Сам факт існування закону про «агентів під прикриттям» уже може порушувати права людини — ЄСПЛ

Європейський суд з прав людини визнав, що саме існування законодавства, яке дозволяє впровадження «агентів під прикриттям» у діяльність приватних організацій без належних гарантій контролю, вже може становити втручання у право на повагу до приватного життя, кореспонденції та «житла» у розумінні статті 8 Конвенції. Суд наголосив, що прихований характер такого спостереження створює ризик свавілля навіть без доведення конкретного випадку зловживання.

У справі GREEN ALLIANCE v. Bulgaria ЄСПЛ дійшов висновку, що болгарське законодавство не забезпечувало достатніх процесуальних гарантій під час використання «агентів під прикриттям» щодо неурядових організацій та представників «вільних професій». Зокрема, Суд звернув увагу на відсутність незалежного контролю, часових обмежень, ефективних засобів правового захисту та чітких правил поводження з інформацією, отриманою внаслідок такої діяльності.

Обставини справи №6580/22

Справа стосувалася недоліків у нормативно-правовій базі, яка дозволяла впровадження «агентів під прикриттям» до приватних організацій та представників «вільних професій».

Відповідно до нормативних актів, прийнятих у 2008 році та змінених у 2018 році, Державне агентство національної безпеки Болгарії могло, за рішенням свого керівника, направляти «агентів під прикриттям» до приватних організацій або серед представників «вільних професій». Ці «агенти під прикриттям» приховували лише те, що вони працюють на Агентство, але не мали дозволу використовувати методи або обладнання для прихованого спостереження, і в Болгарії їх розглядали як відмінних від «таємних агентів». Асоціація-заявник звернулася з проханням про судовий перегляд цих нормативних актів, стверджуючи, що за відсутності ефективних гарантій щодо використання таких агентів, вони дозволяли зловживання та непропорційне втручання у права, захищені статтею 8 Конвенції. Адміністративні суди позов асоціації відхилили.

Оцінка ЄСПЛ

Суд зазначив, що питання про те, чи порушує наявність відповідних нормативних актів – які дозволяють Агентству направляти «агентів під прикриттям» у приватні організації – права асоціації-заявника, передбачені статтею 8 Конвенції, складається з двох підпитань. Перше питання полягає в тому, чи може діяльність «агента під прикриттям», з огляду на її особливості, у принципі порушувати такі права. Якщо відповідь на це перше питання є ствердною, то друге питання полягає в тому, чи може асоціація стверджувати, що вона є потерпілою від такого втручання лише через саме існування цих положень.

Надаючи відповідь на питання чи може діяльність «агента під прикриттям» порушувати права асоціації-заявника, передбачені статтею 8 Конвенції, ЄСПЛ зазначив таке.

По-перше, «агент під прикриттям», який проник до асоціації, безсумнівно міг би отримати дані про «листування» асоціації у значенні пункту 1 статті 8 Конвенції. Як випливає з практики Суду, цей термін охоплює усі види приватних повідомлень, незалежно від їхнього змісту чи форми – усні повідомлення, листи, телефонні розмови або електронний обмін. Зокрема, включає дзвінки, зроблені з офісних телефонів або отримані на них, а також робочі електронні листи. Він також охоплює комунікацію юридичних осіб. Втручання у «листування» могло відбуватися не лише в момент його надсилання або отримання, а й згодом, шляхом доступу до носія – фізичного чи електронного – на якому воно зберігалося.

Не було надуманим припущення, що (i) агент під прикриттям, який проник до організації, міг використати своє становище для отримання такого доступу у спосіб, який був би неможливим для сторонньої особи, та що (ii) такий оперативник, будучи співробітником Агентства, повідомляв би про свої висновки Агентству набагато охочіше, а також більш послідовно та систематично, ніж представник громадськості або викривач, керуючись почуттям громадянського обов’язку чи навіть законодавчо встановленим обов’язком.

По-друге, «агент під прикриттям», який проник до асоціації, ймовірно, також матиме довгостроковий доступ до її офісу чи інших приміщень. Згідно з практикою Суду, зареєстрований офіс юридичної особи, її філії та інші ділові приміщення можуть вважатися «житлом» цієї юридичної особи у значенні статті пункту 1 статті 8 Конвенції.

Відповідно, проникнення «агента під прикриттям» до асоціації означало б втручання як у її право на повагу до «листування», так і до її «житла» у значенні пункту 1 статті 8 Конвенції. З огляду на наведене Суд дійшов висновку, що було б зайвим встановлювати, чи використання «агента під прикриттям» стосовно асоціації також становило б втручання у її право на повагу до її «приватного життя», якщо таке існує.

Розглядаючи питання, чи може асоціація-заявник вважатися потерпілою від втручання у права, гарантовані статтею 8 Конвенції, лише у зв’язку з існуванням положень щодо «агентів під прикриттям», ЄСПЛ виходив із такого.

Принципи судової практики щодо того, коли заявники можуть вважати себе потерпілими від втручання у свої права, передбачені статтею 8 Конвенції, лише через існування національних законів або практики, що дозволяють таємне спостереження, були однаково застосовними до таких ситуацій, як ця, де таємність відповідного спостереження досягалася не шляхом повного приховування від об’єкта спостереження факту його проведення (як це сталося, наприклад, у випадку прихованого перехоплення повідомлень або використання обладнання для прихованого спостереження, такого як приховані камери чи пристроїв для запису), а шляхом систематичних заходів, розрахованих на те, щоб просто приховати, що співрозмовник об’єкта спостереження, який інакше був би відкритим, насправді був оперативним співробітником, який систематично використовував або маніпулював своїм становищем чи стосунками для отримання інформації. У таких ситуаціях особи, на яких було спрямовано таке спостереження або які зазнали його впливу, так само не були про це обізнані.

Сфера застосування цих положень була такою, що теоретично будь-яка неурядова організація в Болгарії могла стати об’єктом таких розвідувальних та контррозвідувальних заходів і, отже, потенційно зазнати впливу цих положень. Крім того, не існувало ефективного засобу правового захисту, який міг би розвіяти підозри серед широкої громадськості щодо можливого зловживання Агентством своїми повноваженнями щодо використання «агентів під прикриттям».

Зокрема, спеціальний засіб правового захисту, запроваджений у 2009 році для стягнення відшкодування за незаконне використання «спеціальних засобів спостереження», не застосовувався до «агентів під прикриттям». Решта засобів правового захисту також були неефективними.

Відповідно, Суд дійшов висновку, що саме існування нормативних актів – які з 2018 року дозволяли впровадження «агентів під прикриттям» у приватні організації – можна розглядати як втручання у права асоціації-заявника відповідно до статті 8 Конвенції, без необхідності встановлювати, чи існував ризик проникнення таких агентів у цю асоціацію з огляду на його конкретну ситуацію.

Щодо рівня гарантій Суд наголосив, що головна вимога полягає в тому, що будь-яка система прихованого спостереження має передбачати ефективні гарантії – зокрема механізми контролю та нагляду – які забезпечать захист від властивого їй ризику свавілля та зловживань і гарантують, щоб втручання у права, захищені статтею 8 Конвенції, обмежувалося межами, які є «необхідними у демократичному суспільстві».

Загальні принципи, що стосуються прихованого спостереження, були однаково застосовні до таких ситуацій, як ця, коли таємність спостереження забезпечувалася за допомогою заходів, спрямованих на приховування того факту, що співрозмовник об’єкта спостереження, який за звичайних обставин був би відкритим, насправді був оперативним співробітником, який використовував або маніпулював своїм становищем чи зв’язками з метою отримання інформації для використання владою. Ступінь втручання, що виникає внаслідок застосування цієї методики спостереження, у даному випадку не обов’язково був меншим, ніж той, що супроводжує перехоплення повідомлень, – зокрема тому, що такі оперативники також могли отримати доступ до змісту повідомлень об’єкта спостереження. Згідно з практикою Суду, вирішальним фактором для оцінки того, який рівень гарантій був необхідний щодо конкретного методу стеження, є ступінь втручання у права, передбачені статтею 8 Конвенції, який він спричиняє, а не його технічне визначення. Водночас конкретні вимоги, що випливають із цих принципів, можуть потребувати коригування з урахуванням відмінностей між втручанням, пов’язаним із використанням «агента під прикриттям», та ступенем втручання, пов’язаним з іншими методами прихованого спостереження, такими як перехоплення повідомлень.

Щодо способу розгляду гарантій Суд зазначив, що у справах, подібних до цієї – у яких заявник скаржився абстрактно на систему, що дозволяла таємне спостереження, а не на конкретні випадки такого спостереження – відповідні національні закони мали бути ретельно вивчені в тому вигляді, в якому вони існували на момент розгляду заяви Судом, а не на момент її подання. Крім того, оцінка того, чи забезпечували відповідні закони ефективні гарантії проти зловживань, мала ґрунтуватися не лише на їхньому змісті «на папері», а й на фактичному функціонуванні відповідного режиму спостереження, а також на наявності або відсутності доказів того, що ним зловживали.

Нормативне регулювання 2008 року щодо використання «агентів під прикриттям», та зміни 2018 року до нього, були офіційно опубліковані, відповідно загальнодоступними. Однак Суд дійшов висновку, що вони не відповідали мінімальним гарантіям від свавілля та зловживань, які вимагаються статтею 8 Конвенцію, у таких аспектах:

– Широке визначення підстав для залучення «агентів під прикриттям», та сфер, у яких вони могли бути задіяні, у поєднанні зі способом прийняття рішення про таке залучення, могли призвести до свавілля та зловживань. Теоретично будь-яка особа або приватна організація в Болгарії могла опинитися під наглядом таких агентів, що становило б істотне втручання в право на приватність, зокрема можливий стримуючий ефект на громадянську активність. Проблемою була не сама по собі широта сфери потенційної діяльності таких агентів, а відсутність будь-якого ефективного незалежного контролю щодо можливого свавілля.

– Не існувало жодних часових обмежень щодо використання «агентів під прикриттям». Отже, таких агентів теоретично можна було залучати на невизначений термін – доти, доки Агентство вважало, що існує «доведена оперативна необхідність» у їх використанні.

– Процедура залучення таких агентів, не видавалася здатною забезпечити їх використання виключно у випадках, коли це є «необхідним в демократичному суспільстві. Хоча, згідно з нормативним регулюванням, «агент під прикриттям» може бути залучений у разі «доведеної оперативної необхідності», а така необхідність існує, якщо статутні завдання Агентства неможливо виконати іншим способом, у них не вказано, які саме фактори керівник Агентства повинен враховувати під час оцінки цих питань. Отже, не було жодних гарантій, що «агенти під прикриттям» будуть залучатися лише тоді, коли це дійсно необхідно та пропорційно в кожному конкретному випадку. Також не існувало чіткої вимоги щодо належного фіксування Агентством результатів оцінки таких питань, що дозволило б згодом ефективно перевірити рішення про залучення «агента під прикриттям».

– Не існувало жодних механізмів ефективного контролю за діяльністю або роботою «агентів під прикриттям», що могло призвести до свавілля та зловживань, а також до корупції чи зловживання владою з боку самих «агентів під прикриттям».

– Врешті, національне законодавство не передбачало ефективних засобів правового захисту у випадках незаконного або необґрунтованого використання «агентів під прикриттям». Суд також звернув увагу на відсутність у національному законодавстві будь-яких положень щодо повідомлення про використання «агента під прикриттям» і те, що особи, яких це могло стосуватися, не мали, як видається, можливості отримати інформацію про застосування таких агентів. Хоча саме по собі це не обов’язково було проблемою (оскільки розкриття інформації про роботу «агента під прикриттям» у певній організації в багатьох випадках неминуче давало б підказки щодо особи цього агента або навіть фактично рівнозначно розкриттю його особи), це обмежувало можливості таких осіб звернутися за правовим захистом.

Крім того, Суд зауважив, що в нормативних актах не містилося жодних положень щодо зберігання, доступу, вивчення, використання, передачі та знищення даних, отриманих за результатами діяльності «агентів під прикриттям».

Хоча за відсутності будь-яких зауважень сторін з цього приводу Суд не мав наміру детальніше розглядати це питання, він зазначив, що, навпаки, всі питання, пов’язані з даними, отриманими за допомогою «спеціальних засобів спостереження», регулюються відносно детальними положеннями – і що, попри це, різні прогалини в цих положеннях змусили його дійти висновку, що такі дані можуть бути використані не за призначенням для цілей, які мало пов’язані з передбаченою законом метою, з якою вони були зібрані. Хоча не було доказів того, що всі вищезазначені недоліки правового регулювання мали фактичний вплив на використання «агентів під прикриттям» у Болгарії, оскільки таке використання за своєю суттю було таємним і у відкритому доступі не було жодної інформації про це, відсутність доказів свавілля чи зловживання не могла бути вирішальною. Крім того, зміни, внесені у 2018 році, дозволили «агентам під прикриттям» проникати до приватних організацій та «вільних професій».

Таким чином, Суд дійшов висновку, що національні положення щодо «агентів під прикриттям» не відповідали вимозі щодо якості закону та не були здатні обмежити втручання у права, захищені статтею 8 Конвенції, внаслідок залучення таких агентів, до рівня, що є «необхідним у демократичному суспільстві».

Висновок

Порушення статті 8 Конвенції (право на повагу до приватного і сімейного життя). Рішення в цій справі ухвалене Палатою 17 лютого 2026 року й набуде статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.