Борьба с коррупцией не дает права на скрытое наблюдение за госслужащими — решение ЕСПЧ

Европейский суд по правам человека признал, что законодательство Венгрии относительно так называемых «проверок на добропорядочность» отдельных категорий государственных служащих не обеспечивало достаточных гарантий защиты права на частную жизнь. Суд пришел к выводу, что национальная нормативная база позволяла применять скрытые меры наблюдения слишком широко и без надлежащих предохранителей от произвольного вмешательства.

Речь идет о деле SZELÉNYI AND OTHERS v. Hungary, в котором заявители — врач и работники государственных учреждений — оспаривали возможность проведения в отношении них «проверок на добропорядочность» с использованием скрытого наблюдения и оперативных методов. ЕСПЧ подчеркнул, что сама борьба с коррупцией является легитимной целью, однако вмешательство в частную жизнь должно основываться на законе надлежащего качества, быть пропорциональным и сопровождаться эффективным контролем и средствами правовой защиты.

Обстоятельства дела №15147/23 и №38303/23

Заявления касались «проверки на добропорядочность» (megbízhatósági vizsgálat) определенных категорий государственных служащих в соответствии с Законом № XXXIV от 1994 года о полиции.

Заявленной целью проверки на добропорядочность является борьба с коррупцией и контроль за соблюдением профессиональных обязанностей путем выявления правонарушений. Проверка на добропорядочность была введена в Венгрии в 2011 году с целью борьбы с коррупцией и мониторинга выполнения профессиональных обязанностей, установленных законом, трудовым договором или коллективным соглашением. Эта процедура регулируется разделами 7-7/D Закона о полиции. Она может осуществляться Национальной службой защиты, органом внутреннего надзора полиции, ответственным за предотвращение преступности и выявление преступлений, под надзором прокурора. Во время проверки на добропорядочность НСЗ работает под прикрытием, создавая условия для ненадлежащего поведения, которые возникают или могут возникнуть в процессе выполнения должностных обязанностей.

Изначально эта мера была направлена преимущественно на определенные правоохранительные органы, такие как полиция, пенитенциарная служба или Служба национальной безопасности. Поправка к Закону о полиции 2020 года (в частности к подпунктам 7(1)(b)(ba) и (bb)), вступившая в силу 1 января 2021 года, распространила сферу применения проверки на добропорядочность, среди прочего, на всех работников бюджетных учреждений (költségvetési szervek), находящихся под руководством или надзором Правительства либо члена Правительства, а также на медицинских работников. В раздел 7(1)(b)(ba) Закона о полиции были внесены дальнейшие изменения, вступившие в силу 25 мая 2022 года и ограничившие сферу применения этой меры всеми работниками министерства либо любой другой организации, возглавляемой Министром внутренних дел, и всеми работниками бюджетных учреждений, находящихся под руководством или надзором Министра внутренних дел.

Первый заявитель был врачом-травматологом в городской больнице. Второй, третья и четвертая заявители были трудоустроены в различных государственных учреждениях, подчиненных Министру внутренних дел, на момент вступления в силу поправок к Закону о полиции, принятых в 2020 и 2022 годах, которые распространили сферу применения проверки на добропорядочность, среди прочего, на всех работников бюджетных учреждений, находящихся под управлением или надзором Министра внутренних дел. Второй заявитель работал экспертом в Управлении образования, тогда как третья и четвертая заявительницы были государственными служащими: первая работала консультантом по вопросам усыновления, а вторая — опекуном по вопросам защиты детей (gyermekvédelmi gyám) в Будапеште.

В июне 2021 года заявители (первый заявитель самостоятельно, а второй, третья и четвертая заявители совместно) обратились в Конституционный Суд с просьбой отменить положения Закона о полиции, которые расширили сферу применения проверок на добропорядочность на их должности, утверждая, что они нарушают их право на уважение частной и семейной жизни.

Жалоба первого заявителя была отклонена 29 ноября 2022 года (решение № 3484/2022 (XII.20.) AB), а жалоба второго, третьей и четвертой заявителей была также отклонена 6 июня 2023 года (решение № 3313/2023 (VI.21.) AB).

Конституционный Суд пришел к выводу, что в деле первого заявителя оспариваемое вмешательство служило законной цели создания прозрачной и свободной от коррупции системы здравоохранения, обеспечения права граждан на здоровье и равного доступа к медицинским услугам, искоренения неправомерной выгоды («благодарностей») и создания прозрачности в общественной жизни. В деле второго, третьей и четвертой заявителей Конституционный Суд сослался на заключение независимого эксперта (amicus curiae) Министра внутренних дел, согласно которому намерением законодателя был мониторинг соблюдения обязательств относительно поведения и деятельности, а также профессиональных обязанностей, связанных с выполнением задач государственной службы. В этом деле Конституционный Суд установил, что оспариваемое вмешательство служило законной цели гарантирования права на справедливую процедуру при взаимодействии с органами государственной власти и обеспечения прозрачности в общественной жизни.

Что касается необходимости оспариваемой меры, Конституционный Суд признал, что инструменты проверки на добропорядочность — «создание жизненных ситуаций» во время операций под прикрытием и скрытое наблюдение — были единственным средством убедиться в том, что медицинские работники соблюдают положения, запрещающие принятие какой-либо неправомерной выгоды. Суд привел аналогичные соображения относительно государственных служащих.

Что касается пропорциональности меры, Конституционный Суд по сути постановил, что Государство имеет значительную степень свободы в определении содержания трудовых отношений, учитывая общественно важную работу, которую выполняют работники, и поэтому может выдвигать к ним дополнительные требования для обеспечения того, чтобы такая работа выполнялась законно и беспристрастно. Деятельность медицинских работников также регулировалась публичным правом, поскольку их статус был изменен Законом № C от 2020 года «О служебных правоотношениях в сфере здравоохранения», и эти изменения вступили в силу 1 марта 2021 года. С этой даты медицинские работники могли работать только в рамках «служебных правоотношений в сфере здравоохранения» (egészségügyi szolgálati jogviszony). Медицинские работники, трудоустроенные по новой системе, как и государственные служащие, не принимали активного участия в формировании содержания правоотношений. Обе категории работников могли лишь решать, продолжать ли свою работу на новых условиях, предусмотренных законом, полностью осознавая последствия. В случае медицинских работников отказ от подписания нового контракта приводил к прекращению их трудовых отношений в силу закона. Конституционный Суд также отметил, что проверки на добропорядочность подлежали тщательному надзору относительно их законности со стороны прокуратуры, включая оценку их необходимости и пропорциональности.

Заявители жаловались на то, что возможность подвергать их мерам скрытого наблюдения во время проверки на добропорядочность нарушала их право на уважение частной и семейной жизни по статье 8 Конвенции.

Учитывая схожий предмет заявлений, Суд счел целесообразным рассмотреть их совместно в одном решении.

Оценка ЕСПЧ

(a) Общие принципы

Суд повторил, что скрытое видеонаблюдение за работником на его или ее рабочем месте должно рассматриваться как представляющее значительное вмешательство в частную жизнь работника (см. решения по делам Antović and Mirković v. Montenegro, № 70838/13, § 44, от 28 ноября 2017 года, и Köpke v. Germany (реш.), № 420/07, от 5 октября 2010 года). Даже если сбор и хранение персональных данных относительно использования телефона (таких как данные о трафике и местонахождении) без ведома соответствующего лица отличается по своей природе от перехвата сообщений, это представляет собой вмешательство в осуществление права лица на уважение его частной жизни и корреспонденции в понимании статьи 8 Конвенции (см. решение по делу Ben Faiza v. France, № 31446/12, §§ 66-67, от 8 февраля 2018 года).

Общие принципы, определяющие, когда скрытые меры наблюдения, в частности перехват сообщений, могут быть оправданы по пункту 2 статьи 8 Конвенции в интересах национальной безопасности или в контексте уголовных расследований либо предотвращения преступлений, были подробно изложены в деле Roman Zakharov v. Russia [БП] (№ 47143/06, §§ 227-34, 236, 243, 247, 250, 257-58, 275, 278 и 287-88, ECHR 2015).

В своей прецедентной практике относительно перехвата сообщений во время уголовных расследований Суд разработал следующие минимальные требования, которые должны быть закреплены в законе с целью предотвращения злоупотребления властью: (i) характер правонарушений, которые могут быть основанием для выдачи приказа о перехвате; (ii) определение категорий лиц, чьи сообщения могут быть перехвачены; (iii) ограничение продолжительности перехвата; (iv) процедура, которой необходимо следовать для изучения, использования и хранения полученных данных; (v) меры предосторожности, которые необходимо принять при передаче данных другим сторонам; и (vi) обстоятельства, при которых перехваченные данные могут или должны быть стерты либо уничтожены (см. решения по делам Weber and Saravia v. Germany (реш.), № 54934/00, § 95, ECHR 2006-XI, и Association for European Integration and Human Rights and Ekimdzhiev v. Bulgaria, № 62540/00, § 76, от 28 июня 2007 года).

В деле Roman Zakharov (упомянутом выше, § 231) Суд подтвердил, что те же шесть минимальных гарантий применяются также в случаях, когда перехват осуществлялся из соображений национальной безопасности; однако, определяя, нарушает ли оспариваемое законодательство статью 8, он также принимал во внимание процедуры получения разрешения, объем и продолжительность мер скрытого наблюдения, механизмы надзора за их выполнением, наличие механизмов уведомления и средства правовой защиты, предусмотренные национальным законодательством (см. упомянутое решение по делу Roman Zakharov v. Russia, § 238; решения по делам Centrum för rättvisa v. Sweden [БП], № 35252/08, §§ 249-51, от 25 мая 2021 года; и Big Brother Watch and Others v. the United Kingdom [БП], № 58170/13 и 2 другие, §§ 335-37, от 25 мая 2021 года).

(b) Применение общих принципов к данному делу

Суд отметил, что с момента введения в 2011 году категории лиц, подлежащих проверке на добропорядочность в соответствии с Законом о полиции, постепенно расширялись и теперь включают, среди прочего, за некоторыми исключениями, всех работников учреждений здравоохранения, содержащихся Государством либо органами местного самоуправления, и всех работников различных государственных органов, возглавляемых либо находящихся под руководством или надзором Министра внутренних дел.

Как отметил Правительство, целью этих законодательных изменений было снижение уровня коррупции среди государственных служащих, а также вымогательство либо принятие неправомерной выгоды в сфере предоставления медицинских услуг. Суд признал приверженность национальных органов власти борьбе с коррупцией и их усилия, направленные на создание прозрачности на государственной службе, в частности путем искоренения долговременной практики предоставления и принятия неправомерной выгоды («благодарностей») в государственной системе здравоохранения.

Проверка на добропорядочность является методом, который может быть эффективным как для предотвращения, так и для преследования коррупции. Однако, в соответствии с позицией Управления ООН по наркотикам и преступности и UNICRI, Суд счел, что такие проверки не могут использоваться без разбора и должны основываться на оперативной информации, свидетельствующей о том, что соответствующий работник или работники могут быть коррумпированными.

Венгерское законодательство, очевидно, не соответствует этому требованию. В соответствии с действующим законодательством (как это определено в Законе о полиции и Правительственном постановлении № 194/2022 (V.27)), проверка на добропорядочность может применяться ко всем лицам, принадлежащим к группам, перечисленным в разделе 7(1)(ba)-(be) Закона о полиции, без разграничения. Отсутствует какое-либо указание относительно оснований либо соображений, на основе которых может быть назначена такая проверка на добропорядочность. В связи с этим Суд отметил, что в соответствии с разделом 7/A(2) Закона о полиции проверка на добропорядочность может проводиться не только в отношении поименно определенных лиц, но и в отношении лиц, чья личность на момент вынесения приказа еще неизвестна. Это еще больше подтверждает неизбирательный характер назначения проверок на добропорядочность.

Правительство не объяснило неизбирательный характер анализируемых мер и не предоставило релевантных и достаточных аргументов в подтверждение их необходимости.

Даже несмотря на то, что руководитель НСЗ должен предоставить обоснование для назначения проверки на добропорядочность, простое требование к органам власти приводить основания для применения меры, аргументируя ее необходимость, не соответствует критерию оценки необходимости (см. решение по делу Szabó and Vissy v. Hungary, № 37138/14, § 71, от 12 января 2016 года). В национальном законодательстве отсутствуют указания на то, что НСЗ должна предоставлять подтверждающие материалы либо достаточную фактическую базу для применения проверки на добропорядочность и любых сопутствующих мер скрытого сбора информации. Это позволило бы прокуратуре, как органу надзора, убедиться, соответствует ли назначенная мера требованию «необходимости в демократическом обществе», как это предусмотрено пунктом 2 статьи 8 Конвенции, включая вопрос о том, является ли она пропорциональной преследуемым законным целям, проверив, например, можно ли достичь этих целей с помощью менее ограничительных средств (см. упомянутое решение по делу Roman Zakharov v. Russia, § 260).

С учетом вышеизложенного Суд пришел к выводу, что законодательство, регулирующее проверки на добропорядочность, лишено надлежащих гарантий против расширения сферы возможного скрытого наблюдения за пределы того, что является строго необходимым для защиты демократических институтов.

Что касается наличия каких-либо механизмов уведомления и средств правовой защиты, предусмотренных национальным законодательством, Суд повторил свой предыдущий вывод о том, что вопрос последующего уведомления о мерах наблюдения неразрывно связан с эффективностью средств правовой защиты (см. упомянутые решения по делам Weber and Saravia v. Germany, § 135; Roman Zakharov v. Russia, § 286; а также в контексте уголовного преследования — решение по делу Klaudia Csikós v. Hungary, № 31091/16, § 60, от 28 ноября 2024 года). Суд счел существенным то, что заинтересованное лицо лишь информируется о факте проведения в отношении него процедуры проверки на добропорядочность и ее прекращения, не получая доступа ни к каким дальнейшим деталям самой процедуры. Национальное законодательство также не позволяет лицу быть проинформированным о том, применялись ли во время процедуры проверки на добропорядочность какие-либо меры скрытого сбора информации. Эти пробелы в системе уведомления делают объективно сложным для соответствующего лица дальнейшее обращение за правовой защитой относительно применения указанных мер. Таким образом, национальное законодательство лишено важной гарантии против незаконного либо произвольного использования проверок на добропорядочность или специальных средств наблюдения (см. решение по делу Association for European Integration and Human Rights and Ekimdzhiev, № 70078/12, §§ 90-91, от 11 января 2022 года; а также упомянутое решение по делу Roman Zakharov v. Russia, § 288).

В свете вышеизложенного не усматривалось, что заявители имели эффективный доступ к независимому и беспристрастному органу, который обладал бы юрисдикцией рассматривать любую жалобу относительно незаконной проверки на добропорядочность либо скрытого сбора разведывательной информации, независимо от уведомления о том, что такие меры имели место (см. упомянутое решение по делу Klaudia Csikós, § 61).

Вышеизложенных соображений достаточно для вывода Суда о том, что положения Закона о полиции относительно проверки на добропорядочность и использования скрытого наблюдения, которое она может предусматривать, не удовлетворяют требованиям статьи 8 Конвенции, поскольку национальная законодательная база не соответствует требованию «качества закона» и не может гарантировать, что вытекающие из нее вмешательства ограничиваются тем, что является «необходимым в демократическом обществе». Соответственно, ЕСПЧ признал нарушение статьи 8 Конвенции.

Вывод

Нарушение статьи 8 Конвенции (право на уважение частной и семейной жизни). Решение по данному делу принято Палатой 3 февраля 2026 года и приобретет статус окончательного в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции.

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER и WhatsApp, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.