Дождутся ли судьи гарантий независимости?

«Судебная организация в демократическом обществе не должна зависеть от усмотрения исполнительной власти, а должна регулироваться законом, который принимается в парламенте», – из решения Европейского суда по правам человека по делу «Занд против Австрии» (Zand vs. Austria).

«Парламент, несомненно, гораздо больше вовлечен в политические игры, и назначение судей может превратиться в политические торги в парламенте, где каждый депутат, представляющий тот или иной округ, хотел бы иметь собственного судью. Назначение судей обычных (конституционных) судов не является надлежащим предметом для голосования в парламенте, поскольку есть опасность, что политические соображения будут преобладать над объективными качествами кандидата. Конечно, чтобы избежать вовлечения парламента в процедуру назначения судей, необходимо изменить ст. 128 Конституции», – п. 29 заключения CDL-AD (2007)003 Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианской комиссии).

Кроме законопроекта №2522а, члены Комитета ВР по вопросам правовой политики признали не противоречащими Конституции законопроекты:

• №2319 «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно защиты инвестиций и гарантирования деятельности обществ с ограниченной ответственностью»;
• №2323а «О внесении изменений в ст. 37 Закона Украины «О нотариате» относительно дополнения полномочий по осуществлению нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления в населенных пунктах, где нет нотариусов»;
• №2328а «О внесении изменений в ст. 78 Закона Украины «Об исполнительном производстве» относительно надлежащего сообщения должнику о времени, дате принудительного выселения».

Катерина Беляева,
«Судебно-юридическая газета»

9 октября состоялось заседание парламентского Комитета по вопросам правовой политики, на котором присутствовали, помимо членов Комитета, председатель Верховной Рады Владимир Рыбак, министр юстиции Елена Лукаш, председатель Верховного Суда Украины Ярослав Романюк, председатель Высшего административного суда Украины Игорь Темкижев, председатель Высшего хозяйственного суда Украины Виктор Татьков, глава Государственной судебной администрации Руслан Кирилюк и другие. Расширенный состав участников потребовался для обсуждения законопроекта №2522а «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей».

Напомним, что данный законопроект направлен на усиление гарантий независимости судей, что, по мнению его авторов, даст возможность изменить существующую процедуру назначения и увольнения судей, уменьшить роль политических органов в этом процессе и позволит передать полномочия по решению вопросов, связанных с деятельностью судей, органам, большую часть в которых составляют судьи. Он разработан в соответствии с одним из ключевых пунктов требований, выдвинутых ЕС в рамках подписания соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС. Он был признан соответствующим Конституции Конституционным Судом Украины, а также одобрен Европейской комиссией «За демократию через право (Венецианская Комиссия)» (далее – ВК) (заключение CDL-AD (2013)014 от 15.06.2013).

Началось заседание с сообщения г-на Рыбака о том, что многие парламентарии не готовы поддержать законопроект в связи с его многочисленными недостатками. Исправить их парламентарии предлагают путем создания временной специальной комиссии, в которую, помимо народных избранников, следует включить экспертов и ученых, или же путем разработки нового совместного законопроекта.

Однако, по мнению посетившего заседание Комитета советника Президента, оба эти пути нецелесообразны. Как он отметил, законопроект №2522а изначально был публичным. Он отмечен заключением Генерального секретаря Совета Европы Торбьерна Ягланда, а также заключением председателя ВК Джанни Букиккио. Создание специальной комиссии невозможно до тех пор, пока работает Комитет или пока Комитету не выражено недоверие. Разработка нового совместного законопроекта также, по его словам, не является выходом, ведь его создание потребует чрезмерных временных затрат, так как необходимо будет заново проходить всю процессуальную процедуру.

Неучтенные замечания

С мнением о длительности процедуры принятия закона не согласилась секретарь парламентского Комитета Наталья Агафонова. По ее словам, авторы законопроекта, говоря об одобрительных отзывах ВК, забывают о ее замечаниях, которых тоже достаточно. Если эти замечания будут исправлены, законопроект не потребуется снова направлять в ВК, что сократит сроки его принятия. «Естественно, принять закон до 21 октября мы не успеем, – отметила г-жа Агафонова. – Однако главное для нас – продемонстрировать Европейскому Союзу, что мы в состоянии принять данный закон».

Что касается конкретных замечаний, Н. Агафонова обратила внимание Комитета на необходимость более четкого разграничений полномочий Высшего совета юстиции, Высшей квалификационной комиссии судей и Президента Украины. В этой части Венецианская комиссия отметила, что модель, предложенная законопроектом №2522а, недостаточно четко определяет роль ВСЮ при рассмотрении рекомендаций ВККС. В частности, не определены критерии, по которым ВСЮ принимает или отклоняет такие рекомендации. Не одобряют эксперты ВК и предложение о передаче полномочий по назначению судей бессрочно Президенту. По их мнению, при этом нарушается баланс сил, поскольку, невзирая на деполитизацию процесса назначения судей, которая, казалось бы, происходит в связи с лишением этих полномочий Верховной Рады, процедура замыкается на Президенте, который фактически будет принимать решение, и у него может появиться возможность блокирования этой процедуры. При этом в Конституции не будет предусмотрен механизм обжалования подобных действий, что может стать дополнительным инструментом давления на судей.

Ответственность без ответа

Следующие замечание Венецианской комиссии касаются возможности давления на судей через привлечение их к ответственности. Перечень оснований для ареста или задержания судьи должен быть четко определен в Конституции, а не в специальных законах. Кроме того, ВК напоминает, что необходимо осторожно относится к такой процедуре, как отстранение судьи от должности на основании нарушения присяги. Сентенция «нарушение присяги судьи» до сих пор четко не определена в национальном законодательстве, невзирая на решение Европейского суда по правам человека по делу «Александр Волков против Украины», в котором ЕСПЧ указывает на нарушение принципа юридической определенности, предусмотренного п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод.

Существует и другая рекомендация ВК, не учтенная авторами законопроекта – относительно функционального иммунитета судей. Комиссия неоднократно отмечала, что судьи должны иметь только функциональный иммунитет, «т. е. иммунитет относительно действий, совершенных в процессе исполнения судебных функций». Поэтому ВК, хотя и положительно относится к предложению, что согласие на арест или задержание судьи должен давать Высший совет юстиции, напомнила: неприкосновенность должна быть только функциональной.

Судьи «за»?

Тем не менее, следует отметить, что законопроект был поддержан Министерством юстиции, а также всеми высшими спецсудами и Верховным Судом Украины. В частности, Я. Романюк указал на то, что ВККС, в отличие от ВСЮ, не является органом, полномочия которого должны быть выписаны в Конституции. По его мнению, достаточно будет, если полномочия ВККС будут определены специальным законом. Также г-н Романюк не усмотрел нарушения баланса сил в полномочиях Президента, перечисленных в законопроекте – он считает, что Президент является гарантом Конституции, и логично было бы определить, что Глава государства будет назначать лицо на должность судьи на основании и в соответствии с представлением ВСЮ. Таким образом, роль Президента Украины будет носить фактически церемониальный характер и зависеть от содержания волеизъявления ВСЮ. Аналогичные по смыслу положения касаются и права Президента Украины на перевод судей, где его решение будет зависеть от содержания представления Высшей квалифкомиссии судей и согласия судьи на перевод.

Напомним, что в свое время в п. 14 доклада СDL-AD (2007)028 от 22.06.2007, посвященного назначению судей, ВК отметила, что если Президент должен действовать только в рамках представления независимого совета судей, назначения судей Президентом страны не является процедурой, которая может создать проблемы.

В свою очередь, В. Татьков акцентировал внимание на том, что положительными аспектами законопроекта являются передача полномочий по созданию и ликвидации судов Верховной Раде, а также формирование ВСЮ из представителей судейского корпуса. А И. Темкижев подчеркнул, что замечания ВК не являются принципиальными.

Поддержка со скрипом

Аргументы судей не убедили парламентариев. В частности, первый заместитель председателя парламентского Комитета Виктор Швец, несмотря на свою убежденность в необходимости внесения кардинальных изменений в судебную систему, заявил, что он не будет поддерживать данную законодательную инициативу. Солидарен с ним оказался и председатель подкомитета по вопросам законодательного обеспечения деятельности исполнительной власти и государственной службы (по административной реформе) Комитета ВР по вопросам правовой политики Сергей Соболев. Он отметил, что в своих документах ЕС неоднократно указывал на двойные стандарты украинского судопроизводства. Кроме того, его смутила норма, определяющая срок полномочий Генерального прокурора, а конкретно то, что эта норма прописана в законопроекте, призванном усилить гарантии независимости именно представителей судебной системы. Г-н Соболев подчеркнул, что прокурор не является частью судебной системы, а назначение Генерального прокурора бессрочно вообще нецелесообразно. А в целом, по мнению С. Соболева, законопроект заблокирует любые изменения в Конституционном Суде Украины и фактически уничтожает Верховный Суд, отводя ему лишь номинальную роль наблюдателя за одинаковым применением законодательства другими судами.

Тем не менее, 10 октября 2013 г. – на следующий день после полемики, разгоревшийся на заседании Комитета, народные депутаты Украины поддержали проект постановления о предварительном одобрении законопроекта №2522а: «за» проголосовали 244 депутата, «против» – 9, воздержались 115.

Комментарии

Наталья Агафонова, секретарь Комитета ВР по вопросам правовой политики

– В законопроекте предусмотрены полномочия Высшего совета юстиции, которые никогда не упоминались в рекомендациях Венецианской комиссии. Речь идет о полномочиях по назначению судей на административные должности. Таким образом, мы опять ставим председателя суда в позицию зависимости от ВСЮ. Этим порядком мы закрепим функции, свойственные Высшему совету юстиции в 2010–2013 гг., после того, как это положение было закреплено в Законе «О судоустройстве и статусе судей». Мы должны помнить, что Высший совет юстиции является органом конституционной юрисдикции, а это значит, что все его полномочия должны быть определены в Конституции. Эта же сентенция относится и к законопроекту №2522а в части исполнения Высшим советом юстиции «иных полномочий, определенных законом».

Ярослав Романюк, председатель Верховного Суда Украины

– В первую очередь следует обратить внимание на замечание относительно отсутствия разграничения полномочий Высшего совета юстиции и Высшей квалификационной комиссии судей. Полномочия ВСЮ действительно прописаны в предложенном законопроекте. А вот ВККС – это не тот орган, полномочия которого должны быть указаны в Конституции. Достаточно будет, если ее полномочия будут определены специальным законом. Тем не менее, действительно стоит четко разграничить полномочия одного и другого органа. Относительно замечаний о функциональном иммунитете судей необходимо отметить, что мы должны исходить из существующих реалий.

Владимир Рыбак, спикер Верховной Рады Украины

– Когда мы рассматривали этот законопроект в первый раз, конституционным большинством было принято решение о направлении его в Конституционный Суд Украины. При этом голосовали все фракции. Сейчас необходимо сосредоточить внимание на том, какие вопросы остаются несогласованными. Нам следует понимать, что этот закон очень важен для Украины.