Унификация процесса: нужно ли объединять в один кодекс КАСУ, ГПК и ХПК?

Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

Внесение изменений в процессуальное законодательство является определенным шагом на пути проведения судебной реформы. Рабочей группой по реформированию процессуального законодательства, которая создана Советом по вопросам судебной реформы при Президенте Украины, разработаны проекты изменений в 3 процессуальных кодекса – Хозяйственный, Гражданский и административного судопроизводства. Важно отметить, что на сайте Совета обнародованы только 2 проекта – изменения в ХПК и ГПК. Что касается проекта изменений в КАСУ, то, по словам заместителя главы АП и координатора Совета по вопросам судебной реформы Алексея Филатова, обсуждение изменений в него планируется немного позже.

«Судебно-юридическая газета» разбиралась, как проходит эволюция процессуальных изменений, и почему реформа административного судопроизводства требует отдельного обсуждения.

Общее видение

Основные вопросы, которые разрабатываются в рамках внесения изменений в процессуальное законодательство – это эффективность судебного процесса, в т. ч. четкое разграничение юрисдикции судов разных специализаций (административных, хозяйственных и общих); внедрение эффективных механизмов предотвращения злоупотребления процессуальными правами; соблюдение стадийности судебного процесса и разумных сроков судебного разбирательства; расширение и усиление роли альтернативных способов разрешения споров; решение вопроса групповых (или «классовых») исков и другие вопросы, которые позволят уменьшить нагрузку на судебную систему.

Решается и вопрос практического внедрения принципов равенства, гласности, состязательности, а также принципов правовой определенности и окончательности судебных решений, в т. ч. совершенствования процедуры их пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам и передачи на новое рассмотрение кассационной инстанции. Не менее важной признаны гармонизация и унификация норм процессуального права в гражданском, хозяйственном и административном процессах, а также приведение их в соответствие со стандартами стран-членов Европейского Союза.

В свою очередь, судьи административных судов считают, что суть КАСУ состоит в защите права человека от произвола субъектов властных полномочий, поэтому унифицировать гражданское, хозяйственное и административное процессуальное законодательство категорически нельзя. В этих процессах абсолютно разные подходы к одним и тем же процедурным моментам и принципам судопроизводства, но главное – разные субъекты и предметы споров. Принцип административного права состоит именно в верховенстве права, а также в приоритете права частного лица перед субъектом властных полномочий. Именно приоритет частного лица должен быть предметом защиты в административном суде. Кроме того, КАСУ выписан достаточно неплохо и даже может быть примером для других процессуальных кодексов. Ведь именно в нем в ст. 8 впервые был закреплен принцип верховенства права, что позволяет применять практику Европейского суда по правам человека.

13 постулатов от АП

Совет по вопросам судебной реформы при АП выделяет 13 главных изменений в хозяйственном и гражданском процессах:

1. Эффективная защита прав как превалирующая задача судопроизводства.

2. Расширение способов судебной защиты и средств доказывания:

• защита прав способами, не только установленными законом или договором, но и другими, эффективно защищающими право;
• электронные доказательства как самостоятельное средство доказывания, свидетели в хозяйственном процессе как субсидиарный источник доказательств.

3. Эффективные механизмы обеспечения иска и доказательств:

• расширение способов обеспечения иска;
• широкое применение встречного обеспечения;
• возмещение вреда, причиненного необоснованным обеспечением иска или доказательств.

4. Максимальная состязательность сторон и пропорциональность как основа судопроизводства:

• суд выполняет исключительно роль арбитра и никогда – следователя;
• пропорциональность: суд взвешивает целесообразность процессуальных действий, исходя из задач судопроизводства, значения дела, цены иска, размера судебных расходов и т. д.;
• доказательства, включая выводы экспертов, предоставляются сторонами; суд истребует доказательства и назначает экспертизу только в определенных законом случаях;
• стороны имеют фактическую, а не формальную свободу заключить мировое соглашение в любое время; мировое соглашение может выходить за пределы предмета спора, если не нарушает права третьих лиц.

5. Новые правила юрисдикции и подсудности:

• юрисдикция между общими, хозяйственными и административными судами разграничивается в зависимости от предмета, а не сторон спора;
• производные исковые требования в определенных случаях могут быть объединены с основным, даже если отдельно они должны были рассматриваться по разным правилам судопроизводства (во избежание дублирования гражданских, хозяйственных и административных процессов);
• нормы, предотвращающие манипуляции с юрисдикцией/подсудностью.

6. Упрощение и ускорение рассмотрения несложных и менее значительных дел:

• взыскание неоспариваемой задолженности в порядке приказного производства, преимущественно электронного;
• рассмотрение несложных и менее значительных дел в порядке упрощенного искового производства, в т. ч. без вызова сторон (только в предусмотренных законом случаях);
• «умные» процессуальные фильтры на стадии апелляционного и кассационного производства;
• быстрое урегулирование споров с участием судьи без формальных процедур судебного производства.

7. Обеспечение основательной подготовки и рассмотрения сложных дел:

• общее исковое производство: тщательная подготовка дела как гарантия обеспечения правильного, своевременного и беспрепятственного его рассмотрения по существу;
• решение всех подготовительных и процедурных вопросов в пределах подготовительного производства;
• беспрепятственное рассмотрение дела по существу в течение короткого срока без возможности (как правило) остановки и возврата к подготовительной стадии.

8. Обеспечение своевременности рассмотрения дела и правовой определенности:

• исчерпывающее изложение позиции по сути дела в определенных Кодексом процессуальных документах (заявления по существу дела: иск, отзыв, ответ на отзыв и дополнения к отзыву);
• обязанность раскрытия всех доказательств, предотвращения сокрытия обстоятельств дела;
• четкий порядок и сроки совершения процессуальных действий, четкие стадии судебного процесса, разумные ограничения отложения рассмотрения и приостановления производства по делу;
• «умные» ограничения возможности направления дела на новое рассмотрение и пересмотра судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам.

9. Механизмы предотвращения злоупотребления процессуальными правами:

• препятствование «искам-клонам» и др. инструментам манипуляции распределением дел, умышленному затягиванию дела, манипуляциям подсудностью;
• меры действенной ответственности за злоупотребление правами.

10. Эффективная компенсация судебных расходов:

• презумпция полной компенсации всех расходов, связанных с судебным разбирательством дела и подготовкой к нему;
• четкий порядок доказывания размера судебных расходов и их эффективного распределения с возможностью отдельного рассмотрения этого вопроса после решения дела по существу;
• обеспечение и предварительная оплата судебных расходов в определенных Кодексом случаях.

11. Гармонизация правил гражданского и хозяйственного судопроизводства с сохранением специфики каждого:

• единство применяемой терминологии и гармонизация порядка совершения отдельных процессуальных действий в гражданском и хозяйственном процессах в целях обеспечения единства судебной практики;
• специфика хозяйственного процесса: максимальная скорость и относительная простота, презумпция профессионального представительства, фокус на экономических аспектах;
• специфика гражданского процесса: максимальное внимание к обеспечению реализации прав граждан в процессе, ограничение негативного влияния потенциальных процессуальных ошибок.

12. Внедрение «электронного суда»:

• упрощение доступа к правосудию: максимальное применение информационных технологий, возможность совершения всех процессуальных действий через средства электронной связи с соответствующими механизмами идентификации и безопасности;
• оплата судебного сбора с использованием платежных систем через интернет в режиме реального времени;
• ведение электронных дел, отсутствие необходимости пересылки дел между судами.

13. Поддержка судом международного коммерческого арбитража и третейского суда:

• судебное обеспечение иска и доказательств в арбитражном и третейском процессе;
• сокращение стадий обжалования решений третейского суда, международного коммерческого арбитража;
• определение одного суда для обжалования решений международного коммерческого арбитража, вынесенных в Украине.

Не реформа, а эволюция?

Не так давно в Высшем административном суде состоялся круглый стол «Пути развития административной юстиции в Украине». Участниками мероприятия были судьи ВАСУ, члены Научно-консультативного совета при ВАСУ, специалисты, эксперты, представители международных организаций. На обсуждение был вынесен, в частности, и проект Закона «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Украины (относительно судебной реформы)».

Председатель ВАСУ Александр Нечитайло отметил, что поддерживая намерения по реформированию судебной системы, судьи админсудов обеспокоены методами реализации этой реформы. Последние шаги законодателей в этом направлении на практике могут привести к негативным последствиям в сфере защиты прав человека в публичных правоотношениях. Председатель ВАСУ обратил внимание на то, что в процессе реформирования судебной системы доминирует формальный подход – на первое место выдвигается проблема структуры судебной системы, а цель правосудия учитывается лишь настолько, насколько это соответствует интересам субъектов реформаторского процесса.

«Особый порядок рассмотрения административных споров нужен не потому, что другой стороной выступает «привилегированный» субъект права – должностное лицо, а потому, что действия этого лица, которые нарушают права гражданина, содержат своеобразные элементы, которые не охватываются ни гражданской, ни уголовной юрисдикцией. Специфика административных дел такова, что их рассмотрение требует особых организационных форм и специальной судейской квалификации, поскольку требует, кроме совершенного знания законодательства (прежде всего, административного), еще и знания государственного управления и других сфер деятельности», – подчеркнул глава ВАСУ.

Он также обратил внимание на сложность, а то и невозможность исполнения судебных решений в случае, когда должником выступают государство Украина, Администрация Президента или Кабинет министров, поскольку сама исполнительная служба является частью государственного механизма и не может быть независимой. Очевидно, лучшим вариантом было бы создание службы исполнителей, подчиненной Высшему административному суду, которой и была бы поручена работа по исполнению судебных решений административных судов.

Более конкретно на новеллах законодательства остановился заместитель председателя, секретарь Пленума ВАСУ Михаил Смокович. По его словам, среди изменений в ХПК, ГПК и КАСУ, предложенных рабочей группой, созданной Советом по вопросам судебной реформы при Президенте, заслуживают поддержки следующие:

• повышение эффективности судебного процесса, в т. ч. путем четкого разграничения юрисдикции судов разных специализаций: административных, хозяйственных и общих;
• внедрение системы электронного правосудия, что позволит отойти от бумажного документооборота в суде;
• положения, касающиеся принципа «единого окна» в судопроизводстве (при ошибочном обращении физического или юридического лица не к той юрисдикции перенаправление этого заявления в надлежащий суд, что соответствует принципу доступности судебной защиты).

М. Смокович также отметил, что положительным является предложение об исключении из КАСУ ч. 1 ст. 18 и отнесении к предметной подсудности окружных административных судов всех административных дел, кроме тех, которые рассматриваются по особенностям, установленным КАСУ. К положительным новациям предложенной редакции КАСУ следует отнести и введение института «типичных дел», которые предоставят особый статус решениям кассационной инстанции, обеспечив эффективность и оперативность их рассмотрения. Кроме того, новой редакцией КАСУ предлагается изменить порядок рассмотрения вопроса об отводе судьи, пересмотреть количественный состав суда для решения отдельных категорий дел в апелляционной инстанции, усилить ответственность участников процесса и выйти на бездокументарную форму во время совершения отдельных процессуальных действий.

В то же время, замглавы ВАСУ отметил, что отдельные нововведения вызывают беспокойство. «Главное, что вызывает неприятие со стороны представителей административной юстиции, это применение унификации всех процессуальных кодексов, которое Совет по вопросам судебной реформы использует как один из основных принципов реформирования процессуального законодательства. Считаем, что внесение изменений в КАСУ должно рассматриваться отдельно с учетом специфики административной юрисдикции, задач административных судов и мировой практики», – отметил он. «Это не реформа, это, скорее, эволюция, которая состоит в усовершенствовании того, что не прижилось, и внедрении новых институтов с целью обеспечения более оперативной защиты нарушенных прав граждан», – констатировал М. Смокович.

Подведомственность споров

Одним из проблемных моментов в разрезе процессуальных изменений является законодательное урегулирование подведомственности споров. Представляется, что какого-то единого критерия для разграничения всех видов юрисдикций быть не может, ведь общественные отношения весьма разнообразны и все время усложняются. Однако использование разных критериев увеличивает шансы на то, что они будут неэффективными, неспособными выполнить свою функцию. Ведь иногда получается, что согласно одному критерию дело относится к юрисдикции хозяйственных судов, а согласно другому – к юрисдикции административных. К примеру, исходя из критериев, установленных ХПК, одни и те же правоотношения в зависимости от субъектного состава и предмета исковых требований могут относиться к компетенции разных юрисдикций.

Перед законодателями стоит задача выработать критерии, по которым конкретный спор будет рассматриваться тем или иным судом. Судья Одесского апелляционного административного суда Александр Кравец по данному вопросу отмечает: «По моему мнению, перетягивание дел в другие юрисдикции в связи с их «производностью» вместо четкого определения границ юрисдикций – это большая ошибка, которая сделает невозможным единство практики, потому что почти одновременно в одном суде можно будет заявить основное и производное требование (в пределах гражданской юрисдикции), а в другом – только производное (административная юрисдикция)».

Народный депутат Украины Виктория Пташник также указывает на эту проблему: «Мне кажется, от того, насколько четко законодатель пропишет все моменты и отнесет споры к подведомственности тех или иных судов, зависит эффективность судопроизводства и компетентность судей в целом, поскольку судьи не могут рассматривать абсолютно все споры, например, вчера о грабеже, а сегодня об интеллектуальной собственности. Поэтому это актуальный и насущный вопрос, решение которого обеспечит эффективность рассмотрения дел».