Председатель Высшего админсуда А. Нечитайло о подсудности и судебной практике земельных споров

Наталья Мамченко,

Яна Собко
«Судебно-юридическая газета»

Вопрос подведомственности земельных споров вызывает горячие дискуссии в юридическом сообществе уже много лет. Это негативно сказывается на субъектах обращения в суд, а также порождает риски использования сторонами правовой неопределенности в неблаговидных целях.

Случается, что истец прошел уже все этапы обжалования, а суд кассационной инстанции приходит к выводу о неподсудности дела судам данной юрисдикции и прекращает производство. Как следствие, истец оказывается в крайне неприятной ситуации, ведь потраченные им усилия были напрасны.

Своей позицией в этом вопросе с «Судебно-юридической газетой» поделился председатель Высшего административного суда Украины Александр Нечитайло.

– Вправе ли суды ссылаться в своих решениях непосредственно на решение КСУ в случае, если вышестоящие суды и Верховный Суд применяют законодательство не так, как определил в своем решении Конституционный Суд?

– Решение №10-рп/2010 от 1 апреля 2010 года в деле об официальном толковании положений ч. 1 ст. 143 Конституции Украины, пунктов а, б, в и г ст. 12 Земельного кодекса Украины, п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодекса административного судопроизводства Украины было принято Конституционным Судом именно по конституционному представлению Высшего административного суда Украины. Потребность в нем возникла в связи с тем, что Верховный Суд в своих решениях высказывал противоположные по сути правовые позиции относительно аналогичных спорных вопросов, а результатом рассмотрения аналогичных дел могла быть как отмена решения Высшего административного суда, так и оставление его в силе.

По результатам рассмотрения этого дела Конституционный Суд принял решение, в котором изложил четкую и однозначную позицию, что к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов, относятся и земельные споры физических или юридических лиц с органами местного самоуправления как субъектами властных полномочий, связанные с обжалованием их решений, действий или бездействия. Таким образом, орган конституционной юрисдикции способствовал направлению судебной практики в единственно правильное русло. По крайней мере, с этого момента судьи административных судов имели официальное основание так считать.

Административные суды принимали судебные решения, руководствуясь официальным толкованием, а в постановлении Пленума Высшего административного суда №8 от 20 мая 2013 года «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов» указано, что земельные споры физических или юридических лиц с органами местного самоуправления как субъектами властных полномочий, связанные с обжалованием их решений, действий или бездействия, относятся к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов. Такие правила определения юрисдикции административных судов распространяются и на земельные споры с участием местных государственных администраций.

В ряде же постановлений по результатам пересмотра судебных решений Верховным Судом Украины изложены выводы о том, что в спорных земельных отношениях орган местного самоуправления не всегда выступает как субъект властных полномочий. Как известно, в соответствии с требованиями абз. 2 ч. 1 ст. 244 КАСУ заключение по применению норм права, изложенное в постановлении Верховного Суда, должно учитываться другими судами общей юрисдикции при применении таких норм.

Таким образом, судьи административных судов при осуществлении судопроизводства должны соблюдать как требование Конституционного Суда по учету выводов Верховного Суда, так и требование об обязательности выполнения решений Конституционного Суда Украины, которое закреплено в ч. 2 ст. 150 Основного Закона. По этому поводу Кодекс административного судопроизводства Украины (абз. 2 ч. 1) отмечает, что суд вправе отступить от правовой позиции, изложенной в выводах Верховного Суда Украины, с одновременным приведением соответствующих мотивов.

– Считаете ли Вы правильной практику тех судов, которые, зная, что есть решение Конституционного Суда по определенному поводу, применяют законодательство по-другому, ссылаясь на наличие соответствующего решения Верховного Суда (в частности, в условиях, когда существует неодинаковая практика Верховного Суда по этому поводу)?

– Мы не можем голословно заявлять об ошибочности практики судов. Чтобы дать оценку правильности той или иной практики, нужно сначала провести ее системное изучение и анализ. Ст. 32 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» наделяет Высший специализированный суд соответствующими полномочиями. С учетом этого Высший административный суд Украины проводит изучение судебной практики по отдельным категориям административных дел, в которых возникают проблемы с толкованием и применением законодательства, и в случае выявления разной судебной практики рекомендует судьям административных судов учитывать соответствующие обобщения при принятии решений по делам соответствующей категории.

Как указано в ч. 4 ст. 70 Закона «О Конституционном Суде Украины», невыполнение решений и несоблюдение заключений Конституционного Суда Украины влечет ответственность по закону. Оценивать работу судьи и его квалификацию на сегодня уполномочена Высшая квалификационная комиссия судей Украины. Для этого законодатель предусмотрел механизмы квалификационного оценивания (судей как местных, так и высших специализированных судов и Верховного Суда Украины) и дисциплинарной ответственности.

– Вправе ли Конституционный Суд контролировать выполнение своих решений?

– Выполнение решений единственного органа конституционной юрисдикции является конституционной обязанностью как государственных органов и должностных лиц, так и граждан и юридических лиц. В развитых правовых государствах конституционной нормы об обязательности решений Конституционного Суда достаточно для того, чтобы его акты не игнорировались, в первую очередь, государственными органами. Отсутствие четкого и совершенного механизма реализации решений Конституционного Суда компенсируется благодаря высокой правовой культуре.

Однако, в нашей стране правовой нигилизм приобрел гипертрофированные размеры. Он питается такими реалиями, как политиканство и популизм, а также некомпетентностью отдельных чиновников. Можно привести примеры, когда вопрос целесообразности при принятии решений преобладает над необходимостью соблюдения и выполнения актов Конституционного Суда.

Правосудие является эффективным лишь при условии, когда судебные решения выполняются. И это касается, безусловно, не только решений судов общей юрисдикции, но и суда конституционной юрисдикции. Наряду с тем, что законодательство Украины достаточно полно регулирует вопросы исполнения судебных решений в административных, гражданских, хозяйственных, уголовных делах, ситуация с механизмом выполнения решений Конституционного Суда имеет совсем другой вид. По нашему убеждению, Конституция и Закон «О Конституционном Суде Украины» лишь фрагментарно определяют порядок выполнения решений КСУ и почти не регламентируют его контрольную функцию. Так, в с. 70 Закона отмечается, что в случае необходимости Конституционный Суд Украины может определить в своем решении, заключении порядок и сроки их выполнения, а также возложить на соответствующие государственные органы обязанность по обеспечению исполнения решения, соблюдения заключения. Также Конституционный Суд Украины имеет право потребовать письменное подтверждение выполнения своего решения, соблюдения заключения.

Однако, как показывает практика, указанных правовых норм недостаточно. Это создает благоприятные условия для несоблюдения, невыполнения и даже игнорирования актов конституционного органа. Следствием этого является потеря влияния этих решений на деятельность государственных институтов. На сегодня может сложиться впечатление, что КСУ преимущественно занимает созерцательную позицию по вопросу контроля выполнения своих решений. Поэтому, в Украине существует объективная потребность надлежащего законодательного урегулирования механизма выполнения решений КСУ, контроля за их выполнением. Также мы поддерживаем необходимость установления юридической ответственности (в частности, конституционно-правовой) за неисполнение, ненадлежащее исполнение и создание препятствий выполнению решений Конституционного Суда.

Подробнее о спорном вопросе подведомственности земельных споров читайте в статье «Подведомственность без ответа?».