Цена клятвы госслужащего

Катерина Беляева,
«Судебно-юридическая газета»

Установленный факт нарушения государственным служащим присяги – основание для его незамедлительного увольнения. Впрочем, судебная практика по данному вопросу неоднозначная. Не так давно Верховный Суд Украины в постановлении №21-171а13расставил точки над I в некоторых вопросах рассмотрения этой категории дел.

Так, Верховный Суд провел параллель между нарушением чиновником присяги и совершением им дисциплинарного проступка. Отметим, что многие юристы считают уравнивание этих понятий недопустимым, поскольку нормы Закона «О государственной службе», касающиеся присяги, непосредственно не оговаривают права и обязанности – их главное предназначение состоит в формировании общих моральных принципов деятельности государственного служащего.

Особое внимание обращает на себя тот факт, что на фоне исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, указанного в законе о госслужбе, не совсем однозначно выглядит трактовка Верховным Судом нарушения присяги как совершения государственным служащим проступка, противоречащего интересам службы и возложенным на него обязанностям, который подрывает доверие к нему как к носителю власти и умаляет авторитет государственного органа, а поэтому делает невозможным дальнейшее выполнение чиновником своих обязанностей.

Можно ли утверждать, что отныне появилось четкое определение для верной квалификации совершенного деяния и, как следствие, увольнения госслужащего, разбиралась «Судебно-юридическая газета».

«Осознавая свою высокую ответственность, торжественно присягаю, что буду верно служить украинскому народу, соблюдать Конституцию и законы Украины, воплощать их в жизнь, уважать и охранять права, свободы и законные интересы человека и гражданина, честь государства, с достоинством нести высокое звание государственного служащего и добросовестно выполнять свои служебные обязанности». Именно с этих слов начинается стезя государственного служащего Украины, т. е. лица, занимающего должность на государственной службе в государственном органе, получающего заработную плату за счет средств государственного бюджета и осуществляющего установленные для этой должности полномочия, непосредственно связанные с реализацией задач и выполнением функций государства. Нарушение данного обещания может означать окончание деятельности госслужащего, став основанием для его увольнения с должности, что и подтвердил Верховный Суд Украины в своем постановлении №21-171а13.

Увольнение по судебному желанию?

Началось судебное разбирательство еще в 2011 г., когда некое лицо обратилось в Львовский окружной административный суд с иском об отмене приказа Государственной таможенной службы №2253-к в части прекращения его пребывания на госслужбе в таможенных органах Украины по основанию нарушения присяги госслужащего. В обоснование иска истец сослался на то, что он был уволен вопреки требованиям ст. 26 и 31 дисциплинарного устава таможенной службы, утвержденного Законом №2805-IV, так как увольнение пришлось на период его временной нетрудоспособности. Поскольку мнения судей первой, второй и третьей инстанции* по данному иску разошлись, ответчик (в лице таможни) обратился в Верховный Суд Украины, который и поставил окончательную точку в этом вопросе.

Анализируя текст присяги государственного служащего, судьи ВСУ пришли к выводу, что в основу поведения государственного служащего заложены этические, правовые и служебно-дисциплинарные нормы, в несоблюдении которых и состоит факт нарушения присяги. Принимая присягу, государственный служащий берет на себя не только определенные служебные обязательства, но и моральную ответственность за их выполнение. В связи с этим под нарушением присяги следует понимать совершение государственным служащим проступка (поступка), противоречащего интересам службы и возложенным на него обязанностям, подрывающего доверие к нему как к носителю власти, умаляющего авторитет государственного органа и делающего невозможным дальнейшее выполнение им своих обязанностей.

Сравнивая понятия «нарушение присяги» и «дисциплинарное нарушение», а также ссылаясь на Конституцию Украины, Таможенный кодекс, Закон №3723-XII и приказ ГТС №918, ВСУ в своем постановлении отмечает, что за нарушение присяги должностными лицами таможенной службы допускается применение дисциплинарных взысканий, наиболее строгим из которых является увольнение.

Прекращение государственной службы за нарушение присяги является самой суровой санкцией ответственности государственного служащего, который совершил деяние, несовместимое с должностью. Поэтому уровень юридических гарантий защиты прав указанного лица в процедурах решения вопросов применения такой ответственности должен быть не меньшим, чем во время увольнения из таможенного органа за совершение дисциплинарного правонарушения, с соблюдением сроков привлечения к дисциплинарной ответственности.

Аналогичная правовая позиция была высказана ВСУ и в постановлении №21-403а12.

________________

* Львовский окружной административный суд постановлением от 2.12.2011 в удовлетворении иска отказал. Львовский апелляционный административный суд постановлением от 26.06.2012 отменил решение суда первой инстанции и принял новое, которым удовлетворил иск. Высший административный суд определением от 12.03.2013 постановление суда апелляционной инстанции оставил без изменений.

Установление факта нарушения

Более того, в постановлении №21-403а12 ВСУ разъясняет, что предпосылки увольнения государственного служащего за совершение дисциплинарного правонарушения, связанного с осуществлением служебной деятельности, на основании прекращения государственной службы за нарушение присяги должны быть установлены в результате тщательного служебного расследования. При этом судьи особо подчеркивают, что в случае совершения дисциплинарного правонарушения, следствием которого может быть прекращение государственной службы за нарушение присяги или увольнение из таможенного органа, санкции различных уровней ответственности не могут применяться как альтернативные. Увольнение за нарушение присяги может иметь место лишь тогда, когда государственный служащий совершил проступок против интересов службы. Если же он совершил дисциплинарный проступок, который квалифицировать как нарушение присяги невозможно, уволен за нарушение присяги он быть не может.

Однако некоторые эксперты заявляют, что нарушение присяги не должно выступать как основание не только для увольнения, но и вообще для привлечения к ответственности. Свою позицию они аргументируют тем, что нормы Закона №4050-VI о государственной службе относительно присяги не создают непосредственно права и обязанности – их главное назначение состоит в формировании соответствующих моральных принципов деятельности госслужащего.

Надлежащая квалификация

Подобная двойственность мнений, а также рекомендации европейских экспертов подстегивают служителей украинской Фемиды самостоятельно искать ответ на вопрос о том, что же такое нарушение присяги госслужащим. Хмельницкий окружной административный суд придерживается позиции, что «нарушение присяги может проявляться исключительно в умышленных действиях или бездействии, т. е. тогда, когда четко определен круг обязанностей лица, лицо осознает эти обязанности, однако сознательно не выполняет их или выполняет вопреки установленным требованиям». В решении Конституционного Суда Украины №2-рп/2011 говорится о том, что «с объективной стороны нарушение присяги предусматривает действие (действия) или бездействие государственного служащего, которые нарушают одно или несколько обязательств, составляющих содержание присяги». Таким образом, становится совершенно ясно, что наличие состава нарушения присяги должно быть доказано в судебном заседании, как и состав любого другого нарушения.

В то же время, важным является указание на моральные (этические) принципы, нарушение которых противоречит публично-правовым обязательствам государственного служащего. Ввиду этого к нарушениям присяги зачастую относят деяния, содержащие состав коррупционного правонарушения. Однако, как разъяснил «Судебно-юридической газете» судья Высшего административного суда Василий Юрченко, уравнивать эти два понятия нет необходимости, поскольку коррупционное правонарушение как основание для увольнения госслужащего отдельно предусматривается законом о госслужбе.

А вот в Европе коррупция госслужащих находится именно в этической плоскости, так как это понятие отображено в типовом кодексе этики госслужащего, который предусматривает ряд правил по предотвращению конфликта интересов должностных лиц. Подобные кодексы Комитет министров Совета Европы рекомендовал принять всем государствам-членам еще в 2000 г. в своей рекомендации №R(2000)10. В Украине же на данный момент действуют общие правила поведения государственного служащего, утвержденные приказом Главного управления госслужбы №214 от 4.08.2010.

Комментарии ЭКСКЛЮЗИВ:

Василий Юрченко, судья Высшего административного суда Украины

– Нарушение дисциплины чиновником может быть расценено и как дисциплинарный проступок, который может рассматриваться по правилам дисциплинарного производства (для таможенников, в частности, это дисциплинарный устав Таможенной службы Украины), и – при определенных обстоятельствах – как нарушения присяги. При этом как нарушение присяги может быть расценен только тот проступок, который выходит за рамки понятия о дисциплинарных проступках. В данном случае Верховный Суд указывает на различия между этими двумя понятиями, подчеркивая, что нарушение присяги должно подразумевать компрометацию органа власти, что исключает возможность дальнейшего пребывания госслужащего на государственной службе. В этой плоскости суды придерживаются однозначной позиции. Верховным Судом было установлено, что при нарушении присяги необходимо придерживаться процедуры дисциплинарного производства и проводить служебное расследование.

Петр Панталиенко, судья Верховного Суда Украины

– Понятие нарушения присяги является комплексным. К нему относится нарушение и служебных обязанностей, и морально-этических правил. Однако Верховный Суд Украины придерживается четкой позиции относительно того, что при осуществлении процедуры увольнения госслужащего на основании нарушения присяги он должен получить те же гарантии, что и любое другое лицо при увольнении по другим основаниям. Речь идет о том, что подобная процедура должна подразумевать проведение предварительного расследования, заключающегося во всевозможных проверках, получение объяснений, установление факта нарушения. Если факт нарушения присяги госслужащим не будет установлен, безусловно, о его увольнении конкретно на этом основании не может быть и речи.

Михаил Межевич, заместитель председателя Киевского апелляционного административного суда

– Европейские эксперты обращают внимание украинского законодателя на несовершенство формулировки «нарушение присяги государственного служащего». В данный момент идет работа по надлежащему толкованию этого термина. Мы знаем, что не так давно под этот термин подводились самые разнообразные нарушения. Отсутствие факта нарушения присяги госслужащего может быть доказано в судебном порядке. Если доказано, что проступок не содержит состава нарушения присяги, государственный служащий должен быть привлечен к дисциплинарной ответственности в установленном законе порядке.

Вадим Колесниченко,член Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– Присяга государственного служащего является частью установленного порядка действий. Как любая присяга, она подлежит исполнению, и за ее нарушение должна наступать ответственность. Я не уверен в том, что за нарушение всех положений, перечисленных в присяге, следует привлекать к ответственности в виде увольнения с занимаемой должности, но если мы говорим о грубых нарушениях, то, безусловно, человек должен быть уволен. Следует понимать, что принятие присяги является обязательным условием при вступлении на государственную службу. Поэтому лицо, поступающее на службу, должно осознавать ограничения, накладываемые на него его полномочиями.

Раиса Ханова,заместитель председателя Совета судей Украины

– На сегодняшний день присяга, несмотря на наличие всех основных признаков, остается довольно размытым, не конкретизированным понятием. В то же время, мы можем говорить о нарушениях, которые могут быть квалифицированы как нарушения присяги и, соответственно, повлекут за собой ответственность в виде увольнения госслужащего. Очевидно, что определение нарушения присяги государственного служащего требует конкретизации, а признаки данного нарушения нуждаются в уточнении.

Юрий Ковбасюк,президент Национальной академии государственного управления при Президенте Украины

– Проблема оценочности нарушения присяги и юридической ответственности за это касается не только государственных служащих, но и всей публичной службы и юридической деятельности. Ст. 18 Закона «О государственной службе» и ст. 11 Закона «О службе в органах местного самоуправления» содержат довольно обобщенные формулировки, и это в значительной мере размывает границы между нарушением присяги и любым другим правонарушением лица, эту присягу приносившего. При этом одной из особенностей юридической ответственности за нарушение присяги является то, что она предусмотрена не в отдельной законодательной норме, а в самом тексте присяги.

К ответственности за нарушение присяги наиболее близка по своей сути ответственность дисциплинарная. Однако, согласно отечественному законодательству, следует исходить из того, что увольнение за нарушение присяги является не правом (как для дисциплинарного взыскания), а обязанностью государственного органа или органа местного самоуправления. Юридические последствия нарушения присяги также отличаются – это увольнение лица с публичной службы или прекращение определенного вида юридической деятельности без возможности ее восстановления в дальнейшем. Т. е. фактически увольнение за нарушение присяги – это не увольнение в понимании ст. 147 КЗоТ Украины, а самостоятельное основание прекращения публичной службы, предусмотренное в п. 6 ст. 30 Закона «О государственной службе» и ч. 1 ст. 20 Закона «О службе в органах местного самоуправления». А поскольку в этих законах не указано, что при увольнении за нарушение присяги применяются нормы КЗоТ, говорить о применении двух видов юридической ответственности за одно и то же правонарушение и нарушении ст. 61 Конституции Украины нет оснований.

Проступки, которые подпадают под определение нарушения присяги государственного служащего, приведены в самом тексте присяги. Однако нечеткость и абстрактность ее содержания вызывает некоторую неопределенность в том, что касается ответственности за такие проступки. Очевидно, ее следует выделить в отдельный вид ответственности, который может применяться к лицу наряду с другими видами юридической ответственности (как, например, конституционная ответственность, как правило, сочетается с уголовной).

За что увольняют госслужащих? Международный опыт

Франция

Чиновники могут быть привлечены к уголовной ответственности за подкуп, взяточничество, извлечение личной выгоды из должностного положения – за все то, что охватывается понятием «злоупотребление служебным положением в корыстных интересах».

Великобритания

Руководство подразделения Министерства транспорта уволило сотрудника, заметив, что он в рабочее время пользуется Facebook. При этом он не мог знать о запрете выхода в соцсети с компьютеров организации, т. к. сотрудников министерства не уведомляли о таком правиле.

Португалия

Правительство предложило увольнять работников государственного сектора, которые не смогут пройти переподготовку. Однако Конституционный суд Португалии постановил, что данный законопроект противоречит конституции.

Германия

Чиновник может быть лишен прав государственного служащего: за преступление, повлекшее наказание в виде лишения свободы на год и более; за уголовно наказуемое деяние, направленное против мира; за измену родине; за преступление, направленное против свободного правового государства; за ущерб внешней безопасности.

Япония

Основными видами дисциплинарных взысканий в государственной службе Японии являются: увольнение; временное отстранение от занимаемой должности сроком от 1 дня до 1 года; удержание из должностного оклада; письменный выговор.