Как разграничить админкомпетентность?

Многоструктурности и сложности устройства Верховного Суда должно соответствовать надлежащая форма аппаратной деятельности.

Об этом заявила директор Департамента Высшего спецсуда по рассмотрению гражданских и уголовных дел в Украине Светлана Грущенко.

Сущность организационного обеспечения судебных органов связывается с их функционированием аппарата. Сегодня законодательно введен такой критерий оценки деятельности аппарата, в т.ч. Верховного Суда, как эффективность, уровень которой, безусловно, влияет на обеспечение права на справедливый суд. Проанализируем, как можно обеспечить такую эффективность в условиях новой двухуровневой структуры Верховный Суд.

Двухуровневая структура аппарата

Содержание организационного обеспечения деятельности суда, раскрытие которого, кстати, Закон «О судоустройстве и статусе судей» не содержит, формируется из правовых, организационных, технических и других мероприятий, направленных на создание надлежащих условий для осуществления правосудия. Именно эти дефиниции закладывают основу для соответствующей обеспечительной деятельности аппарата, который выполняет широкий и комплексный объем задач и обязанностей, которые имеют дуалистическую природу и связываются с процессуальной и внепроцессуальной деятельностью суда.

Нормативной основой для функционирования аппарата Верховного Суда (далее — ВС) является ст. 156 закона, согласно которой организационное обеспечение деятельности ВС осуществляет его аппарат во главе с руководителем. В свою очередь заместители руководителя аппарата возглавляют структурные подразделения, осуществляющие организационное обеспечение деятельности соответствующих кассационных судов.

Следовательно, организационная форма аппарата Верховного Суда вытекает из политструктуры этого суда и его сложной процессуальной миссии в сфере обеспечения права на справедливый суд. Ведь высший суд фактически состоит из пяти судебных органов — Большой палаты и четырех кассационных судов.

При этом переход к трехзвенной модели судоустройства, при которой не существует высшей кассационной функции правосудия, ознаменовался образованием в составе ВС судов, которые имеют признаки организационной и процессуальной автономии и могут позиционироваться как отдельные звенья и инстанции, хотя и в рамках единого суда. Именно из таких тезисов следует выходить для обоснования особенностей аппарата и формирования соответствующего алгоритма администрирования в сфере распределения админкомпетенции.

Законом предусмотрена двухуровневая форма деятельности аппарата Верховного Суда:

• общая, организационное обеспечение деятельности которой возлагается на аппарат суда во главе с руководителем (контроль за эффективностью — со стороны председателя Верховного Суда);
• непосредственная — организационное обеспечение деятельности каждого кассационного суда, которое возлагается на структурные подразделения аппарата во главе с заместителями руководителя (контроль за эффективностью — со стороны председателя соответствующего кассационного суда).

При этом об организационном обеспечении деятельности Большой палаты закон не упоминает. Возможно, этот вопрос будет входить в компетенцию руководителя аппарата или его заместителя, который возглавит соответствующее структурное подразделение.

Субординационная логика

Руководителя аппарата ВС и его заместителей, принадлежащих к кассационным судам, назначает по согласованию председателя суда (Верховного и кассационных соответственно) на должность и освобождает от нее председатель Государственной судебной администрации. Приведенное разводит кадровую сферу управления со стороны руководства суда и его аппарата между определенными судами, подчеркивая тезис о автономности их деятельности.

При этом отдельные вопросы властно-управленческого характера относятся к исключительной компетенции руководителя аппарата ВС, в частности:

• представление суда как юридического лица;
• назначение и освобождение работников аппарата ВС, в т.ч. помощников судей, судебных распорядителей и других работников, в порядке, установленном законом;
• применение к работникам аппарата поощрения и наложения на них дисциплинарных взысканий;
• утверждение положений о структурных подразделениях аппарата Верховного Суда и их функции;
• издание приказов и распоряжений в пределах административных полномочий.

Также именно руководитель аппарата Верховного Суда несет персональную ответственность за надлежащее организационное обеспечение суда, судей и судебного процесса, функционирования Единой судебной информационной (автоматизированной) системы; информирует собрание судей о своей деятельности. Собрание судей может выразить недоверие руководителю аппарата ВС, что имеет следствием увольнение его с должности. Возникают отдельные вопросы, как:

• «Обязан ли руководитель аппарата Верховного Суда информировать о своей деятельности собрание судей кассационного суда, а также вправе ли эти сборы выразить ему недоверие, что влечет за собой его увольнение?»;
• «Должен ли уполномоченный заместитель руководителя аппарата - руководитель структурного подразделения отчитываться о своей деятельности на собрании судей соответствующего кассационного суда и возможно ли применить к нему процедуру выражения недоверия?».

Вероятно, руководитель аппарата должен отчитываться о своей деятельности и деятельности всего аппарата исключительно на общем собрании судей ВС. При этом заместители руководителя аппарата могут и должны отчитываться перед судьями соответствующих кассационных судов как фактические руководители «мини-аппаратов». Однако, такие собрания не вправе выразить им недоверие и уволить с должности.

В этом контексте не является до конца понятной административная миссия руководителя аппарата относительно деятельности кассационных судов, поскольку субординационная логика взаимоотношений (председатель суда - администратор аппарата) предусматривает, что председатели кассационных судов самостоятельно:

• согласовывают назначение и увольнение с должности, принадлежащего к соответствующему кассационному суду, заместителя руководителя аппарата; вносят представление о поощрении или наложении на него дисциплинарного взыскания;
• контролируют эффективность деятельности структурного подразделения, обеспечивающего деятельность соответствующего кассационного суда и его руководителя как администратора.

Объем задач

Ответы на эти и другие вопросы, касающиеся выяснения реальной модели организации работы аппарата ВС, возможно сформулировать через анализ полномочий суда, а также задачи и функции его аппарата.

Итак, ВС действует в составе Большой палаты и четырех кассационных судов. Полномочия суда свидетельствуют о возможности выделения из них, во-первых, полномочий ВС и его Пленума (общие вопросы: предоставление выводов относительно проектов законодательных актов, участие в процедуре президентских вопросов, обращение в Конституционный Суд за официальным толкованием) и, во-вторых, полномочия Большой палаты и кассационных судов (процессуальные и другие производные от них вопросы, а также общие организационные вопросы в рамках соответствующего суда).

Председателю высшего суда предоставлен комплекс представительских полномочий, право на определение админполномочия своего заместителя, внесение на рассмотрение Пленума вопросов и председательствование на его заседаниях и т.п., а также право контроля за эффективностью деятельности аппарата ВС, согласование назначения на должность руководителя аппарата, внесение представления о применении к последнему поощрения или наложения дисциплинарного взыскания. Следовательно, сфера администрирования председателя ВС — это общие вопросы деятельности суда без привязки (в т.ч. координационной) к деятельности кассационных судов.

Как видно, председатель ВС не наделен полномочиями по определению админкомпетенции судей в кассационных судах, внесению представления относительно кандидатур на должности их секретарей судебных палат, сообщению Высшей квалификационной комиссии судей о вакантных должностях, созыву собрания кассационных судов, внесению на их рассмотрение вопросов и председательствование на их заседаниях, а также контролю за деятельностью заместителя руководителя аппарата, принадлежащего к соответствующему кассационному суду. Это отнесено к компетенции председателей кассационных судов.

Относительно кассационных судов комплексный и системный анализ закона дает возможность определить:

• руководящий состав;
• объем процессуальных и внепроцессуальных полномочий;
• организационную структуру и формы деятельности.

Отметим, что полномочия кассационных судов раскрываются через их полномочия судебных палат, в которых к ст. 44 закона отнесены:

• осуществление правосудия в порядке, установленном процессуальным законом;
• анализ судебной статистики, изучение судебной практики и т.п.

Поэтому трудно представить, как председатель этого суда будет реализовывать свои полномочия только через полномочия судебных палат, поскольку закон не содержит отдельной статьи о компетенции кассационного суда как такового. Однако, понимание правовой природы ВС дает возможность прийти к выводу, что, даже несмотря на отсутствие отдельно определенных полномочий кассационных судов, они будут действовать как суды, реализуя предусмотренные в ст. 2 закона задачи.

Сфера административных полномочий председателя кассационного суда в пределах соответствующего суда, с точки зрения самостоятельного администрирования, является достаточной, ведь предусматривает, кроме указанного, и права по:

• представлению суда, определению админполномочий своих заместителей;
• информированию собрания судей о состоянии правосудия и судебной практики, обеспечению выполнения решений собрания;
• ведению и анализу судебной статистики, изучению судебной практики и т.д;
• поддержанию квалификации судей и повышению их профессионального уровня.

Для реализации этого председатель кассационного суда имеет право издавать соответствующие приказы и распоряжения.

Следовательно, в контексте затронутой проблемы важными являются такие моменты:

• как будут разграничиваться полномочия Верховного Суда и палат кассационных судов, а также полномочия их председателей, если брать во внимание, что руководители последних имеют более широкую, чем у председателя ВС, компетенцию в пределах возглавляемых судов?
• как руководитель аппарата Верховного Суда будет осуществлять организационное обеспечение его деятельности в целом, поскольку в состав суда входят четыре кассационных суда, председатели которых имеют самостоятельные админполномочия и право на контроль подчиненного ему структурного подразделения аппарата ВС?

Поэтому основной проблемой, выписанной в законе организации Верховного Суда в контексте деятельности его аппарата, является ответственность руководителя аппарата за организационное обеспечение всего суда, судей и судебного процесса. Ведь базисная компонента обеспечительной деятельности — именно в пределах кассационных судов, для которых предусмотрена соответствующая административная вертикаль: председатель кассационного суда — заместитель руководителя аппарата.

Субординационное управление

С целью оптимизации управленческой деятельности в аппарате Верховного Суда необходимо определиться с концепцией такой деятельности. Целесообразно связать особенности судебных юрисдикций, в отношении которых в Верховном Суде созданы кассационные суды, с особенностями функционирования аппарата суда. Ведь особенность судебных процедур, а также сфера общественной жизни, на решение споров в которой распространяется компетенция каждого кассационного суда, являются основными факторами для признания суда специализированным, что требует, в частности, и образование отдельных аппаратов.

Поскольку и руководитель аппарата Верховный Суд, и его заместители - руководители структурных подразделений осуществляют организационное обеспечение деятельности определенных судов (Верховного и, соответственно, кассационных) было бы логичным предоставить им одинаковый объем управленческо-властных полномочий в рамках этих судов путем создания аппаратов кассационных судов. Такой подход выведет сферы организационного обеспечения деятельности этих судов в плоскость субординационного управления по правилу: председатель кассационного суда в составе ВС — руководитель аппарата кассационного суда в составе аппарата ВС.

Целью такого предложения является не принижение роли руководителя аппарата ВС, а необходимость привести в соответствие организацию деятельности кассационных судов положениям относительно их руководящего состава, объема процессуальных и иных полномочий, а также организационных форм. Таким образом, аппарат ВС будет выполнять роль центрального органа, а аппарат каждого из кассационных судов будет действовать на автономных началах, но в составе единого аппарата ВС.

В таком случае единство не нарушается, поскольку собственное внутреннее структурное деление по критерию подведомственности кассационных судов не противоречит правовой природе высшего суда. Зато это дает основания для существования надлежащих организационных форм обеспечительной деятельности, которые соответствуют структуре суда и особенностям каждой юрисдикции (административной, хозяйственной, уголовной, гражданской).

Аналогичный подход к управлению в системе многоструктурных государственных органов не является новым. Так, в структуре Генеральной прокуратуры действует Специализированная антикоррупционная прокуратура (САП — прим. ред.), которую возглавляет заместитель генерального прокурора - руководитель САП, деятельность которой обеспечивается соответствующим аппаратом и служащими.

Если обратиться к международному опыту, то, например, Верховный суд Англии и Уэльса, который возглавляет лорд-канцлер, включает в себя три самостоятельных учреждения: Апелляционный суд (с гражданским и уголовным отделениями), Высокий суд (с несколькими специализированными отделениями и иными составными частями), Суд короны (суд присяжных для слушания дел, связанных с наиболее серьезными преступлениями, а также рассмотрения апелляций на приговоры нижестоящих судов), деятельность которых обеспечивается самостоятельными службами.

Итак, очерченной многоструктурности ВС должна соответствовать такая форма аппаратной деятельности, которая бы подчеркивала особенность судоустройства на уровне кассационных судов, образование аппарата для которых обеспечит эффективность функционирования и будет способствовать осуществлению председателем кассационного суда административных полномочий.

Кроме этого, чем меньше будет бюрократических препон и систем согласования между председателем суда и руководителем соответствующего аппарата, тем эффективнее будет их сотрудничество. Поскольку председатель суда и руководитель аппарата обречены на совместность и согласованность действий, уменьшение объема управленческих полномочий первого должно дополняться уточнением и усилением статуса второго, иначе будут возникать проблемы разграничения их полномочий в вопросах организационного обеспечения.

Остается надеяться на должную законодательную реакцию, чтобы новая структура ВС и «полупартийность» кассационных судов не превратили эти проблемы в систематические.