Европа на страже прозрачности украинских СМИ

Катерина Беляева,
«Судебно-юридическая газета»

С марта с. г. ведется активное обсуждение законопроекта №2731, а ныне Закона №409-VII «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно обеспечения прозрачности отношений собственности относительно средств массовой информации». В нем принимают участие представители разнообразных советов и ассоциаций, средств массовой информации, комитетов, а также парламентарии и юристы. Данный закон был разработан с целью обеспечения надлежащей реализации рекомендаций Парламентской ассамблеи Совета Европы относительно гарантирования прозрачности отношений собственности средств массовой информации (пп. 12.4 резолюции ПАСЕ 1466 (2005), п. 13 резолюции ПАСЕ 1755 (2010). К его основным новеллам следует отнести:

- внедрение понятия «связанные лица» в информационной сфере;

- требования о подаче лицом, желающим получить свидетельство о госрегистрации печатного СМИ, информации об основателе и связанных лицах;

- признание нарушения основателем требований ст. 10 Закона №2782-XII «О средствах массовой информации в Украине» основанием для отказа в госрегистрации;

- требование о предоставлении юрлицами, желающими получить лицензию на вещание, сведений об учредителе, собственнике телерадиоорганизации и связанных лицах, а также о распределении долей уставного капитала (для акционерного общества – списка акционеров, которые владеют пакетами акций в размере более 5%);

- установление срока в 10 рабочих дней для предоставления лицензиатом в Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания заявления о переоформлении лицензии на вещание или приложений к нему в связи с изменением организационно-правовой формы, условий деятельности лицензиата или состава его учредителей.

Оценка экспертов

Следует обратить внимание на то, что предложенные изменения были оценены Главным научно-экспертным управлением ВР не столь позитивно, как их авторами. Среди прочего эксперты ГНЭУ отметили, что название Закона №409-VII не в полной мере отображает суть предлагаемых реформ, а термины «контроль» и «связанное лицо» уже разъяснены в Законе №2210-III «Об экономической конкуренции», что делает их разъяснение в Законе №409-VII лишним. Более того, контроль, согласно Закону №409-VII, почему-то должен осуществляться за учредителем, тогда как согласно Закону №2210-III именно на учредителя возложены полномочия по контролю за СМИ. Таким образом, как отмечают эксперты, Закон №409-VII подразумевает контроль над контролем. Но самым главным упущением нового закона в ГНЭУ признали отсутствие положений, предусматривающих публичную доступность государственных реестров печатных средств массовой информации, информационных агентств, а также сведений об учредителях телерадиоорганизаций.

Главное юридическое управление ВР обращало внимание на то, что изменениями в ч. 3 ст. 12 Закона №3759-XII «О телевидении и радиовещании» устанавливается запрет на создание и деятельность телерадиоорганизаций, учредителями или владельцами которых являются нерезиденты, зарегистрированные в одной из оффшорных зон (согласно перечню, определенному Кабинетом министров Украины). Однако это положение частично дублирует норма ч. 2 этой же статьи, в которой уже предусмотрен соответствующий запрет. Поскольку по Закону №3759-XII владельцем телерадиоорганизации может быть юридическое лицо, которое обрело право собственности на телерадиоорганизацию или на долю ее уставного капитала путем учреждения или другим предусмотренным законодательством способом (т. е. на данный момент владельцем телерадиоорганизации может быть и нерезидент, вступивший в право собственности, например, в результате покупки доли ее уставного капитала), предложенные запреты следует согласовать между собой. Кроме этого, перечень оффшорных зон является устаревшим.

Закон суров

В ходе одного из последних круглых столов на эту тему были затронуты антимонопольные аспекты, связанные с исполнением Закона №409-VII, налоговые последствия его реализации, а также особенности ведения Государственного реестра телерадиоорганизаций и Государственного реестра СМИ и информационных агентств как субъектов информационной деятельности.

В ходе обсуждения было отмечено, что названный закон полностью касается сферы антимонопольного регулирования в части определения контроля и связанных лиц, однако в нем прослеживаются явные недочеты, поскольку именно в этой части абсолютно отсутствуют ссылки на антимонопольное законодательство.

Кроме этого, невзирая на провозглашенную цель Закона №409-VII о «прозрачности» имущества СМИ, на деле рядовой гражданин может воспользоваться только информацией, размещенной в государственных реестрах телерадиоорганизаций, СМИ и информационных агентств, куда вносятся данные только о собственнике. Данные же о связанных лицах, указанных в лицензии, по-прежнему остаются недоступны. Необходимость же указания всех связанных лиц может привести к чрезмерной номенклатурной загруженности. Тем более, следует четко представлять себе, что задача проследить всех собственников, а также связанных лиц является практически невыполнимой. Таким образом, по мнению экспертов, в законе отсутствуют реальные механизмы раскрытия собственников СМИ.

А вот коррупционные схемы, считают эксперты, могут набрать новые обороты. Дело в том, что, согласно положениям нового закона, судьбу лицензии, а именно ее выдачи или переоформления, будет решать Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания, который может отказать в выдаче или переоформлении, ссылаясь на недостоверность предоставленных данных. При этом механизмы проверки данных в Законе не перечислены, что может стать предпосылкой для необоснованного затягивания процесса лицензирования.

Резюмируя свое выступление на этом круглом столе, начальник отдела экспертно-нормативной роботы Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания Алексей Корж, председатель комитета Аудиторской палаты Украины по вопросам налогообложения Иван Юрченко и руководитель юридического отдела Украинской ассоциации издателей периодической прессы Александр Дяченко подчеркнули, что Закон №409-VII был написан скорее в угоду ПАСЕ, нежели для того, что бы реально раскрыть собственников СМИ.

Поиски компромисса

Не согласилась с этой позицией заместитель директора департамента информационной политики, начальник отдела законодательной работы Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины Анна Красноступ. В частности, она отметила, что выполнение рекомендаций ПАСЕ отнюдь не являлось ключевым фактором при написании Закона №409-VII, поскольку данный закон входил в перечень стратегических инициатив национального законодательства. И он не сосредоточен только на антимонопольной сфере, а действительно направлен на предоставление гражданам возможности для получения информации о собственниках СМИ. Сам закон создавался в течение 8 лет, и любую его критику без наработки практики его применения вряд ли можно считать обоснованной.

Еще один немаловажный аспект, подчеркнула г-жа Красноступ, заключается в том, что Закон не имеет обратной силы. Т. е. все правоотношения, возникшие до его вступления в силу, остаются легитимными до момента переоформления имеющихся лицензий.

Подобные законодательные нормы имеют место в международной практике. Впрочем, по результатам исследования, проведенного одним из независимых общественных объединений, имеющим международный статус, из 20 стран мира в 9 граждане не могут получить информацию о собственниках СМИ, в 6 странах есть возможность получить информацию о собственниках аудиовизуальных СМИ, и только в 2 странах можно получить информацию о собственниках печатных и интернет-СМИ. Таким образом, данный Закон может вывести Украину на одну из передовых позиций по уровню «прозрачности» СМИ.

Также, по сторонников Закона №409-VII, «коррупционные» опасения вряд ли оправдаются, поскольку за необоснованным отказом Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания в выдаче или переоформлении лицензии будут следовать обращения в Минюст, на который возложены полномочия по контролю. Что касается положения Закона о том, что в лицензионных документах должны указываться собственники только первого и второго уровней, что, казалось бы, огранивает право граждан на получение информации о СМИ, то оно является компромиссным как в отношении граждан, так и в отношении самих собственников.

КОММЕНТАРИИ

Анна Красноступ,начальник отдела законодательной работы Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины
– По значимости принятие данного Закона можно сравнить с принятием Закона №2939-VI «О доступе к публичной информации». Если обратиться к международному опыту, например, в части получения информации о собственниках электронных и печатных СМИ, то данный Закон дает предпосылки для лидерства Украины в этой области, поскольку во многих странах граждане не имеют реальной возможности получить подобную информацию. При этом следует отметить, что значение подобной информации для рядовых граждан может быть оценено через призму многочисленных аспектов. В первую очередь, наличие такой информации поможет предупредить манипулирование общественностью во время выборов или иных общественно значимых событий. Кроме этого, будет снят вопрос о заангажированности украинских медиа, поскольку государственная их часть достаточно мала – основной массив СМИ принадлежит разнообразным коммерческим группам. Одной из основных положительных новел Закона №409-VII является то, что право СМИ как субъекта хозяйствования на предоставления информации о своем собственнике в ответ на запрос гражданина стало обязанностью.

Александр Дяченко, руководитель юридического отдела Украинской ассоциации издателей периодической прессы
– С принятием данного Закона, очевидно, возможны риски для Государственной регистрационной службы (печатные СМИ регистрирует именного ГРС) в части надлежащего уведомления лица, желающего зарегистрировать СМИ, о необходимости занесения всех связанных лиц. Если говорить о практике, то я надеюсь, что ГРС будет работать как и раньше, и особых проблем с регистрацией СМИ возникать не будет.

В остальном могу сказать, что касательно прессы главной проблемой будет определение доли рынка, которая, согласно Закону №409-VII, должна составлять не более 5% изданий целевого назначения, сосредоточенных у одного собственника. Эта проблема обусловлена тем, что сегодня количество печатных источников на Украине варьируется от 25 тыс. до 40 тыс., поскольку единожды зарегистрированное издание уже не удаляется из реестра. Исходя из этого, реально «живые» издания составляют лишь около 10% от названного количества, что практически не позволяет высчитывать 5%. Таким образом, мы можем прийти к выводу, что в этой части Закон №409-VII работать не будет. Кроме того, можно говорить о возможных механизмах сокрытия собственников.

Из процедурных моментов отмечу, что в паспорте издания, наряду со строкой «Главный редактор», добавится строка «Ответственный за выпуск». Скорее всего, в ней также будет стоять фамилия редактора СМИ.

Плюс этого Закона состоит в том, что Украина выполнила ряд европейских рекомендаций. Практических же изменений с его введением в действие ожидать не стоит.

Алексей Корж, начальник отдела экспертно-нормативной работы Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания
– Закон №409-VII вступил в силу 28 июля, и для его исполнения Национальным советом был рекомендован список заявлений, подаваемых на получение и переоформление лицензии именно на вещание. Образцы являются рекомендационными в связи с тем, что законодательство, регулирующее деятельность СМИ, продолжает претерпевать изменения. В ближайшее время ожидаются изменения в Закон №3759-XII «О телевидении и радиовещании», в котором отдельные нормы Закона №409-VII будут раскрыты более подробно.

Основными понятиями Закона №409-VII являются понятия «связанные лица», которые должны быть указаны в заявлении сразу после информации о собственниках, а также «место расположения», которое заменило такие понятия, как «юридический адрес» и «фактический адрес». Заявления, поданные до вступления в силу Закона, будут рассмотрены Советом на общих основаниях.

Законы, в которые внесены изменения:

• Закон «О печатных средствах массовой информации (прессе) в Украине» №2782-XII;
• Закон «Об информационных агентствах» №74/95-ВР;
• Закон «О Национальном совете Украины по вопросам телевидения и радиовещания» №538/97-ВР;
• Закон «О телевидении и радиовещании» №3759-XII.

Топ-6 изменений Закона №409-VII:

1. Связанное лицо – юрлицо или физлицо, контролирующее учредителя, владельца печатного СМИ, а также юрлицо, которое контролирует учредитель или владелец.

2. Контроль предусматривает непосредственное или через связанных лиц владение долями (паями, акциями), что обеспечивает 50% и более голосов в высшем органе юрлица-учредителя (соучредителя) печатного СМИ.

3. Каждый выпуск продукции информационных агентств должен содержать сведения об учредителе (соучредителях).

4. Нацсовет осуществляет надзор за соблюдением телерадиоорганизациями требований законодательства относительно состава их учредителей (владельцев), а также доли иностранных инвестиций в их уставном фонде.

5. Запрещены создание и деятельность телерадиоорганизаций, учредителями (соучредителями), владельцами (совладельцами) которых являются нерезиденты, зарегистрированные в одной из оффшорных зон, перечень которых утвержден КМУ.

6. В случае возникновения оснований для переоформления лицензии на вещание в связи с изменением организационно-правовой формы, условий деятельности лицензиата или сменой его основателя и/или владельца, лицензиат обязан в течение 10 рабочих дней подать в Нацсовет заявление о переоформлении лицензии на вещание вместе с документами, которые подтверждают изменения.