Ретроактивне втручання у призначення судді порушує верховенство права — рішення ЄСПЛ
Європейський суд з прав людини у справі SIMONCINI v. San Marino визнав, що ретроактивне втручання законодавця у процедуру призначення судді та подальше скасування такого призначення порушили гарантії справедливого суду та право на повагу до приватного життя. Суд окремо наголосив, що принцип незмінюваності суддів є складовою суддівської незалежності та верховенства права, а втручання держави не може використовуватися для фактичного вирішення спору на користь однієї зі сторін.
ЄСПЛ дійшов висновку, що законодавчі зміни із зворотною дією були застосовані у спосіб, який зробив адміністративне оскарження призначення судді фактично безальтернативним за результатом. На думку Суду, таке втручання порушило принцип рівності сторін, не було належно обґрунтоване міркуваннями загального інтересу та суперечило вимогам правової визначеності.
Обставини справи SIMONCINI v. San Marino № 14396/24
У 2019 році Судова рада у пленарному складі (Consiglio Giudiziario Plenario, «CGP») призначила заявника на посаду Commissario della legge, що відповідає посаді судді першої інстанції у Сан-Марино.
Справа стосувалася скасування у 2020 році призначення заявника внаслідок законодавчого втручання з ретроактивним ефектом щодо тлумачення положень, що стосуються складу CGP. Заявник порушив адміністративне провадження з метою оскарження скасування, однак безуспішно. Призначення заявника до CoL було підтверджено Судовою радою (Consiglio Giudiziario Plenario, «CGP») 12 лютого 2019 року (до складу якої, inter alia, входив суддя C.).
11 квітня 2019 року X та Y, вважаючи себе потерпілими від призначення заявника, порушили адміністративне провадження (№ 13/2019), оскаржуючи відповідну процедуру та склад CGP, оскільки до його складу входив суддя С. Заявника було повідомлено про це провадження, але на тому етапі він вирішив не брати в ньому участі.
До завершення останнього провадження 28 вересня 2020 року, після зміни уряду та законодавчого втручання (Закон № 1/2020 від 20 лютого 2020 року) з ретроактивною дією, рішення CGP про призначення заявника було скасовано тією ж CGP. Вона вважала, що у складі CGP, яка ухвалила рішення від 12 лютого 2019 року, був недолік, адже до її складу входив суддя С., який на той час не мав безстрокового мандата,що суперечило положенням нової статті 3 Закону № 1/2020, який вважався законодавчим тлумаченням.
На той момент заявник безуспішно намагався вступити до справи № 13/2019, яка зрештою була закрита (archiviazione), оскільки учасники втратили інтерес до справи після їхнього призначення на посаду.
Водночас заявник порушив окрему справу (№ 37/2020), оскаржуючи рішення CGP від 28 вересня 2020 року. Розгляд справи по суті завершився відмовою у задоволенні позову 25 січня 2023 року. Це було підтвердженов апеляційному порядку рішенням від 9 січня 2024 року, повідомленим 10 січня 2024 року, винесеним суддею С. Прохання заявника про самовідвід або відставку судді С. на тій підставі, що він уже виносив рішення у справі № 7/2021 (а також в інших пов’язаних справах), були відхилені відповідними органами.
Посилаючись на статтю 6 Конвенції (право на справедливий суд), заявник, зокрема, стверджував, що втручання законодавчих органів суперечило принципу верховенства права, а адміністративне провадження було надто тривалим. Також, посилаючись на статтю 8 Конвенції (право на повагу до приватного та сімейного життя), він вважав, що рішення про скасування його призначення мало серйозні наслідки для його приватного життя та репутації, й воно не відповідало закону та не було виправданим.
Оцінка ЄСПЛ
Щодо стверджуваної несправедливості, що виникла внаслідок ретроактивного законодавчого втручання Законодавство загального характеру, яке може виявитися несприятливим для сторін у судовому процесі, може бути прийняте, якщо воно фактично не було спрямовано проти судових проваджень, що перебувають на розгляді, і не мало на меті обійти принцип верховенства права, а закони також можуть бути прийняті до початку розгляду справи, не порушуючи при цьому питання за пунктом 1 статті 6 Конвенції. Однак законодавче втручання, що суперечить Конвенції, може відбутися навіть до початку судового розгляду; це відбувається у виняткових випадках, наприклад, коли рішення адміністративного органу є необхідною попередньою умовою для передачі справи до суду (отже, за таких обставин цей період також має бути враховано) або коли спір виник задовго до порушення судового провадження.
З огляду на те, що скасування призначення заявника ґрунтувалося на незаконному складі CGP, який його призначив, що є однією з підстав, наведених X та Y, не можна заперечувати, що, хоча ці дві справи самі по собі є окремими провадженнями з окремими предметами розгляду, вони мають змістовний зв’язок (щодо складу CGP, який призначив заявника), і що провадження № 13/2019 фактично було попередником провадження № 37/2020.
Дійсно, з огляду на те, що єдиними призначеннями, які були скасовані внаслідок введення в дію закону про втручання, були ті призначення, які були оскаржені (але не будь-які інші рішення CGP, пов’язані з іншими призначеннями), за відсутності провадження № 13/2019 призначення заявника не було б скасовано (на тій підставі, на якій воно було скасовано, а саме через «неправильний склад», який оскаржувався), і в заявника не було б підстав порушувати провадження № 37/2020. Звідси випливає, що обставини цієї справи можна розглядати як один із тих виняткових випадків, коли законодавче втручання, що суперечить Конвенції, може відбутися навіть до початку судового розгляду, що стосується заявника. ЄСПЛ не може погодитися з думкою Уряду про те, що законодавче втручання не вплинуло на результат розгляду справи № 13/2019.
Насправді законодавче втручання з властивим йому зворотним ефектом, за яким послідували самостійні дії CGP щодо дотримання цього закону, «вирішило» спір у цій справі щодо правильного складу CGP настільки, що у позивачів не залишилося інтересу продовжувати це провадження.
ЄСПЛ уже зазначав, що закони, спрямовані, за законом або на практиці, проти конкретних осіб, суперечать принципу верховенства права. Він також зазначає, що у цій справі, як видається, не було надано значення тому факту, що жодна особа, справа якої розглядалася або розглядається заявником як CoL, не порушувала провадження, стверджуючи, що трибунал, який розглядав її справу, не був створений відповідно до закону.
Крім того, незважаючи на характер та обмежений вплив зазначеного недоліку, не було приділено достатньої уваги принципу незмінюваності суддів протягом їхнього терміну повноважень, який загалом випливає з принципу незалежності суддів, що є необхідною передумовою верховенства права, а також принципу, згідно з яким члени судової влади повинні користуватися, як і інші громадяни, захистом від свавілля з боку законодавчої та виконавчої влади, і лише контроль з боку незалежного судового органу щодо законності такого заходу, як звільнення з посади, здатний забезпечити ефективність такого захисту. ЄСПЛ не вбачив у зауваженнях Уряду нічого, що могло б виправдати такі свавільні дії, які, на його думку, спрямовані на обхід принципу верховенства права та поняття справедливого судочинства.
У зв’язку з останнім ЄСПЛ зазначив, що такі дії порушили принцип рівності сторін, зробивши розгляд справи в адміністративних судах для заявника безвиграшним, незважаючи на відсутність будь-яких переконливих міркувань загального інтересу, здатних переважити небезпеки, властиві застосуванню ретроактивного законодавства. Тому було порушено пункт 1 статті 6 Конвенції щодо вимоги справедливості.
Щодо стверджуваного порушення статті 8 Конвенції
Спори, пов’язані з працевлаштуванням, самі по собі не виключаються зі сфери «приватного життя» у значенні статті 8 Конвенції. У таких спорах питання приватного життя зазвичай виникає двома шляхами: або через причини, що лежать в основі оскаржуваного заходу (у цьому випадку ЄСПЛ застосовує підхід, заснований на підставах) або, у певних випадках, через наслідки для приватного життя (у цьому випадку ЄСПЛ застосовує підхід, заснований на наслідках).
Якщо йдеться про підхід, заснований на наслідках, вирішальне значення набуває поріг суворості щодо всіх вищезазначених аспектів. Заявник повинен переконливо довести, що цей поріг був досягнутий у його випадку.
Заявник має надати докази, що підтверджують наслідки оскаржуваного заходу. ЄСПЛ визнає застосування статті 8 лише в тому разі, якщо ці наслідки є дуже серйозними та впливають на приватне життя заявника значною мірою.
У цій справі рішення CGP від 28 вересня 2020 року, прийняте внаслідок законодавчих змін у 2020 році, призвело до неможливості заявника продовжувати виконувати свої судові функції як судді першої інстанції. Оскільки немає жодних підстав вважати, що причиною такого рішення стало несхвалення заявником цих поправок, саме підхід, заснований на наслідках, може призвести до розгляду цього питання в контексті статті 8.
У цьому зв’язку ЄСПЛ бере до відома аргумент Уряду про те, що заявник продовжував виконувати свої обов’язки на посаді UD. Однак ЄСПЛ зазначив, що, хоча ця посада й залишалася судовою, вона, безперечно, була нижчою за рангом та престижем. Крім того, не викликає сумніву той факт, що ця посада передбачала значно нижчу заробітну плату, ніж та, яку заявник отримував, виконуючи обов’язки CoL до вжиття оскаржуваного заходу. З доказів, наданих заявником, випливає, що загальна заробітна плата CoL майже вдвічі перевищує заробітну плату UD, з різницею близько 3 000 євро. ЄСПЛ вважав, що це зменшення було як істотним, так і різким; крім того, хоча заявник згадав про нього лише у своїх вимогах щодо справедливого відшкодування, воно також матиме негативні наслідки для можливого розрахунку розміру його майбутньої пенсії.
Щодо налагодження та підтримання стосунків з іншими особами, ЄСПЛ зазначив, що після ухвалення оскаржуваного рішення заявник більше не міг діяти як суддя суду першої інстанції (CoL) – функції, яку він здійснював впродовж близько вісімнадцяти місяців. Таким чином, він був позбавлений можливості продовжувати свою повноцінну судову діяльність (принаймні доти, доки він не пройшов би інший конкурс, чого на сьогодні не сталося). Проте він продовжував працювати помічником судді та залишався в тому ж середовищі поряд зі своїми колегами з судової системи загалом.
\Проте, на думку ЄСПЛ, скасування його призначення як судді суду першої інстанції (CoL) (іншими словами, на практиці, його пониження до UD) вплинуло на його можливість налагодження та розвитку стосунків з огляду на інші фактори, такі як його неможливість брати участь у відбіркових процедурах на керівні посади в суді та у зовнішніх завданнях від імені суду, що, безперечно, слугують засобом розвитку стосунків та професійного зростання. Крім того, його повернення на посаду UD вплинуло на його участь у Судовій раді, з якої його, як UD, було негайно виключено, а пізніше, після реформи, як UD, він не мав права претендувати на цю посаду, ані голосувати за членів Судової ради з-поміж суддів, отже, він не міг висловлювати свою думку чи віддавати свій голос щодо різних питань, пов’язаних з їхнім робочим середовищем.
Зрештою ЄСПЛ вважав, що, хоча жоден із зазначених вище факторів сам по собі не досягає відповідного порогу для цілей перевірки суворості відповідно до статті 8, сукупність факторів, як вони проявилися та були обґрунтовані заявником у цій справі, є достатньою для висновку, що наслідки, які випливають із рішення про скасування призначення заявника, були достатньо серйозними та вплинули на його приватне життя значною мірою. Отже, стаття 8 Конвенції у цій справі є застосовною. ЄСПЛ зауважив, що у цій справі цей захід було вжито більш ніж через вісімнадцять місяців після того, як заявник почав виконувати свої обов’язки як CoL, та через дев’ятнадцять з половиною місяців після його призначення. Хоча у цій справі національний суд першої інстанції визнав, що вісімнадцять місяців є розумним строком Уряд не надав інших прикладів, які б свідчили про те, що такий тривалий строк підпадає під поняття «у розумний строк», зазначене у статті 44 Закону № 160/2011. Крім того, він вважав, що інтереси заявника як адресата були враховані незначною мірою, якщо взагалі були враховані, як того вимагає ця норма – це питання, на яке ЄСПЛ звернеться нижче. У цьому світлі відповідність заходу національному законодавству є сумнівною.
Проте ЄСПЛ визнав, що потреба у правовій визначеності стосовно призначень судового характеру, а отже, необхідність наявності належним чином сформованої CGP під час призначення судових органів, відповідає інтересам забезпечення відповідних гарантій справедливого судочинства і, таким чином, спрямована на захист прав та свобод інших осіб. Доречність такої законної мети в конкретних обставинах справи заявника, в якій його призначення, але не інші призначення, було скасовано нібито з цією метою, буде розглянуто нижче.
ЄСПЛ вкотре наголосив, що суд або трибунал завжди має бути «створений згідно із законом»; трибунал, який не створено відповідно до намірів законодавця, неодмінно не матиме легітимності, необхідної в демократичному суспільстві для вирішення правових спорів. Однак ЄСПЛ зазначив, по-перше, що за відсутності законодавчого втручання з ретроспективною дією (що вказує на те, що склад CGP повинен, наскільки це можливо, виключати суддів, які ще не затверджені на посаді на постійній основі), не було підстав ставити під сумнів законність складу CGP на момент призначення заявника, а отже, і законність призначення заявника на цій підставі. Думка меншості, повторена на засіданнях CGP, та оскарження з боку інших зацікавлених кандидатів самі по собі не є достатніми підставами для того, щоб вважати, що такий трибунал не був призначений згідно із законом.
ЄСПЛ підкреслив, що на момент його призначення не було ні загальнонаціонального обурення, ні політичних потрясінь; що важливо, жоден національний суд не визнав таке призначення (або інші подібні призначення) незаконним, а також жодна особа, справа якої розглядалася або розглядається заявником, не ставила під сумнів законність цього призначення.
Дійсно, з коментарів Уряду (наданих відповідно до статті 6 та розширених в інших місцях) було очевидно, що існував інтерес у скасуванні лише оскаржуваних призначень та уникненні будь-яких оскаржень поточних конкурсів іншими кандидатами – інтереси, які, як видається, були головним занепокоєнням Уряду і які не підпадають безпосередньо під законний інтерес, визнаний вище. Крім того, ЄСПЛ зазначив, що для уникнення оскаржень щодо поточних або майбутніх конкурсів не було необхідності (передбачати та) застосовувати закон ретроактивно. Достатньо було закону про майбутнє застосування, передбаченого статтею 4 Закону № 1/2020.
Щодо оскарження, поданого X та Y, особами, які оскаржили призначення заявника, ЄСПЛ вважав, що немає сумнівів у тому, що інші кандидати, які брали участь у конкурсі, мали законний інтерес у справедливості процедури призначення. Однак ці інтереси цілком могли бути забезпечені в рамках судових проваджень, порушених цими особами саме з цією метою. Крім того, такі інтереси мали бути урівноважені проти інших конкуруючих інтересів, а саме інтересів самого заявника, а також інтересів населення в цілому щодо наявності правової системи, що поважає верховенство права в усіх сенсах.
У цьому зв’язку ЄСПЛ ще раз наголосив, що принцип незмінюваності суддів протягом їхнього терміну повноважень є принципом, який загалом вважається наслідком незалежності суддів – що є необхідною умовою верховенства права. ЄСПЛ уже встановив, що при прийнятті закону цьому принципу було приділено недостатньо уваги; те саме стосується рішення CGP про застосування такого закону у справі заявника. Принцип незмінюваності суддів та інтереси населення в цілому мали поєднуватися з особистими інтересами заявника щодо збереження його посади як CoL, питання, якому CGP приділила ще менше уваги, якщо взагалі приділила, незважаючи на вимоги статті 44 Закону № 160/2011.
З огляду на все вищезазначене, ЄСПЛ вважав, що вимога законності не була дотримана і що не було наведено жодних вагомих та достатніх підстав, які б дозволили вважати, що застосований до заявника захід, який мав серйозні наслідки для його приватного життя, був необхідним у демократичному суспільстві.
Висновок
Порушення пункту 1 статті 6 Конвенції (право на справедливий суд) щодо справедливості провадження внаслідок ретроактивного законодавчого втручання.
Відсутність порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо тривалості провадження.
Порушення статті 8 Конвенції (право на повагу до приватного і сімейного життя).
Рішення в цій справі ухвалене Палатою 19 лютого 2026 року та набуде статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції.
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
