответ партнеры часто получают от украинской власти слова о необходимости сначала предоставить четкий перечень действий, план для вступления Украины в ЕС и НАТО и пр. А также – что «реформы проводятся», и достаточно «быстро».

«Быстро» ли 2 года для воссоздания ВККС? Вероятно, что «быстро» не менее важно, чем качественно и продуманно. А тут надвигается некоторая проблема.

Как известно, осенью 2019 года ВККС по закону Зеленского 1008 прекратила свою работу, затем его закон был раскритикован Венецианской комиссией, признан частично неконституционным  и не реализован. В Офисе Президента взялись за написание нового закона об отборе ВККС и подали его как неотложный в июне 2020 года.

Пока ВККС отсутствовала, некоторые ее функции были переданы Высшему совету правосудия. В целом, задач у ВСП немало, и они касаются не только непосредственно кадровых вопросов назначения и увольнения судей, но и, к примеру, утверждения Положения о ЕСИТС, перераспределения средств между судами, участия в бюджетном процессе, назначения главы Государственной судебной администрации и пр.

По сути, сейчас в судебной системе есть два органа, которые могут разбираться с текущими проблемами судебной власти – это Высший совет правосудия и Рада судей. Последняя вследствие реформ 2015-2016 гг. была лишена ряда важных полномочий.

Теперь же есть риск того, что судебная система останется и без работающей ВККС, и без ВСП. А это может парализовать многие другие процессы.

1. Параллельные реформы

Как ранее писала «Судебно-юридическая газета», принятый 29 июня 2021 года Верховной Радой закон о возобновлении работы Высшей квалификационной комиссии судей 3711-д Владимиру Зеленскому придется ветировать, а парламенту – принять еще раз (или не принять).

Дело в правках, которые касались решающей роли международных экспертов при голосовании Конкурсной комиссии за кандидатов в ВККС. Так, правка главы Антикоркомитета Анастасии Радиной, вошедшая в проект «с голоса», частично противоречит правкам Комитета. Примечательно, что Владимир Зеленский ранее практически предвосхитил такое развитие событий в интервью иностранным СМИ.

Однако, помимо этих нестыковок, новый закон содержит и другие, логические, которые в дальнейшем могут помешать реализации закона.

В частности, как прописано в 3711-д, назначение членов ВККС осуществляется Высшим советом правосудия по результатам конкурса. Альтернативы не предусмотрено.

То есть, Конкурсная комиссия в составе 6 человек, состоящая наполовину из международных экспертов, наполовину – из делегированных Радой судей Украины, составляет перечень из 32 кандидатов (в идеале), из которых Высший совет правосудия должен выбрать 16. При 11 членах ВККС уже сможет начать работу. Но окончательное решение все равно принимает Высший совет правосудия большинством голосов.

И тут возникает вопрос: будет ли кому назначать членов ВККС?

Законопроект 5068 о параллельной «перезагрузке» Высшего совета правосудия так же, как и 3711-д, собираются принять до 16 июля. Отсчет срока реализации этих двух законов начнется одновременно, если Президент Зеленский подпишет их вовремя.

Законопроект о реформе ВСП 5068 предусматривает проверку добропорядочности членов ВСП Этическим советом при участии, опять-таки, международных экспертов в течение 6 месяцев. Более того, со дня вынесения Этическим советом решения о недобропорядочности, член ВСП отстраняется от должности, а его полномочия приостанавливаются.

В случае запуска ревизии добропорядочности, помимо риска того, что некоторые члены Высшего совета правосудия могут попросту отказаться проходить проверку и подать в отставку, что приведет к отсутствию кворума для принятия любых решений и затянет создание ВККС, есть и другая проблема.

Так, если Этическая комиссия примет решение о недобропорядочности члена ВСП уже после того, как такой член примет участие в голосовании за новый состав ВККС, возникает вопрос, как с «этической» точки зрения можно учесть голоса таких «недобропорядочных» за формирование нового состава ключевого органа судебной власти – Высшей квалифкомиссии судей? Ведь ВККС сама уполномочена проверять добропорядочность судей.

По сути, выйдет, что «недобропорядочные» члены Высшего совета правосудия проголосовали за «добропорядочный» новый состав ВККС.

Если же произойдет наоборот, и все начнется с оценки членов ВСП, а затем уже приступят к созданию ВККС, то процесс затянется на месяцы. Ведь нужно еще будет созывать съезды для увольнения/избрания новых членов ВСП, и не факт, что они воспримут решение Этического совета как руководство к действию.

Проект 5068 в редакции подкомитета предусматривает, что Этический совет при определении очередности оценивания действующих членов ВСП должен рассчитывать так, чтобы не заблокировать работу ВСП. Но это в идеале. На практике же может выйти совсем иначе.

Этот момент как раз хорошо охарактеризован Венецианской комиссией в выводе по законопроекту 5068, где она выразила сожаление по поводу отсутствия комплексного подхода к судебной реформе. «Как и законопроект 5068, который является предметом этого совместного срочного заключения, еще три законопроекта находятся на рассмотрении в парламенте, 3711-д, 5067 и 5069, имеют дело с отдельными аспектами, часто носят спешный характер. Это приводит к фрагментированному подходу, и, похоже, нет надлежащей оценки последствий до того, как будут предложены дальнейшие изменения», - отметила ВК.

2. РСУ может не согласиться на формальную роль

Изначально Комитет предложил такую формулу голосования для Конкурсной комиссии при одобрения кандидата в ВККС: минимум 2 члена-«международника» + минимум 2 члена, делегированных Радой судей Украины. То есть, роль «украинцев» и «международников» была вроде бы сбалансированной.

Теперь же, согласно поправке 453, в итоговой версии закона может остаться формула, по которой для принятия решения об одобрении кандидата в ВККС достаточно 1 голоса представителя украинской стороны.

Как быть, если 2 других члена Конкурсной комиссии от судейского корпуса будут категорически против того или иного кандидата, закон не регулирует.  

Таким образом, роль представителей украинской стороны значительно снижается, если вовсе не нивелируется, что может привести к тому, что Рада судей просто не будет делегировать в состав Конкурсной комиссии своих членов.

«Камни в огород» РСУ, конечно, посыпятся – однако стоит напомнить, что «международники» также не делегировали своих членов в конкурсную комиссию по закону Зеленского 1008, чем блокировали формирование новой ВККС в 2019-2020 годах.

3. Закон фактически предоставляет лицам с неустановленным статусом право собирать конфиденциальную информацию.

Законом вводится понятие «уполномоченных Конкурсной комиссией лиц», которые, вероятно, будут представлять собой вариант такого себе дисциплинарного инспектора. При этом вовсе неясно, какой официальный статус будут иметь такие лица, кто и как их будет выбирать.

Хотя, возможно, после поправки 453 Анастасии Радиной и появилась некоторая ясность. Так, согласно с этой поправкой, принятой в Раде «с голоса» «для поддержки деятельности первого состава Конкурсной комиссии и работы ее членов Конкурсная комиссия может привлекать дополнительных экспертов и специалистов, предложенных на ее запрос международными организациями, которые в соответствии с международными или межгосударственными соглашениями в течение последних пяти лет предоставляют Украине международную техническую помощь в сфере судебной реформы и / или предотвращения и противодействия коррупции. Финансирование деятельности таких экспертов и специалистов осуществляется за счет таких международных и иностранных организаций. Такие эксперты и специалисты имеют доступ ко всем документам и информации, связанной с проведением конкурса на занятие должности члена Высшей квалификационной комиссии судей Украины, и на них распространяются все ограничения, определенные настоящим Законом для членов Конкурсной комиссии».

Этим лицам ч. 16 статьи 95-1 предоставляются очень широкие полномочия.

Так, они:

1) собирают, проверяют и анализируют информацию о кандидатах на должность члена ВККС, в том числе конфиденциальную информацию и персональные данные, получают информацию от государственных органов и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, необходимую для осуществления полномочий Конкурсной комиссии;

2) обращаются к кандидатам на должность ВККС, а также к любому юридическому лицу, государственному органу или органу местного самоуправления, их должностным лицам с запросом о предоставлении объяснений, документов или информации с целью проверки кандидатов на должность члена ВККС;

3) имеют бесплатный доступ к открытым государственным реестрам исключительно в той части, что может касаться деятельности Конкурсной комиссии.

Примечательно и то, что кандидат в ВККС не сможет заявить о наличии конфликта интересов. Таким правом наделяются только сами члены КК и уполномоченные лица. При этом в законе не прописано, несут ли «уполномоченные лица» ответственность за разглашение полученной ими в ходе проверки персональной информации о кандидате.

Закон содержит в себе еще целый ряд потенциальных проблем. К примеру, достаточно размытое описание завершающего этапа конкурса для кандидатов в новый состав ВККС, нормы о том, что ВСП своим регламентом регулирует вопрос собеседования с такими кандидатами, а также о том, что решения ВСП должны быть «обоснованными» и «мотивированными» без конкретизации.

Это может привести как к очередным распрям с общественными активистами и международными партнерами, так и неопределенности в дальнейших судебных спорах, которые неизменно последуют.

Подписывайтесь на наш Telegram-канал и на Twitter, чтобы быть в курсе самых важных событий.