Оценка регуляторного влияния: нюансы и перспективы

По итогам исследования Госпредпринимательства, из 58 тыс. принятых в Украине регуляторных актов 70% не соответствуют регуляторной политике государства.

27 сентября 2012 г. в Государственной службе Украины по вопросам регуляторной политики и развития предпринимательства (Госпредпринимательство) состоялся круглый стол, посвященный проблеме оценки регуляторного влияния нормативных актов, разрабатываемых министерствами и ведомствами страны.

Перспективы оценки регуляторного влияния

Эксперты отметили, что в Украине оценка регуляторного влияния (ОРВ) предусмотрена Законом «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», принятом в 2003 г. Однако, имея почти 10-летний опыт использования ОРВ, наша страна не смогла избежать проблем. В частности, механизм одобрения либо отклонения замечаний и предложений недостаточно прозрачный, наблюдается несогласованность процедур согласования проекта регуляторного акта уполномоченным органом и т. п. Впрочем, в условиях административной реформы институт ОРВ пребывает в переходном состоянии.

Интересным было выступление в ходе круглого стола первого заместителя руководителя Госпредпринимательства Александра Потимкова, который пошутил, что представляемое им ведомство является органом «нетрадиционной ориентации» среди прочих органов исполнительной власти, ибо призвано быть не только арбитром между властью и бизнесом, но и адвокатом последнего. Эксперт напомнил при этом, что в законе имеются четкие юридические формулировки, что такое анализ регуляторного влияния, что там должно быть, чему он должен соответствовать. Однако чиновник не всегда понимает, как ему выполнить поставленное задание, чтобы регуляторный акт был адекватным и эффективным. Поэтому, очевидно, стоит разработать для него специальную инструкцию, в которой прописать по пунктам, что нужно делать, чтобы анализ регуляторного влияния был понятен и эффективен.

Каждый анализ регуляторного влияния должен содержать альтернативные варианты решения проблемы. Однако обычно схема работы выглядит так. Предлагается два варианта – принять предлагаемый регуляторный акт либо не принять его. В первом случае проблема будет урегулирована, во втором – не будет. Значит, нужно принимать. И это приводится в пояснительной записке в разделе «Анализ регуляторного влияния нормативного акта». Итог закономерен – по результатам проведенного специалистами Госпредпринимательства исследования, из 58 тыс. принятых в Украине регуляторных нормативных актов 70% были признаны несоответствующими регуляторной политике государства. Правда, уточнил А. Потимков, большинство их были утверждены местными органами власти, но ведь над ними кто-то думал, кто-то их анализировал, и они действовали.

Однако, по мнению докладчика, можно отметить тенденцию к положительным сдвигам. Так, прижилась хорошая традиция проводить обсуждение проблем на уровне вице-премьеров. Если раньше обычно старались согласовать нормативный акт в ускоренном порядке, в течение 2–3 дней, то теперь ставится задача найти пути урегулирования проблемы и дается 7–10 дней на подготовку предложений. В результате такого разумного подхода может «родиться» хороший вариант, альтернативный тому, который предложил регулятор и который он пытается протолкнуть в ускоренном порядке.

Подход, как заявил г-н Потимков, сегодня такой: «Даже если орган обращается с подтверждением, что обнародование состоялось и выдержан определенный срок, например, месяц, мы все равно по своей инициативе обращаемся к общественности, собираем ее представителей на нашей территории, ставим вопрос на обсуждение. И дискуссии бывают довольно острыми. Мнение общественности имеет для нас преимущественное значение перед мнением регуляторного органа». После таких обсуждений мнение регулятора во многих случаях меняется.

Проект о банкротстве физлиц

В качестве примера формата документа, который принят в мире для внедрения регуляторного акта, представители Центра коммерческого права продемонстрировали отчет под названием «Анализ регуляторного влияния Закона Украины «О банкротстве физического лица». Этот весьма актуальный для нашего времени законопроект будет направлен в парламент после детального обсуждения со всеми заинтересованными сторонами. Для анализа его принятия использовались статистические данные Национального банка Украины, отчетность коммерческих банков и интервью их топ-менеджеров, публикации экспертов и данные социологических исследований.

Предлагаемый проект закона касается граждан, которые оформили потребительские кредиты, но затем оказались в состоянии неплатежеспособности в силу не зависящих от них причин. По расчетам, численность претендентов на применение процедуры банкротства в первый год ее внедрения составит 41 тыс. человек, а в дальнейшем уменьшится до 32–36 тыс. ежегодно.

Закон вводит четко регламентированную и детализированную систему регулирования процесса освобождения от задолженности путем ее погашения либо за счет средств, полученных от продажи имущества, в срок до 6 месяцев, либо за счет ежемесячных выплат из доходов должника в срок от 1 до 6 лет. Кроме того, в  определенных случаях предусмотрено списание остатков задолженности. Для реализации предложенного закона предусмотрено осуществить следующие организационные мероприятия: возложить функцию регуляторного органа на Министерство юстиции Украины; создать Реестр банкротов-физических лиц как инструмент управления процессом банкротства; ввести новый институт администраторов процедуры банкротства физических лиц; обеспечить консультационную и информационную поддержку граждан через официальный сайт и общественные приемные при региональных органах Министерства юстиции.

Вместе с тем, устанавливается система противодействия фиктивному или умышленному банкротству: вводятся признаки недобросовестного поведения, предварительный отбор претендентов на банкротство, контроль в процессе исполнения плана погашения задолженности. Одновременно становится более существенной социальная поддержка должника и его семьи сверх уровня, предусмотренного законодательством об исполнительном производстве. Избирается такой уровень социальной поддержки, который делает невозможным обнищание должника и его семьи.

Чего ожидать судам?

Согласно расчетам экспертов, в исполнении новой функции – производстве дел о банкротстве физических лиц – будет задействован 171 штатный работник местных судов, в т. ч. 57 судей и 114 помощников судей и секретарей судебных заседаний. При расчете потребности в дополнительной численности работников судов бралось во внимание, что в дела этой категории будет трансформирована часть дел по обращению взыскания задолженности на имущество должника. Таких дел, по прогнозам, в первый год после принятия закона будет порядка 7 тыс. Плюс 41 тыс. дел о банкротстве физлиц. При расчетном нормативе нагрузки на одного судью 60 дел в месяц, а также учитывая, что на него приходится один помощник и один секретарь, выйдет, что дополнительная численность аппарата местных судов для обеспечения введения Закона – 141 человек, в т. ч. 47 судей и 94 помощника судьи и секретаря судебного заседания.

Потребность в  дополнительном финансировании рассчитывалась исходя из того, что объем бюджетного финансирования местных судов в 2011 г. составлял 1216 млн грн, или 285 тыс. грн на одного судью. Соответственно, объем дополнительного финансирования на производство дел о банкротстве физических лиц, осуществляемое 47 судьями, составит 13,4 млн грн.

Вместе с тем, указанный законопроект предусматривает поддержку процесса финансовой реабилитации уязвимых слоев населения. По экспертным оценкам, в общей численности претендентов на процедуру банкротства доля этой целевой группы будет составлять 5%, или 2 тыс. человек. Для них необходимо обеспечить финансовую доступность к процедуре банкротства, одним из важных условий которой является предоставление правовой помощи через общественные приемные. План расходов на работу общественных приемных в 2012 г. составляет 3,086 млн грн, а их увеличение прогнозируется в сумме 114 тыс., исходя из того, что размер компенсации расходов на правовую помощь за 1 час – 28 грн (2,5 размера минимальной заработной платы, РМЗП), а расчетный норматив правовой помощи на одного человека – 2 часа.

Основную часть расходов на участие должника в судебной процедуре банкротства составят оплата судебного сбора на подачу заявления и оплата пакета услуг администраторов. Законопроект предусматривает их компенсацию для должников, относящихся к уязвимым слоям населения, за счет бюджета. Это составит 24,85 млн грн, исходя из численности клиентов 2 тыс., стоимости заявления о банкротстве 5510 грн (5 РМЗП), оплаты услуг одного администратора в месяц 2204 грн (2 РМЗП) и среднего срока сопровождения судебной процедуры 3 месяца.

Украина, по мнению экспертов, имеет резервы для обеспечения местных судов дополнительными кадрами. По состоянию на июль 2012 г. в резерве пребывали 76 кандидатов на замещение вакантных должностей судей. В первом квартале текущего года Национальная школа судей Украины подготовила 1184 судьи, из них назначено на должности впервые 282, после повышения квалификации – 736. За тот же период подготовлено 787 работников аппарата судов.

Общая же сумма дополнительных расходов бюджета на финансирование деятельности местных судов по всем перечисленным направлениям на год составит 38,4 млн грн. Таким образом, принятие и реализация Закона «О банкротстве физического лица» потребует увеличить бюджетное финансирование местных судов всего лишь на 3,1%.