Служба финрасследований: помощь или бремя?

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

Недавно правительство заявило о создании Службы финансовых расследований. Эта инициатива сразу вызвала ряд вопросов. Основной из них: как воспримут новый орган налогоплательщики? Напомним, в конце мая на заседании правительственного комитета под председательством премьер-министра Арсения Яценюка была утверждена концепция СФР с двумя замечаниями. В частности, к законопроекту о создании СФР должны быть приобщены выводы европейских экспертов, а сам документ должен пройти широкое обсуждение с бизнесом. «Судебно-юридическая газета» также присоединилась к дебатам относительно нового ведомства. Мы попробуем разобраться, какие цели будет преследовать новая служба, и приведем мнения разных сторон относительно целесообразности создания такого органа.

Стоит напомнить, что инициатором создания в Украине финансовой полиции, точнее, Службы финансовых расследований (СФР) Кабмин выступил еще в марте 2013 г. Эту службу было предложено наделить небывалыми полномочиями. Предполагалось, что это будет контролируемый Президентом правоохранительный орган со специальным статусом. Его основные задачи должны были заключаться в контроле над финансовой системой в целях предотвращения преступных посягательств. Однако тогдашний премьер-министр Николай Азаров приказал не рассматривать проект закона о создании Службы финансовых расследований в связи с тем, что законопроект не отвечал требованиям времени.

И вот по истечению года о данной службе вновь активно заговорили. Уже действующий премьер-министр Арсений Яценюк внес на обсуждение свой законопроект «Об основах предотвращения и борьбы с экономическими правонарушениями и осуществления финансового контроля». Этот документ уже прошел ряд согласований в различных профильных ведомствах и в настоящее время проходит процедуру общественного обсуждения.

Зачем нужна СФР?

Как сказано в концепции создания Службы финансовых расследований, к идее создания данного ведомства вернулись, так как убедились в том, что распределение функций по профилактике и расследованию экономических правонарушений между несколькими органами власти является неэффективным с точки зрения борьбы с такими правонарушениями. Изучение накопленного в Восточной и Центральной Европе опыта обеспечения экономической безопасности государств показало, что должен быть создан единый центральный орган исполнительной власти, ответственный за профилактику и расследование всех видов экономических правонарушений

и осуществление финансового контроля. СФР будет наделена специальным статусом и правом законодательной инициативы, а подчиняться она будет напрямую Кабинету министров.

Как сказано выше, создание данного ведомства сейчас широко обсуждается с общественностью, представителями бизнеса, экспертами и зарубежными специалистами. Надо отметить, что последние активно поддерживают идею создания новой структуры и готовы делиться опытом. Чего нельзя сказать об украинских предпринимателях, которые, наоборот, отнеслись к данному новшеству прохладно и видят в концепции создания Службы ряд коррупционных рисков.

Свои опасения общественность высказала на последнем заседании общественного совета при Министерстве доходов и сборов 11 июня 2014 г. Члены различных общественных организаций сошлись на том, что СФР в предлагаемом виде не нужна, т. к. она неспособна защитить, прежде всего, малый и средний бизнес. Напротив, она может стать очередной «удавкой» для предпринимательства.

Юристы также отмечают потенциальные риски для бизнеса в связи с созданием СФР. Прежде всего, это риск монополизации функций по выявлению, расследованию и раскрытию экономических преступлений и, соответственно, увеличение возможностей давления на бизнес. Проще говоря, есть опасения, что СФР будет наделена сверхполномочиями, и при этом будет практически бесконтрольна (если не считать ежегодного отчета перед Верховной Радой).

Активно, широко, прозрачно

Все эти опасения в очередной раз попытался развеять недавно назначенный первым заместителем председателя Государственной фискальной службы Украины Владимир Хоменко. Напомним, что ранее он занимал должность заместителя министра доходов и сборов Украины, а в дальнейшем, предположительно, возглавит и СФР.

13 июня с. г. в ходе расширенного заседания совета предпринимателей при Кабинете министров Украины чиновник в очередной раз широко представил концепцию создания Службы и разъяснил, что ее учреждение – это шаг к развитию легального бизнеса, стимул к инвестициям в Украину и росту бизнес-активности. «Дивиденды» от Службы ожидаются в виде увеличения бюджетных поступлений, уничтожения коррупции и радикального уменьшения теневых финансовых схем.

СФР будет совмещать в себе контрольно-проверочные функции и функции досудебного расследования в сфере предотвращения и борьбы с экономическими правонарушениями. Также в ходе ответов на поступившие вопросы чиновник объяснил, что деятельность Службы будет контролировать Генеральная прокуратура Украины в рамках своих полномочий. По его словам, государство будет терять меньше средств за счет оптимизации бюджетных затрат, а общество получит возможность контролировать прозрачность и честность государственных расходов.

Кадры решают все

В процессе широкоформатного обсуждения концепции Службы с представителями бизнеса и общественности в ходе различных мероприятий возникало много спорных вопросов относительно кадрового обеспечения нового ведомства. Подобные вопросы поднимаются, прежде всего, потому, что общественность наблюдает, как в процессе проведенных реформ в различных ведомствах старые кадры с наработанными коррупционными связями плавно перетекают в новые структуры, и в результате новое ведомство работает по старым схемам.

В. Хоменко, давая разъяснения, отметил, что люди, работающие сегодня в департаментах и службах, из которых создается новое ведомство, не будут автоматически зачислены в СФР. Сегодня в этих службах работает более 20 тыс. сотрудников, и часть их придется сокращать. Новое ведомство будет гражданским, однако в его составе предусмотрены и силовые подразделения. Будет наработан специальный план, и в результате сокращений освобожденные средства обещают направить на увеличение социального пакета сотрудников. Их хорошее социальное обеспечение является логичным условием, т. к. это снизит риск коррупции. Кроме того, будущие сотрудники должны пройти серьезные психологические тесты – это также должно, по мнению чиновника, отфильтровать нечестных претендентов.

Пока еще трудно предугадать все плюсы и минусы для бизнеса в связи с внедрением Службы финансовых расследований. Но сам факт, что изменения нарабатываются в процессе обсуждения, дает возможность не только подготовиться к новшествам, но и включиться в их формирование на этапе проектирования нормативно-правовых актов. Это уже немаловажно. Главное – не упустить момент, когда можно будет подать свои предложения о структуре, полномочиях, обязанностях и ответственности будущих сотрудников Службы. Ведь завтра всем нам придется жить по принятым сегодня правилам.

Согласно концепции создания СФР, ее реализация будет способствовать:

• адаптации отечественного законодательства к законодательству ЕС;
• уменьшению влияния теневой экономики на бюджет государства;
• оперативному реагированию на возникновение или угрозу возникновения экономических правонарушений и неотвратимости наказания для лиц, совершающих такие действия;
• рациональному использованию государственных финансов и укреплению финансовой дисциплины;
• снятию напряжения в отношениях между предпринимателями и различными органами, которым предоставлено право выявлять экономические правонарушения.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Владимир Хоменко,первый зампредседателя Государственной фискальной службыУкраины

– Мы начинаем широкоформатные встречи с бизнесом и общественностью. Для обсуждения концепции службы соберем юристов, экспертов, бизнес-ассоциации, и вместе отработаем прозрачные правила игры. Подавать концепцию правительству будем с учетом всех мнений и предложений. Мы хотим выстроить такую систему, чтобы бизнес спокойно работал и платил налоги. Средний бизнес сегодня почти уничтожен. Но мы изменили подход к нему, и в этом вопросе поставлена точка. Теперь бизнес никто не «прессует» и не «заказывает». Говорят, мы давим на бизнес. Да, оказываем давление и будем это делать – но исключительно на «теневой» и исключительно в правовом поле. Кроме того, для нас обязательным является мнение общества.

Валерий Черный, председатель комиссии по проведению проверки соблюдения требований Закона «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»

– Во время работы комиссии мы обнаружили немало вопиющих фактов, когда складывались заведомо ложные акты проверок, чтобы потом требовать у бизнеса средства. Сегодня реорганизация Министерства доходов и сборов и создание каких-либо новых структур должны проходить в таком контексте, чтобы их специалисты не действовали по принципу «рука руку моет». Служба финансовых расследований с особым статусом, как заложено в концепции этого начинания – это монстр еще страшнее нынешнего Миндоходов. Эта служба будет уполномочена проводить инспекционные проверки, вести досудебное расследование и осуществлять контроль за ним. И это все – в одних руках. Т. е. одно ведомство идет с проверкой, находит недостатки (это не так сложно), затем начинает расследование и само же его контролирует. Здесь есть риск злоупотреблений.

Вадим Хабибуллин, член общественного совета при Миндоходов

– Мы ничего не сделаем для страны хорошего, если будем создавать новые службы, департаменты, управления, министерства, а кадры будут оставаться прежние. Сегодня стоит вопрос, почему никто из тех кадров, которые состоят в различных общественных организациях, в частности, и в общественном совете при Министерстве доходов и сборов, и хорошо осведомлены в обсуждаемых вопросах, не получил приглашение в новую службу. Тем более, что она будет гражданской. Я думаю, что у нас в общественном совете есть достаточное количество специалистов, которые были бы полезны этой службе. Считаю, что можно построить работу проще. Необходимо максимально упростить систему налогообложения, сделать, как во многих странах мира, 2–3 налога. А служба вроде СФР если и должна создаваться, то для бизнеса, у которого оборот больше 10 млн грн, для малого и среднего бизнеса такая служба не нужна. Я никогда не поддержу идею создания такой службы, если она будет давить на СПД-физических лиц. Буду просить председателя общественного совета взять этот вопрос под контроль, вплоть до внесения законопроекта в Верховную Раду. Такая служба нам не нужна. Пожалуйста, наблюдайте и следите за крупными коррупционерами. На сегодня все показатели в различных службах складываются в результате прессинга малого и среднего бизнеса, а предприятия с огромными оборотами избегают санкций, и деньги, украденные в результате крупных коррупционных схем, в бюджет пока не вернулись.

Марис Виталс, начальник отдела финансовой разведки управления финансовой полиции Латвии

– Латвийская сторона поддерживает создание централизованного органа, который будет заниматься раскрытием экономических преступлений в Украине. Это позволит эффективнее работать как в направлении пресечения преступлений, так и в расследовании их.

Игорис Кржечковскис, советник Службы расследований финансовых преступлений Литвы

– Украина должна создать систему финансовой защиты, которая никогда не позволила бы повториться тому, что случилось при прошлой власти с государственными средствами. Теперь эти средства ищут по всему миру. Это доказывает, что такая единая структура нужна Украине немедленно. Кроме прочего, такой инструмент, как СФР, нужен и для вхождения в ЕС. Когда Литва вступала в Евросоюз, нас спросили: «А кто будет защищать деньги инвесторов?» Ответом было создание Службы расследований финансовых преступлений. Одно дело – контроль, другое – нужно помогать бизнесу, чтобы люди знали, что делать в тех или иных ситуациях, связанных с финансовым мошенничеством.

Мераб Гамкрелидзе, замначальника следственного департамента следственной службы Министерства финансов Грузии

– В 2004 г. в Грузии была ситуация, аналогичная нынешней ситуации в Украине. Создание финансовой полиции помогло решить немало проблем, одной из которых была контрабанда, проходившая через Абхазию и Осетию. Мы с оружием защищали границы от контрабандистов. Создание Службы давалось непросто, ощущалось сопротивление бизнеса, который, впрочем, со временем поддержал эту финансовую структуру. Не секрет, что было много случаев фальсификации грузинских вин и «Боржоми». Сегодня этого нет благодаря нашей работе. А еще в государственных органах Грузии нет коррупции. Нет вообще. И мы этим гордимся. Грузинская сторона присоединяется к решению Украины создать новый следственный орган при Министерстве финансов. Мы всегда будем рады помочь украинцам и делиться опытом. И надеюсь, что наше сотрудничество будет плодотворным.

Александр Банчук, к. ю. н., член рабочей группы по подготовке проекта УПК в 2006–2009 гг.

– С одной стороны, сосредоточение в одном органе полномочий по противодействию экономическим правонарушениям может повысить эффективность расследования и предупреждения таких нарушений. Также это поможет существенно сэкономить бюджетные средства. Однако в наших реалиях благие намерения инициаторов указанной реформы выльются в дополнительные проблемы для украинского общества, и в первую очередь для бизнеса. Идея создания Службы финансовых расследований связана не с желанием государства сделать кардинальный переворот и, наконец, начать эффективно бороться с экономическими правонарушениями, а с банальным косметическим переформатированием правоохранительных органов и перераспределением властных полномочий.

Оксана Продан, народный депутат Украины

– Уже сегодня концепция создания СФР значительно отличается от первоначального проекта. Я думаю, что обсуждения должны продолжаться и быть достаточно обширными. Соответственно, доработки к проекту должны быть достаточно весомыми. Думаю, что на сегодня создание такой службы несвоевременно. Когда в Украине будут созданы легкие условия для ведения бизнеса, тогда можно будет учреждать такую службу с широкими полномочиями. Кроме того, проект СФР объединяет в одной службе 2 несовместимые вещи: аудит и правоохранительную деятельность. Такого быть не должно, а в этом проекте именно так.