Противоречия практики Верховного Суда и решения Конституционного Суда в земельных спорах

Наталья Мамченко,

Яна Собко
«Судебно-юридическая газета»

Вопрос подведомственности земельных споров вызывает горячие дискуссии в юридическом сообществе уже много лет. Это негативно сказывается на субъектах обращения в суд, а также порождает риски использования сторонами правовой неопределенности в неблаговидных целях.

Случается, что истец прошел уже все этапы обжалования, а суд кассационной инстанции приходит к выводу о неподсудности дела судам данной юрисдикции и прекращает производство. Как следствие, истец оказывается в крайне неприятной ситуации, ведь потраченные им усилия были напрасны.

Не вносят ясности в вопрос и позиции пленумов высших специализированных судов по поводу разграничения подведомственности споров в сфере земельных отношений.

Так, Пленум Высшего хозяйственного суда Украины в постановлении №6 от 17 мая 2011 года «О некоторых вопросах практики рассмотрения дел по спорам, возникающим из земельных отношений» разъяснил, что в порядке хозяйственного судопроизводства подлежат разрешению споры о признании незаконными решений, действий или бездействия органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам передачи земельных участков в собственность или предоставления их в пользование, прекращения права собственности на земельные участки, изъятия этих участков из пользования и об обязательствах названных органов в зависимости от характера спора выполнить определенные действия, как того требуют предписания действующего законодательства.

Подобную позицию продемонстрировал и Пленум Высшего специализированного суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел в постановлении №3 от 1 марта 2013 года «О некоторых вопросах юрисдикции общих судов и определения подсудности гражданских дел», где пришел к выводу, что споры, возникающие из земельных отношений, в которых хотя бы одной из сторон является физическое лицо, несмотря на участие в них субъекта властных полномочий, согласно ст. 15 ГПК, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. Это касается, например, исков о признании недействительными решений органов исполнительной власти и местного самоуправления по выдаче разрешений на изготовление (разработку) проектов землеустройства по отводу земельных участков, о предоставлении или передаче земельных участков в собственность или пользование, прекращении права собственности или пользования землей и т.д.

Однако, Пленум Высшего административного суда Украины в постановлении №8 от 20 августа 2013 года «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов» настаивает на ином подходе к решению данного вопроса. Опираясь на анализ норм Земельного кодекса Украины, законов «О местных государственных администрациях» и «О местном самоуправлении в Украине», он отметил, что управление и распоряжение государственным и коммунальным имуществом является организационно-правовой деятельностью субъектов властных полномочий – органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих ее путем принятия актов с соблюдением установленной процедуры.

Пленум Высшего административного суда также подчеркнул, что Конституционный Суд в решении №10-рп/2010 указал, что органы местного самоуправления в земельных отношениях с гражданами и юридическими лицами, в т.ч. по решению вопросов распоряжения, передачи в собственность, в пользование земельных участков, а также их изъятия, выступают исключительно как субъекты властных полномочий.

На основании изложенного Пленум Высшего административного суда пришел к выводу, что земельные споры физических или юридических лиц с органами местного самоуправления как субъектами властных полномочий, связанные с обжалованием их решений, действий или бездействия, относятся к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов. В результате приведенных разъяснений административные суды принимали к рассмотрению дела, например, об обжаловании решений местных советов о предоставлении земельных участков в пользование.

Однако, Верховный Суд Украины неоднократно высказывал свою позицию по данному вопросу, которая отличается от разъяснений, ранее предоставленных Пленумом Высшего административного суда. Ее суть сводится к тому, что в случае, если фактическим предметом спора являются вещные права на землю, спор не подлежит рассмотрению по правилам административного судопроизводства.

В частности, в постановлениях Верховного Суда №21-493а14 от 11 ноября 2014 года и №21-308а14 от 9 декабря 2014 года отмечается, что в случае принятия субъектом властных полномочий решения о передаче земельных участков в собственность или аренду (т.е. ненормативного акта, который исчерпывает свое действие после его реализации) дальнейшее оспаривание правомерности приобретения физическим или юридическим лицом спорного земельного участка должно решаться в порядке гражданской (хозяйственной) юрисдикции, поскольку возникает спор о гражданском праве.

Кроме этого, Верховный Суд отметил, что спор по защите гражданских прав, возникающих из земельных отношений, имеет не публичный, а частноправовой характер, поэтому решение таких споров не относится к юрисдикции административных судов. К такому выводу Верховный Суд пришел по делам, в которых истцы оспаривали решения субъектов властных полномочий о передаче прав на землю третьим лицам, в результате чего были нарушены их гражданские права на те же участки (постановления №21-544а14 от 16 декабря 2014 года и №21-173а15 от 28 августа 2015 года).

К подобным выводам Верховный Суд пришел и в деле по иску прокурора о правомерности изменения целевого назначения земельного участка, находящегося в собственности граждан. Верховный Суд указал, что в случае принятия субъектом властных полномочий решения об изменении целевого назначения земельного участка и получения собственником государственного акта на право собственности на земельный участок дальнейшее оспаривание правомерности изменения целевого назначения такого участка должно проводиться в порядке гражданской (хозяйственной) юрисдикции, поскольку возникает спор о гражданском праве (постановление №21-700а15 от 7 июля 2015 года).

Таким образом, в настоящее время в вопросе определения подведомственности земельных споров сохраняется своеобразная коллизия, в которой, с одной стороны, находится решение Конституционного Суда, обязательное к исполнению в силу ст. 16 Закона «О Конституционном Суде Украины», с другой — выводы Верховного Суда, обязательные к учету в силу ст. 244-2 КАСУ. При этом часто одни суды нижестоящих инстанций в своей практике по земельным спорам учитывают правовые выводы Верховного Суда, о которых говорилось выше, и отказывают в открытии производства по искам, поступающих к ним, а также закрывают производства по делам, принятым к рассмотрению ранее. Но для многих судей остается открытым вопрос: не противоречит ли практика Верховного Суда решению Конституционного Суда от 1 апреля 2010 года, и какая позиция в данном случае все-таки правильная?

Со своей стороны, Пленум Высшего административного суда стоит на своей позиции и не внес изменения в упомянутое постановление «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов» в части подсудности земельных споров. Очевидно, такая ситуация не способствует повышению качества судебных решений и формированию единой практики.

Подробнее о спорном вопросе подведомственности земельных споров читайте в статье «Подведомственность без ответа?».