Высший совет юстиции: 15 лет на страже независимости Фемиды

После закрепления Высшего совета юстиции как конституционного органа в 1996 г. появилась необходимость реализации прописанных в Основном Законе положений о создании ВСЮ. Тогда по инициативе Президента Украины Леонида Кучмы была создана рабочая группа, которая приступила к исполнению положений законодательства.

Немаловажным и тогда, и сейчас является соблюдение баланса, поскольку если в Совете будет преобладать та или иная политическая сила, решения, принимаемые этим органом, будут соответствующими. В связи с этим одним из наиболее болезненных был и остается вопрос формирования состава ВСЮ. На данный момент, как известно, преобладает несколько мнений. В частности, что большинство в ВСЮ должны составлять действующие судьи, избранные самими судьями, или что необходимо искать талантливых людей из судебной системы, которые имеют непоколебимый авторитет, но уже ушли в отставку.

Стоит сказать, что вопрос о порядке формирования состава ВСЮ «висит в воздухе» уже давно. В рекомендациях Венецианской комиссии (далее – ВК) четко звучит положение о том, что большинство в этом органе должны составлять судьи. Но эта идея пока так и не была реализована: процент судей в составе ВСЮ увеличился, но они не составляют большинство. Кроме того, их кандидатуры вносят представители прокуратуры, парламента и Президент, что также не отражает в полной мере чаяния ВК. В своей резолюции №1862 (2012) ПАСЕ прямо указывает, что состав ВСЮ противоречит принципу разделения власти и подрывает независимость судебной системы, поэтому ассамблея просит принять поправки в соответствующие законы и реально устранить представителей ВР, Президента и прокуратуры от членства в ВСЮ.

Напомним, что согласно рекомендации Комитета министров Совета Европы №2 94 (12) «Независимость, действенность и роль судей», орган, принимающий решения об отборе и продвижении судей, должен быть независимым от правительства и администрации. Европейская хартия о законе «О статусе судей» (п. 1.3) также закрепляет, что по каждому решению относительно отбора и назначения судьи на должность, повышения по службе или прекращения его полномочий законом должно быть предусмотрено вмешательство органа, независимого от исполнительной и законодательной власти, в составе которого не менее половины членов – судьи, избранные их коллегами, и в котором было бы гарантировано широкое представительство судейского корпуса. Впрочем, некоторые европейские страны отступают от этого правила (см. таблицу).

Менять Конституцию – менять ВСЮ?

Комиссия по вопросам правосудия Конституционной Ассамблеи уже одобрила концептуальные принципы усовершенствования конституционного регулирования правосудия в Украине. Было предложено несколько подходов, с учетом которых должна осуществляться конституционная реформа в части усовершенствования правосудия. Условно их можно разделить на следующие группы: система судоустройства, процедура отбора и назначения судей, усиление гарантий независимости судей, формирование Высшего совета юстиции. Но конца-края процессу подготовки изменений относительно раздела Конституции под названием «Правосудие» пока не видно. По последней информации, инициаторы идеи сошлись на том, что соответствующий раздел Основного Закона следует менять точечно, а не принимать новую редакцию. Самой свежей наработкой в этом плане является проект Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усовершенствования судебной системы и принципов осуществления правосудия в Украине», который 22 февраля 2013 г. был принят за основу комиссией Конституционной ассамблеи по вопросам правосудия. После утверждения проекта Конституционной ассамблеей он должен быть направлен на экспертизу в Совет Европы.

Однако, вероятнее всего, что последний проект Комиссии так и не станет предметом обсуждения членов Конституционной ассамблеи – по данным «Судебно-юридической газеты», он был отозван главой КА Леонидом Кравчуком. Впрочем, некоторые моменты проекта все же заслуживают внимания по причине достаточно резкого характера этих изменений.

Какой из законопроектов?

Для начала скажем, что проект Комиссии уже далеко не первый – ранее был внесен проект Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей», который успел одобрить Совет судей Украины предыдущей каденции, рассмотрев его на своем заседании 30 ноября 2012 г. Предлагаемые в этом проекте изменения к ст. 131 Конституции предусматривали новый порядок формирования ВСЮ: численное количество членов ВСЮ сохраняется, но 12 из 20 человек предлагается избирать или назначать высшим органом судейского самоуправления – съездом судей Украины. При этом должно обеспечиваться представительство судов разных инстанций и специализаций. Плюс еще 3 человека – представители судебной системы должны были входить в состав ВСЮ по должности: председатели Конституционного Суда, Верховного Суда и Совета судей Украины. Оставшиеся 5 кресел предлагалось распределить следующим образом: оставить в составе ВСЮ Генерального прокурора, а также двух представителей адвокатуры, избранных съездом адвокатов, и двух представителей высших учебных заведений, которые будут избраны представителями этих учебных заведений. Иными словами, 15 человек должны были представлять судебный корпус, а исполнительная и законодательная ветви власти, по сути, оставались «не у дел».

Проектом же, одобренным 22 февраля с. г., предлагается численность ВСЮ уменьшить и, к тому же, ввести такое немаловажное положение, как их работу на постоянной основе. Так, Конституция дополняется ст. 131-1, которой устанавливается, что ВСЮ действует в составе 15 членов, которые являются гражданами Украины с высшим юробразованием и стажем работы в области права не менее 15 лет. Съезд судей Украины, по мнению авторов, должен назначать в Высший совет юстиции 9 членов из числа судей и судей в отставке, обеспечивая представительство судов разных инстанций и специализаций, Национальная академия правовых наук Украины – 4 членов ВСЮ, а съезд адвокатов Украины – 2 членов из числа адвокатов. Самое интересное, что член ВСЮ назначается на 3 года без права быть назначенным на повторный срок.

Члены Высшего совета юстиции осуществляют свои полномочия на постоянной основе и не могут совмещать исполнение своих обязанностей с участием в любой политической деятельности, иметь представительский мандат, занимать другие оплачиваемые должности, выполнять другую оплачиваемую работу, кроме научной, преподавательской и творческой. Члены ВСЮ, назначенные из числа судей, не могут осуществлять правосудие, другие члены ВСЮ не могут выполнять профессиональные полномочия по основному месту работы. Глава Верховного Суда Украины, Генеральный прокурор и министр юстиции могут принимать участие в заседаниях Совета, но лишь с правом совещательного голоса.

Безграничные полномочия?

Стоит отметить, что вопросами состава (к слову, некоторые ученые желают отдать место в Совете омбудсмену) предложения относительно реформирования ВСЮ не ограничиваются. Речь идет и о расширении его компетенций, а также о том, чтобы прямо закрепить в Конституции полномочия по назначению судей на административные должности Высшим советом юстиции – очевидно, чтобы устранить возможность повторного появления противоречий, которые терзали судебную систему в прошлом. Напомним, что долгое время вопрос о том, кто вправе назначать на руководящие должности в судах – Президент, судейское самоуправление или все же ВСЮ, был предметом дискуссий, пока он не был законодательство урегулирован судебной реформой.

Проект содержит еще одну деталь, реализация которой позволит значительно расширить полномочия ВСЮ и вероятно, указывает на необходимость упразднения такого органа, как Высшая квалификационная комиссия судей, либо же ее реорганизации как органа в составе Высшего совета юстиции. Так, согласно ст. 131 проекта, в ведение ВСЮ предлагается передать, в частности, проведение отбора кандидатов на должности судей; внесение представлений о переводе судьи в другой суд; осуществление дисциплинарного производства в отношении судей; принятие решений о приостановлении полномочий судьи в случаях, предусмотренных ст. 126 Конституции, и т. д.

Есть и другие, не менее кардинальные предложения авторства Комиссии по вопросам правосудия Конституционной Ассамблеи: в частности, чтобы дополнить Конституцию ст. 125-1, где предусмотреть, что законопроект о создании, реорганизации, ликвидации суда, установки сети судов вносится Президентом Украины по представлению Высшего совета юстиции, согласованному с премьер-министром Украины. Кроме того, предлагается по-новому изложить положения ст. 106 Конституции, регулирующие полномочия Президента Украины относительно судебной системы (п. 23 ч. 1 ст. 106). Предлагается дополнить ст. 106 положениями о том, что акты Президента Украины, изданные в пределах полномочий, предусмотренных п. 23, будут скрепляться подписью председателя ВСЮ. Также ВСЮ предлагается наделить полномочиями давать согласие на задержание или взятие под стражу судьи (кроме судьи КСУ) до вынесения обвинительного приговора судом.

Таким образом, следующий шаг по внесению изменений в Конституцию активно обсуждается. Вопрос только в том, когда все ключевые участники процесса приступят к практической реализации реформы.

КОММЕНТАРИИ

Василий Онопенко, судья Верховного Суда Украины, председатель Совета судей Украины, член Высшего совета юстиции в 2000–2006, 2006–2011 гг.:

– Роль Высшего совета юстиции, который входит в систему государственных органов, предусмотренную Конституцией, трудно переоценить. Другой вопрос, как должен Совет работать сегодня. Отмечу, что в рамках Конституционной ассамблеи уже есть соответствующие наработки, которыми предусматривается сконцентрировать все полномочия, связанные с формированием судейского корпуса, на Высшем совете юстиции, что, на мой взгляд, является правильным. Также мне импонирует идея некоторых членов Конституционной ассамблеи о том, что в составе Высшего совета юстиции в большинстве должны быть судьи в отставке. Мне кажется, такое предложение стоит внимания, ведь судьи, которые идут в отставку, имеют бесценный опыт. Безусловно, необходимо будет учитывать ряд факторов, таких как здоровье, специализация и т. д. Кроме того, риск возможного влияния на таких судей сводится к минимуму, что позитивно скажется на принятии объективных решений этим органом.

2007 г. был непростым не только для Высшего совета юстиции, но и в целом для судейского корпуса. Я и мои коллеги из Верховного Суда Украины, будучи членами ВСЮ, в определенный период не посещали заседаний Совета. Связано это было, в первую очередь, с нелегитимностью состава ВСЮ в связи с решениями Съезда судей Украины, Президента Украины и Высшего совета юстиции относительно досрочного прекращения или подтверждения полномочий членов ВСЮ Виктора Медведчука, Александра Задорожного и Валентины Палий. При этом споры в отношении их рассматривались соответствующими судами. Кроме того, чинились препятствия в принятии присяги избранным членом ВСЮ судьей Верховного Суда Украины Александром Волковым. При этих обстоятельствах легитимность состава ВСЮ была, по крайней мере, сомнительной.

Лидия Изовитова, заместитель председателя Высшего совета юстиции, глава Национальной ассоциации адвокатов Украины:

– В 1995 г. Украина приняла на себя определенные обязательства перед вступлением в Совет Европы. Это касалось как проведения судебной реформы, так и формирования независимого подхода к подбору судейских кадров, адвокатуры – создания единой национальной ассоциации адвокатов Украины, реформирования прокуратуры, нотариата и др. Конституция 1996 г. предусматривала норму о создании в Украине такого конституционного органа, как Высший совет юстиции. Отмечу, что процесс этот сопровождался широкими дискуссиями, которые сводились к тому, нужен ли стране вообще такой орган. Различные парламентские фракции по-разному относились к созданию ВСЮ, безусловно, были и те, кто выступал категорически против такой идеи. Но Конституционная Комиссия решила, что такой орган должен быть, ведь схожие институции существуют и в других европейских странах.

Стоит сказать, что подобные дискуссии продолжаются до сих пор, несмотря на то, что с момента принятия Конституции прошло уже 17 лет. На мой же взгляд, это был своевременный и прогрессивный шаг. И, как видим, сегодня Конституционная Ассамблея, работая над предложениями по усовершенствованию Конституции Украины, стремится укрепить статус, расширить полномочия Высшего совета юстиции, чтобы этот орган смог в полной мере осуществлять возложенные на него функции.

Александр Задорожний, член Высшего совета юстиции в 2004–2007 гг., зав. кафедры международного права Института международных отношений Киевского национального университета им. Тараса Шевченко:

– По моему мнению, при реформировании Высшего совета юстиции необходимо помнить о том, что не стоит делать этот орган полностью судебным. На мой взгляд, неверной является позиция, при которой большинство мест в составе ВСЮ будет закреплено за судьями. Тогда мы полностью замкнем судебную систему на себе самой, отторгнув от нее адвокатуру, прокуратуру, общественную защиту и т. д. Возникнут проблемы внутреннего взаимодействия, по сути, мы создадим орган-надстройку, который будет возглавлять всю судебную систему. Мое мнение состоит в том, что глобальный путь развития судебной системы должен быть неразрывно связан с единством юридической профессии, раз уж все мы служим одному богу – закону.

Василий Маляренко, глава Комиссии по вопросам правосудия Конституционной Ассамблеи:

– Реформирование Высшего совета юстиции – действительно своевременный и нужный шаг. Во-первых, большинство членов в составе ВСЮ должны все-таки быть судьи, которые абсолютно независимы. Это, например судьи в отставке, поскольку у них нет необходимости ориентироваться на какую-то политическую силу. Во-вторых, необходимо, чтобы члены Совета работали на постоянной основе, пусть и в меньшем количестве – 15, а не 20, как сейчас. В-третьих, реформирование еще необходимо, чтобы упразднить дублирование функций между Высшей квалифкомиссией судей и Высшим советом юстиции.

Владимир Колесниченко, председатель Высшего совета юстиции:

– По моему мнению, Высший совет юстиции должен стать тем органом, который будет представлен большинством судей. Ведь ВСЮ – это та институция, которая выступает своеобразным буфером между судебной, законодательной и исполнительной властью, тот орган, который является гарантом независимости судебной системы, в ведении которого находится формирование судейского корпуса. В этой связи отмечу, что самые трудные решения, которые приходится принимать – это решения, касающиеся увольнения судей с занимаемых должностей за нарушение присяги. Члены Высшего совета юстиции всегда стараются дать судье шанс продолжить свою работу, потому что каждое увольнение – это предостережение для других судей, с принятием которого есть шанс посеять страх среди представителей Фемиды. И для того, чтобы этого не произошло, мы взвешиваем каждый шаг, проводим тщательную проверку по кандидату на увольнение, поскольку несем моральную ответственность за подобные решения.

Юрий Полтавец, советник председателя Высшего совета юстиции:

– Состав Высшего совета юстиции сформировали быстро, в принципе, где-то за 2–3 месяца, и уже в июле 1998 г. провели первое заседание. Какие возникали проблемы? Такие, которые могут возникнуть у органа, которого в государстве до этого не существовало.

Затрудняло решение этих вопросов отсутствие некоторых законодательно прописанных механизмов реализации полномочий Совета. Скажем, если к компетенции ВСЮ отнесен вопрос о привлечении судей Верховного Суда и высших специализированных судов к дисциплинарной ответственности, эта статья была четко выписана в Законе: как производятся проверки, каким образом проходит весь этот процесс до решения вопроса на заседании ВСЮ. Однако относительно других полномочий все это в законе детально выписано не было: если речь идет о привлечении судьи к ответственности за нарушение присяги, каким образом проводится проверка, какие документы мы можем истребовать, у кого взять объяснения? В связи с этим перед нами возник вопрос, как в кратчайший срок отработать регламент работы ВСЮ, потому что в законе было записано, что ВСЮ в своей работе руководствуется Конституцией Украины, законом и регламентом, которого на то время не было. Выработать регламент было достаточно непросто, но с этим вопросом мы справились и приступили к полноценной работе.

Сергей Головатый, член Высшего совета юстиции в 2005–2006 гг., министр юстиции Украины в 1995–1997 гг.:

– На мой взгляд, необходимо менять раздел Конституции Украины «Правосудие», потому что тот подход, который предусмотрен редакцией 1996 г., не соответствует принципам верховенства права и независимости судейства, не отвечает требованиям, которые обеспечивают деятельность судебной власти как независимой. Судебная власть не является политическим институтом, поэтому она должна быть независимой от законодательной и исполнительной власти, должна стоять над ними. Над Президентом, Верховной Радой, Кабинетом министров и всеми другими органами власти. В этом и заключается смысл существования высшего органа в системе судейского самоуправления – Высшего совета юстиции, а также в обеспечении им судейского корпуса качественным кадровым потенциалом и осуществлением определенного контроля в этом направлении. Это должен быть наивысший орган в системе самой независимой судебной власти, в деятельность которой никто не может вмешиваться. Это необходимый элемент независимости судейства, без чего не может быть демократии, верховенства права, не могут быть защищены права человека.

Наталья Мамченко

«Судебно-юридическая газета»