Боротьба з корупцією не дає права на приховане стеження за держслужбовцями — рішення ЄСПЛ
Європейський суд з прав людини визнав, що законодавство Угорщини щодо так званих «перевірок на доброчесність» окремих категорій державних службовців не забезпечувало достатніх гарантій захисту права на приватне життя. Суд дійшов висновку, що національна нормативна база дозволяла застосовувати приховані заходи спостереження надто широко та без належних запобіжників від свавільного втручання.
Йдеться про справу SZELÉNYI AND OTHERS v. Hungary, у якій заявники — лікар та працівники державних установ — оскаржували можливість проведення щодо них «перевірок на доброчесність» із використанням прихованого спостереження та оперативних методів. ЄСПЛ наголосив, що сама боротьба з корупцією є легітимною метою, однак втручання у приватне життя має ґрунтуватися на законі належної якості, бути пропорційним і супроводжуватися ефективним контролем та засобами правового захисту.
Обставини справи №15147/23 та №38303/23
Заяви стосувалися «перевірки на доброчесність» (megbízhatósági vizsgálat) певних категорій державних службовців відповідно до Закону № XXXIV від 1994 року про поліцію.
Заявленою метою перевірки на доброчесність є боротьба з корупцією та контроль за дотриманням професійних обов'язків шляхом виявлення правопорушень. Перевірка на доброчесність була запроваджена в Угорщині у 2011 році з метою боротьби з корупцією та моніторингу виконання професійних обов’язків, встановлених законом, трудовим договором або колективною угодою. Ця процедура регулюється розділами 7-7/D Закону про поліцію. Вона може здійснюватися Національною службою захисту, органом внутрішнього нагляду поліції, відповідальним за запобігання злочинності та виявлення злочинів, під наглядом прокурора. Під час перевірки на доброчесність НСЗ працює під прикриттям, створюючи умови для неналежної поведінки, які виникають або можуть виникнути в процесі виконання посадових обов’язків.
Спочатку цей захід був спрямований переважно на певні правоохоронні органи, такі як поліція, пенітенціарна служба або Служба національної безпеки. Поправка до Закону про поліцію 2020 року (зокрема до підпунктів 7(1)(b)(ba) та (bb)), яка набула чинності 1 січня 2021 року, поширила сферу застосування перевірки на доброчесність, серед іншого, на всіх працівників бюджетних установ (költségvetési szervek), що перебувають під керівництвом або наглядом Уряду чи члена Уряду, а також на медичних працівників. До розділу 7(1)(b)(ba) Закону про поліцію були внесені подальші зміни, які набули чинності 25 травня 2022 року та обмежили сферу застосування цього заходу всіма працівниками міністерства або будь-якої іншої організації, очолюваної Міністром внутрішніх справ, і всіма працівниками бюджетних установ, що перебувають під керівництвом або наглядом Міністра внутрішніх справ.
Перший заявник був лікарем-травматологом у міській лікарні. Другий, третя та четверта заявники були працевлаштовані в різних державних установах, підпорядкованих Міністру внутрішніх справ, на момент набрання чинності поправками до Закону про поліцію, прийнятими у 2020 та 2022 роках, які поширили сферу застосування перевірки на доброчесність, серед іншого, на всіх працівників бюджетних установ, що перебувають під управлінням або наглядом Міністра внутрішніх справ. Другий заявник працював експертом в Управлінні освіти, тоді як третя та четверта заявниці були державними службовцями: перша працювала консультантом з питань усиновлення, а друга – опікуном з питань захисту дітей (gyermekvédelmi gyám) у Будапешті.
У червні 2021 року заявники (перший заявник самостійно, а другий, третя та четверта заявники спільно) звернулися до Конституційного Суду з проханням скасувати положення Закону про поліцію, які розширили сферу застосування перевірок на доброчесність на їхні посади, стверджуючи, що вони порушують їхнє право на повагу до приватного і сімейного життя.
Скарга першого заявника була відхилена 29 листопада 2022 року (рішення № 3484/2022 (XII.20.) AB), а скарга другого, третьої та четвертої заявників була також відхилена 6 червня 2023 року (рішення № 3313/2023 (VI.21.) AB).
Конституційний Суд дійшов висновку, що у справі першого заявника оскаржуване втручання слугувало законній меті створення прозорої та вільної від корупції системи охорони здоров’я, забезпечення права громадян на здоров’я та рівного доступу до медичних послуг, викорінення неправомірної вигоди (подяк) та створення прозорості в суспільному житті. У справі другого, третьої та четвертої заявників Конституційний Суд послався на висновок незалежного експерта (amicus curiae) Міністра внутрішніх справ, згідно з яким наміром законодавця був моніторинг дотримання зобов’язань щодо поведінки та діяльності, а також професійних обов’язків, пов’язаних із виконанням завдань державної служби. У цій справі Конституційний Суд встановив, що оскаржуване втручання слугувало законній меті гарантування права на справедливу процедуру під час взаємодії з органами державної влади та забезпечення прозорості в суспільному житті.
Що стосується необхідності оскаржуваного заходу, Конституційний Суд визнав, що інструменти перевірки на доброчесність – «створення життєвих ситуацій» під час операцій під прикриттям та приховане спостереження – були єдиним засобом переконатися у тому, що медичні працівники дотримуються положень, які забороняють прийняття будь-якої неправомірної вигоди. Суд навів аналогічні міркування щодо державних службовців.
Щодо пропорційності заходу, Конституційний Суд по суті постановив, що Держава має значний ступінь свободи у визначенні змісту трудових відносин, враховуючи суспільно важливу роботу, яку виконують працівники, і тому може висувати до них додаткові вимоги для забезпечення того, щоб така робота виконувалася законно і неупереджено. Діяльність медичних працівників також регулювалася публічним правом, оскільки їхній статус був змінений Законом № C від 2020 року «Про службові правовідносини у сфері охорони здоров’я», і ці зміни набули чинності 1 березня 2021 року. З цієї дати медичні працівники могли працювати лише в рамках «службових правовідносин у сфері охорони здоров’я» (egészségügyi szolgálati jogviszony). Медичні працівники, працевлаштовані за новою системою, як і державні службовці, не брали активної участі у формуванні змісту правовідносин. Обидві категорії працівників могли лише вирішувати, продовжувати чи ні свою роботу на нових умовах, передбачених законом, повністю усвідомлюючи наслідки. У випадку медичних працівників відмова від підписання нового контракту призводила до припинення їхніх трудових відносин в силу закону. Конституційний Суд також зазначив, що перевірки на доброчесність підлягали ретельному нагляду щодо їх законності з боку прокуратури, включаючи оцінку їх необхідності та пропорційності.
Заявники скаржилися на те, що можливість піддавати їх заходам негласного спостереження під час перевірки на доброчесність порушувала їхнє право на повагу до приватного і сімейного життя за статтею 8 Конвенції.
Зважаючи на схожий предмет заяв, Суд вважав за доцільне розглянути їх спільно в одному рішенні.
Оцінка ЄСПЛ
(a) Загальні принципи
Суд повторив, що приховане відеоспостереження за працівником на його або її робочому місці повинно розглядатися, як таке, що становить значне втручання у приватне життя працівника (див. рішення у справах Antović and Mirković v. Montenegro, № 70838/13, § 44, від 28 листопада 2017 року, та Köpke v. Germany (ухв.), № 420/07, від 5 жовтня 2010 року). Навіть якщо збирання та зберігання персональних даних щодо використання телефону (таких як дані про трафік і місцеперебування) без відома відповідної особи відрізняється за своєю природою від перехоплення повідомлень, це становить втручання у здійснення права особи на повагу до її приватного життя та кореспонденції у розумінні статті 8 Конвенції (див. рішення у справі Ben Faiza v. France, № 31446/12, §§ 66-67, від 8 лютого 2018 року).
Загальні принципи, які визначають, коли негласні заходи спостереження, зокрема перехоплення повідомлень, можуть бути виправданими за пунктом 2 статті 8 Конвенції в інтересах національної безпеки або в контексті кримінальних розслідувань чи запобігання злочинам, були детально викладені у справі Roman Zakharov v. Russia [ВП] (№ 47143/06, §§ 227-34, 236, 243, 247, 250, 257-58, 275, 278 та 287-88, ECHR 2015).
У своїй прецедентній практиці щодо перехоплення повідомлень під час кримінальних розслідувань Суд розробив такі мінімальні вимоги, які мають бути закріплені в законі з метою уникнення зловживання владою: (i) характер правопорушень, які можуть бути підставою для видання наказу про перехоплення; (ii) визначення категорій осіб, чиї повідомлення можуть бути перехоплені; (iii) обмеження тривалості перехоплення; (iv) процедура, якої необхідно дотримуватися для вивчення, використання та зберігання отриманих даних; (v) запобіжні заходи, яких необхідно вжити під час передачі даних іншим сторонам; та (vi) обставини, за яких перехоплені дані можуть або повинні бути стерті чи знищені (див. рішення у справах Weber and Saravia v. Germany (ухв.), № 54934/00, § 95, ECHR 2006-XI, та Association for European Integration and Human Rights and Ekimdzhiev v. Bulgaria, № 62540/00, § 76, від 28 червня 2007 року).
У справі Roman Zakharov (згаданій вище, § 231) Суд підтвердив, що ті самі шість мінімальних гарантій застосовуються також у випадках, коли перехоплення здійснювалося з міркувань національної безпеки; однак, визначаючи, чи порушує оскаржуване законодавство статтю 8, він також брав до уваги процедури отримання дозволу, обсяг і тривалість заходів негласного спостереження, механізми нагляду за їх виконанням, наявність механізмів повідомлення та засоби правового захисту, передбачені національним законодавством (див. згадане рішення у справі Roman Zakharov v. Russia, § 238; рішення у справах Centrum för rättvisa v. Sweden [ВП], № 35252/08, §§ 249-51, від 25 травня 2021 року; та Big Brother Watch and Others v. the United Kingdom [ВП], № 58170/13 та 2 інші, §§ 335-37, від 25 травня 2021 року).
(b) Застосування загальних принципів до цієї справи
Суд зазначив, що з моменту запровадження у 2011 році, категорії осіб, які підлягають перевірці на доброчесність відповідно до Закону про поліцію, поступово розширювалися, і тепер включають, серед іншого, за деякими винятками, усіх працівників закладів охорони здоров’я, що утримуються Державою або органами місцевого самоврядування, та всіх працівників різних державних органів, очолюваних або таких, що перебувають під керівництвом чи наглядом Міністра внутрішніх справ.
Як зазначив Уряд, метою цих законодавчих змін було зниження рівня корупції серед державних службовців, а також вимагання чи прийняття неправомірної вигоди у сфері надання медичних послуг. Суд визнав відданість національних органів влади боротьбі з корупцією та їхні зусилля, спрямовані на створення прозорості на державній службі, зокрема шляхом викорінення довготривалої практики надання та прийняття неправомірної вигоди (подяк) у державній системі охорони здоров’я.
Перевірка на доброчесність є методом, який може бути ефективним як для запобігання, так і для переслідування корупції. Однак, відповідно до позиції Управління ООН з наркотиків і злочинності та UNICRI, Суд вважав, що такі перевірки не можуть використовуватися без розбору і повинні ґрунтуватися на оперативній інформації, яка свідчить про те, що відповідний працівник або працівники можуть бути корумпованими.
Угорське законодавство, вочевидь, не відповідає цій вимозі. Відповідно до чинного законодавства (як це визначено в Законі про поліцію та Урядовій постанові № 194/2022 (V.27)), перевірка на доброчесність може застосовуватися до всіх осіб, що належать до груп, перелічених у розділі 7(1)(ba)-(be) Закону про поліцію, без розмежування. Немає жодної вказівки щодо підстав або міркувань, на основі яких може бути призначена така перевірка на доброчесність. У зв’язку з цим Суд зазначив, що відповідно до розділу 7/A(2) Закону про поліцію, перевірка на доброчесність може проводитися не лише стосовно поіменно визначених осіб, але й щодо осіб, чия особа на момент винесення наказу ще невідома. Це ще більше підтверджує невибірковий характер призначення перевірок на доброчесність.
Уряд не пояснив невибірковий характер аналізованих заходів і не надав релевантних та достатніх аргументів на підтвердження їх необхідності.
Навіть попри те, що керівник НСЗ повинен надати обґрунтування для призначення перевірки на доброчесність, проста вимога до органів влади наводити підстави для застосування заходу, аргументуючи його необхідність, не відповідає критерію оцінки необхідності (див. рішення у справі Szabó and Vissy v. Hungary, № 37138/14, § 71, від 12 січня 2016 року). У національному законодавстві немає вказівок на те, що НСЗ повинна надавати підтверджувальні матеріали або достатню фактичну базу для застосування перевірки на доброчесність та будь-яких супровідних заходів негласного збирання інформації. Це дозволило б прокуратурі, як органу нагляду, переконатися, чи відповідає призначений захід вимозі «необхідності в демократичному суспільстві», як це передбачено пунктом 2 статті 8 Конвенції, включаючи те, чи є він пропорційним законним цілям, які переслідуються, перевіривши, наприклад, чи можна досягти цих цілей за допомогою менш обмежувальних засобів (див. згадане рішення у справі Roman Zakharov v. Russia, § 260).
З огляду на вищезазначене, Суд дійшов висновку, що законодавство, яке регулює перевірки на доброчесність, позбавлене належних гарантій проти розширення сфери можливого негласного спостереження за межі того, що є суворо необхідним для захисту демократичних інститутів.
Стосовно наявності будь-яких механізмів повідомлення та засобів правового захисту, передбачених національним законодавством, Суд повторив свій попередній висновок про те, що питання подальшого повідомлення про заходи спостереження нерозривно пов’язане з ефективністю засобів правового захисту (див. згадані рішення у справах Weber and Saravia v. Germany, § 135; Roman Zakharov v. Russia, § 286; та в контексті кримінального переслідування, рішення у справі Klaudia Csikós v. Hungary, № 31091/16, § 60, від 28 листопада 2024 року). Суд вважав суттєвим те, що зацікавлена особа лише інформується про факт проведення стосовно неї процедури перевірки на доброчесність та її припинення, не отримуючи доступу до жодних подальших деталей самої процедури. Національне законодавство також не дозволяє особі бути поінформованою про те, чи застосовувалися під час процедури перевірки на доброчесність будь-які заходи негласного збирання інформації. Ці прогалини в системі повідомлення роблять об'єктивно складним для відповідної особи подальше звернення за правовим захистом щодо застосування зазначених заходів. Таким чином, національне законодавство позбавлене важливої гарантії проти незаконного або свавільного використання перевірок на доброчесність чи спеціальних засобів спостереження (див. рішення у справі Association for European Integration and Human Rights and Ekimdzhiev, № 70078/12, §§ 90-91, від 11 січня 2022 року; та згадане рішення у справі Roman Zakharov v. Russia, § 288).
У світлі вищевикладеного не вбачалось, що заявники мали ефективний доступ до незалежного та неупередженого органу, який мав би юрисдикцію розглядати будь-яку скаргу стосовно незаконної перевірки на доброчесність або негласного збору розвідувальної інформації, незалежно від повідомлення про те, що такі заходи мали місце (див. згадане рішення у справі Klaudia Csikós, § 61).
Вищевикладених міркувань достатньо для висновку Суду про те, що положення Закону про поліцію щодо перевірки на доброчесність і використання негласного спостереження, яке вона може передбачати, не задовольняють вимог статті 8 Конвенції, оскільки національна законодавча база не відповідає вимозі «якості закону» та не може гарантувати, що втручання, які з неї випливають, обмежуються тим, що є «необхідним у демократичному суспільстві». Відповідно, ЄСПЛ визнав порушення статті 8 Конвенції.
Висновок
Порушення статті 8 Конвенції (право на повагу до приватного і сімейного життя). Рішення в цій справі ухвалене Палатою 3 лютого 2026 року й набуде статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції.
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
