Админюстиция получит обновленный кодекс

Судебное решение является наиболее важным актом правосудия. Как отметил секретарь Пленума ВАСУ Михаил Смокович, решение любого вида судопроизводства является его продуктом, который отображает профессионализм отправления правосудия, в т. ч. административными судами. С момента учреждения админюстиции ВАСУ пытался наработать шаблоны судебных решений, и этот процесс продолжается. В связи с этим не раз проводились обобщения и предоставлялись аналитические справки, но решения админсудов пока не всегда отвечают требованиям к судебному решению как акту правосудия, который принимается именем Украины.

Кодекс административного судопроизводства предоставляет полномочия по допуску к пересмотру в Верховном Суде Украины судебных решений самому ВАСУ. На этой стадии Высший админсуд в какой-то мере может проверить решения своих же коллег. И при этом иногда оказывается, как подчеркнул г-н Смокович, что не в каждом решении содержатся даже нормы материального права, которые применяет кассационный суд при решении того или иного спора.

Судебная практика по составлению судебных решений на сегодня является неодинаковой, что вызывает недоразумения между судьями относительно как содержания решения, так и его подписания и выполнения.

Кроме того, как отметил секретарь Пленума ВАСУ, Европейским судом по правам человека принято несколько решений, касающихся качества судебных решений. В частности, в деле Богатовой против Украины ЕСПЧ указал, что национальные суды не предприняли ни одной попытки рассмотреть иск заявительницы с точки зрения конституционности законодательства, примененного при начислении ей пенсии, несмотря на то, что заявительница в каждой судебной инстанции акцентировала на этом внимание. Европейский суд отметил, что национальные суды, имея полномочия инициировать открытие конституционного производства в случае наличия спора о конституционности нормы закона, которая применяется судом, полностью игнорируя указанный аргумент заявителя без предоставления в решениях обоснований для его отклонения, хотя он был специфическим, уместным и важным, не выполнили своих обязательств по П. 1 ст. 6 Конвенции. То есть ЕСПЧ указал, что судебное решение является необоснованным, поскольку доводы истца не были опровергнуты.

В связи с этим актуальным является вопрос урегулирования правил составления судебных решений. Так, 18 декабря 2009 г. Пленумом Верховного Суда Украины было принято постановление «О судебном решении в гражданском деле». А Пленум Высшего административного суда в первом чтении принял проект постановления «О судебном решении в административном деле» 20 июня 2011 г.

По форме правильно, а по сути?

Уже в ходе Пленума судьи ВАСУ не преминули заявить, что проект постановления «О судебном решении в административном деле» содержит множество дискуссионных моментов.

К примеру, в рамках работы как местных общих судов, так и административных, окружных и апелляционных админсудов спорным является П. 5 проекта, который регулирует нюансы сокращенного производства. В частности, ВАСУ считает, что решение, принятое в сокращенном производстве, должно быть обоснованным, несмотря на то, что в положениях ч. 6 ст. 183-2 КАСУ, где идет речь о требованиях к такому постановлению, об этом не говорится. Согласно позиции авторов проекта, судам в данном случае следует учитывать предписания ч. 4 ст. 183-2 КАСУ, согласно которым судья по результатам сокращенного производства принимает законное и обоснованное решение.

Кроме того, согласно позиции Пленума ВАСУ, по результатам рассмотрения дела в сокращенном производстве админсуд может принять постановление только об удовлетворении иска. В ином случае (недостаточность указанных истцом обстоятельств и пр.) суд рассматривает дело по общим правилам КАСУ, т. е. в судебном заседании с вызовом сторон. Это также вызвало дискуссии среди судей ВАСУ: например, почему не принять решение об отказе в иске по обращению субъекта властных полномочий о прекращении юридического лица или физического лица-предпринимателя, если юрлицо или предприниматель предоставили обоснованные возражения против такого прекращения? Как отметили судьи, возможно, не стоит пускать такие дела «по второму кругу», если субъект властных полномочий в своем исковом заявлении не предоставил надлежащие доказательства.

Впрочем, как отметил докладчик по вопросу, секретарь Пленума ВАСУ Михаил Смокович, есть и «другая сторона медали»: если лицу отказали в иске без вызова в суд, по сокращенному производству, после чего идет письменное производство в апелляционном суде, выходит, фактически суд ни разу не заслушал истца, что, по сути, является нарушением его права на публичное рассмотрение дела.

Как стало известно, на сегодня Высшим админсудом подготовлен законопроект с целью устранения пробелов в статьях КАСУ, касающихся сокращенного производства, так как они не соответствуют ст. 6 Конвенции.

П. 6 проекта постановления Пленума определяет пределы исковых требований: суд вправе выйти за рамки предмета иска, за исключением некоторых категорий дел, указанных в ч. 1 ст. 183-3 КАСУ. Споры, в т. ч. среди коллегий ВАСУ, вызывает П. 8: судьи не пришли пока к единому мнению, каким по содержанию должно быть «краткое» решение суда. В проекте указано: поскольку, согласно ст. 163 КАСУ, вступительная и резолютивная части не содержат ссылок на закон, которым руководствовался суд, таких ссылок не должно быть в этих частях решения. Это также вызывает дискуссии.

В П. 15 постановления Пленума сказано о повороте выполнения: это право судов апелляционной или кассационной инстанции, а не обязанность. В случае использования такого права суд в мотивировочной части решения должен обосновать возможность такого поворота. А вот с тем, в каком производстве следует рассматривать заявление лица или инициативу суда о вынесении дополнительного решения также возникают проблемы: в П. 16 проекта определено, что в том же производстве (письменном, сокращенном и пр.), в котором было принято основное судебное решение. Что касается обжалования дополнительного решения либо отказа в принятии такового, то оно возможно только в случае, если обжалованию подлежит основное судебное решение. Например, если решение по процедуре ст. 171-2 КАСУ относительно привлечения к админответственности обжалованию не подлежит, то и дополнительное решение тоже.

В П. 18 идет речь о том, что вопрос об исправлении в судебном решении описок, арифметических ошибок решается в том же производстве, в котором было вынесено основное решение. Т. е. если судья единолично принимал определение, например, об открытии производства, то и решение об исправлении описок он принимает единолично, а не в судебном заседании. П. 19 регулирует вопрос разъяснения судебного решения. Суд в определении по этому поводу излагает более полно и ясно те части решения, понимание которых вызывает трудности, не внося изменений в суть решения и не касаясь вопросов, которые были предметом судебного рассмотрения. Определение о разъяснении подлежит обжалованию только в случае, если ему подлежит решение, которое разъясняется. Определение ВАСУ о разъяснении или об отказе в нем обжалованию не подлежит.

Кроме того, относительно дополнительных решений и определений о разъяснении, исправлении описок Михаил Смокович подчеркнул, что встречаются случаи, когда суд кассационной инстанции отказывает в открытии кассационного производства, поскольку судебные решения не препятствуют рассмотрению дела со ссылкой на ч. 2 ст. 211 КАСУ: «Мы считаем, что это неправильно. Если основное решение подлежит кассационному производству, то эти определения, как дополнения к основному решению – тоже, независимо, препятствуют они или нет».

Что выносить именем Украины?

Об актуальности принятия обсуждаемого постановления говорит и расхождение позиций как в админсудах, так и в самом ВАСУ. Как отметили судьи во время Пленума, по нескольким пунктам все еще остаются вопросы, но при подготовке ко второму чтению они будут устранены. Отметим, что вопрос остается и относительно названия – о судебном «решении» или о «постановлении», поскольку в админпроизводстве выносятся в большинстве своем именно постановления.

В П. 3 проекта даются рекомендации, в каких случаях решение в административном суде выносится «именем Украины» – в таком порядке принимаются определения об оставлении искового заявления без рассмотрения и о закрытии производства по делу, поскольку их принятием заканчивается рассмотрение дела, а также решения по результатам пересмотра административного дела апелляционной или кассационной инстанцией независимо от вида обжалуемого решения (постановления или определения) нижестоящей инстанции. Другие определения, в т. ч. об отказе в удовлетворении ходатайства о возобновлении срока на подачу апелляционной или кассационной жалобы, о закрытии апелляционного или кассационного производства в связи с отказом от апелляционной или кассационной жалобы, именем Украины не выносятся.

«Земельную» дискуссию урегулируют в КАСУ

В ходе заседания была заслушана информация секретаря первой судебной палаты ВАСУ Константина Конюшко относительно обеспечения одинакового применения норм права при рассмотрении дел. Среди самых проблематичных г-н Конюшко выделил три направления: земельные споры, споры при участии таможенных органов и органов КРУ. Как он отметил, 1 апреля 2010 г. КСУ принял Решение №10-рп/2010, согласно которому П. 1 ч. 1 ст. 17 КАСУ, касающийся распространения компетенции административных судов на «споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездеятельности» следует понимать так, что к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция админсудов, относятся и земельные споры физических или юридических лиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий, связанные с обжалованием его решений, действий или бездействия.

Сейчас подготовлен анализ судебной практики по применению процессуальных норм при рассмотрении дел об обжаловании решений органов исполнительной власти и местного самоуправления, связанных с земельными правоотношениями, который обсуждался на совещании судебной палаты. На сегодня этот анализ проходит доработку.

Суды без кадров

 Не оставили без внимания участники заседания и кадровые вопросы. Так, отмечалось, что основной причиной несоблюдения сроков рассмотрения дел судами становятся чрезмерная нагрузка и недостаточное количество судей. Например, в Донецком апелляционном админсуде по штату 48 судей, избрано 37, а работает 35. За январь-май 2011 г. в суд поступило 52 232 дела для рассмотрения в апелляционном порядке. В среднем за месяц поступает 333 дела на одного судью, что почти в 6 раз больше, чем за аналогичный период 2010 г. В период с января по май 2011 г. принято 37 808 судебных решений – 239 дел на одного судью. Это третий показатель среди апелляционных судов.

Как отметила председатель Донецкого ААС Тамара Бадахова, «при этом есть резерв – я могла бы хоть сейчас предоставить документы относительно избрания 11 судей. Но мне нечем будет платить им зарплату. Сейчас финансирование судов первой и апелляционной инстанций находится в таком состоянии, что мы можем вот-вот остановиться». Г-жа Бадахова обратилась к председателю ВАСУ с просьбой предпринять конкретные меры: «Как и мои коллеги, я считаю, что с такой нагрузкой и таким финансированием невозможно рассматривать дела в установленные законом сроки».

Непростой характер носит ситуация не только в Донецком апелляционном админсуде, но и в Харьковском. Так, на предыдущей неделе в ходе международной конференции председатель Харьковского апелляционного админсуда Валентина Емельянова отметила, что в ХААС в 2010 г. работал 21 судья и было рассмотрено около 98 тыс. дел, а в 2011 г. – 29 судей, но уже рассмотрено около 40 тысяч дел. При невысокой зарплате и ограниченных карьерных перспективах (работники этого суда не набрали необходимый бал в ходе тестирования), многие из них решили оставить работу в суде. Как отметила г-жа Емельянова, в первом полугодии 2011 г. по собственному желанию уволились 25 работников суда.

«Дыры» для нагрузки

 К необоснованной нагрузке ведут недочеты в правовом регулировании. В частности, речь идет о несовершенстве КАСУ. По мнению г-жи Бадаховой, необходимо внести изменения в Кодекс: «Одним из проблемных вопросов является то, что КАСУ не предусматривает для апелляционного суда права частичной отмены постановления суда нижестоящей инстанции и возможности разрешения исковых требований только в той части, которая рассмотрена неправильно. На практике случается, что судом первой инстанции правильно применены меры материального и процессуального права и принято законное решение, и только при принятии решения относительно одного из исковых требований суд ошибся. Руководствуясь положениями КАСУ, апелляционный суд может исправить ошибку, лишь полностью отменив решение нижестоящей инстанции с принятием нового, несмотря на то, что в целом решение принято правильное».

Кроме того, КАСУ предусмотрен разный порядок направления копии иска ответчику, что на практике вызывает оставление судом первой инстанции иска без движения для устранения недостатков и его возвращения и, как следствие, многочисленные апелляционные жалобы. К тому же, КАСУ содержит термины, которые имеют разную нагрузку и последствия: отзыв иска и отказ от иска. Если отзыв иска – это оставление его без рассмотрения, т. е. истцу оставлено право повторно обратиться в суд, то при отказе от иска суд должен закрыть производство, и повторное обращение с тем же иском не допускается. На практике имеют место многочисленные заявления истцов, при принятии которых суд обязан разъяснить разницу между отказом и отзывом. Кроме того, как отметил Александр Пасенюк, «есть практика, когда стороны злоупотребляют и используют право отзыва искового заявления, право предоставления дополнительных материалов или устранения недостатков, когда иск остается без движения». Такая практика используется в основном, чтобы обойти автоматическое распределение.

Использование сторонами такой категории, как  отзыв иска, нередко приводит к злоупотреблениям. На сегодня существует метод, когда одновременно подается 10–20 одинаковых исков. После автоматического распределения все заявления, кроме того, которое попало «нужному» судье, отзываются!

Обратила внимание председатель Донецкого ААС и на качество решений самого ВАСУ: «Судьи очень внимательно следят за судебной практикой, практикой ВАСУ. Поэтому нам бывают неясны основания принятия вами того или иного решения. На сегодня мы получаем определения по результатам кассационного пересмотра, которые были приняты судами нижестоящей инстанции как апелляционными в 2007 г. При этом кассационная инстанция применяет правила процесса, которые действовали на время кассационного пересмотра, а не на момент принятия решения судом апелляционной инстанции. Какой же вал отмененных решений будет для первой инстанции и апелляционной?» Также г-жа Бадахова привела пример неоднозначной практики: «Уже собираясь на Пленум, я получила два определения коллегии ВАСУ, которые не совсем понятны. Ситуация следующая. К судье одного из горрайонных судов был предъявлен иск о признании действий противоправными. В обоснование исковых требований истец указывает, что судья отказала ему в удовлетворении ходатайства о предоставлении разрешения снять копию с заявления ответчика о перенесении дня рассмотрения дела в связи с его командировкой. Суд первой инстанции (общий как административный) отказал в иске. Апелляционная инстанция закрыла производство по делу, посчитав, что это процессуальные действия судьи. В итоге мы получили два определения об отмене апелляционных определений, где суд кассационной инстанции указывает: «Решения, действия и бездеятельность должностных и служебных лиц суда, которые путем ненадлежащей организации движения дела вне судебного заседания создают преграды относительно реализации процессуальных прав лицам, которые принимают участие в деле, могут быть обжалованы в суд в порядке административного производства».

Примечательно, что по этому поводу (и на это указала Тамара Бадахова) есть немало противоположных решений кассационных судебных инстанций и Верховного Суда Украины.

Наталья Мамченко,

«Судебно-юридическая газета»