Податкові органи не можуть безконтрольно отримувати банківські дані громадян — ЄСПЛ

Європейський суд з прав людини вкотре наголосив: навіть у сфері податкового контролю державне втручання у приватне життя має бути чітко врегульованим законом і супроводжуватися ефективними гарантіями від свавілля. Доступ податкових органів до банківської інформації особи сам по собі не суперечить Конвенції, однак держави зобов’язані забезпечити зрозумілі межі таких повноважень, належне обґрунтування рішень та можливість їх ефективного незалежного чи судового перегляду.

У справі FERRIERI AND BONASSISA v. Italy № 40607/19 та № 34583/20 Суд дійшов висновку, що італійське законодавство надало податковим органам надто широкий розсуд щодо доступу до банківських даних платників податків, водночас не забезпечивши достатніх процесуальних запобіжників проти можливих зловживань. За таких обставин ЄСПЛ визнав, що втручання у право заявників на повагу до приватного життя не відповідало вимозі «згідно із законом» у розумінні статті 8 Конвенції.

Обставини справи

Справа стосувалася доступу до банківських даних заявників та їх перевірки, включаючи інформацію про банківські рахунки, історію транзакцій та деталі інших фінансових операцій, пов’язаних із заявниками.

Ці заходи були реалізовані Податковим органом (Agenzia delle Entrate) для податкового аудиту. Заявники скаржилися на надмірно широкий обсяг дискреційних повноважень, наданих національним органам національним законодавством, та на відсутність достатніх процесуальних запобіжних заходів, здатних захистити їх від будь-яких зловживань або свавілля, зокрема відсутність попереднього та/або наступного судового чи незалежного перегляду оскаржуваних заходів.

Перший заявник (заява № 40607/19), пан M. Ferrieri, народився в 1965 році і проживає в Чериньолі. Його представляв пан C. Stasi, адвокат, який практикує у Фоджі. Друга заявниця (заява № 34583/20), пані O. Bonassisa, народилася в 1977 році і проживає у Фоджі.

15 липня 2019 року перший заявник та 16 липня 2020 року друга заявниця були повідомлені своїми банками про те, що банки отримали запити від Податкового органу про надання інформації про їхні банківські рахунки, історію транзакцій та інші фінансові операції, пов'язані з ними або відстежувані до них, за певний період часу, щодо першого заявника з 1 січня по 31 грудня 2017 року та щодо другої заявниці з 1 січня 2016 року по 31 грудня 2017 року. Банки повідомили заявників, що вони збираються виконати свій юридичний обов'язок щодо надання запитуваної інформації.

Дозвіл на отримання таких даних безпосередньо від банківських установ був виданий директорами податкового органу відповідно до пункту 2 (7) статті 51 президентського указу № 633 від 26 жовтня 1972 року (далі – № 633/1972) та пункту 1 (7) статті 32 президентського указу № 600 від 29 вересня 1973 року (далі – № 600/1973).

Заявники скаржилися за статтею 8 Конвенції на надмірно широкі межі розсуду, надані національним органам влади національним законодавством, а також на відсутність достатніх процесуальних запобіжних заходів, здатних захистити їх від зловживань або свавілля, зокрема відсутність судового або незалежного перегляду оскаржуваних заходів ex ante та/або ex post, а також за пунктом 1 статті 6 та статтею 13 Конвенції, що відсутність ефективного засобу юридичного захисту для оскарження втручання в право на повагу до їхнього приватного життя порушувало їхнє право на доступ до суду.

Оцінка ЄСПЛ

Щодо статті 8 Конвенції

З огляду на подібний предмет заяв Суд виснував про доцільність їх розгляду разом в одному рішенні.

Суд насамперед нагадав, що формулювання «відповідно до закону» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції вимагає, по-перше, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві. По-друге, національне законодавство має бути доступним для відповідної особи. По-третє, особа, на яку воно впливає, повинна мати можливість, за необхідності за допомогою відповідної юридичної консультації, передбачити наслідки порушення національного законодавства для неї, і, по-четверте, національне законодавство має відповідати принципу верховенства права (див., De Tommaso v. Italy [ВП], заява № 43395/09, § 107, 23 лютого 2017 року).

Суд також зазначив, що поняття «закон» слід розуміти у його «матеріальному», а не «формальному» значенні. Отже, воно включає все, що становить писане право, а також нормативні акти нижчого рівня, ніж статути, та відповідну судову практику (див., National Federation of Sportspersons’ Associations and Unions (FNASS) and Others v. France, № 48151/11 та № 77769/13, § 160, 18 січня 2018 року). Відповідно, оцінюючи законність втручання, і зокрема передбачуваність відповідного національного законодавства, Суд врахував як текст закону, так і спосіб його застосування та тлумачення національними органами влади. Саме практичне тлумачення та застосування закону національними судами має надавати особам захист від свавільного втручання (див. Italgomme Pneumatici S.r.l. and Others v. Italy, № 36617/18 та 12 інших, § 96, 6 лютого 2025 року).

Суд зазначив, що, хоча стаття 8 не містить жодних чітких процесуальних вимог, у заявах, поданих за цією статтею, він наголосив на тому, що поняття законності та верховенства права в демократичному суспільстві також вимагають, щоб заходи, які впливають на права людини, підлягали певній формі змагального провадження перед незалежним органом, компетентним своєчасно переглядати підстави для рішення та відповідні докази (див. Ivashchenko v. russia, № 61064/10, § 74, 13 лютого 2018 року).

Що стосується оскаржуваних заходів, які розглядаються у цій справі, Суд визнав, що доступ державних органів до банківських даних та навіть їх розголошення в рамках формалізованих процедур є законним, оскільки це дозволяє оцінити, чи виконано заявником свої податкові зобов'язання, і, якщо ні, вжити необхідних заходів.

Суд зазначив, що оскаржувані заходи були передбачені законом, зокрема пунктом 2 (7) статті 51 Декрету № 633/1972 та пунктом 1 (7) статті 32 Декрету № 600/1973, і що сторони не заперечували, що такі положення були доступними. Однак сторони не погодилися з тим, чи відповідала правова основа оскаржуваних заходів, як випливає з наведених національних положень, вимогам «якості закону», встановленим статтею 8 Конвенції.

Суд зауважив, що, умови, зазначені у вищезазначених законодавчих положеннях, взяті окремо, є недостатніми для визначення меж дискреційних повноважень, наданих національним органам влади. Зокрема, просте посилання на необхідність оцінки дотримання платниками податків своїх податкових зобов’язань надає податковим органам необмежені дискреційні повноваження, оскільки вони мають неврегульовані повноваження оцінювати, чи слід застосовувати оскаржувані заходи, та визначати обсяг запитуваної інформації, який за визначенням є дуже широким.

У цьому контексті Суд зазначив, що деякі додаткові критерії були встановлені в адміністративних циркулярах, прийнятих і опублікованих Податковим органом і поданих Урядом.

Зокрема, циркуляр № 131/1994 передбачав, що податкові перевірки банківських даних можуть проводитися щодо певних платників податків: тих, ухиляється від сплати податків повністю або майже повністю, осіб, які не ведуть бухгалтерський облік або ведуть його явно неналежним чином, осіб, які здійснюють імпортно-експортні операції, осіб, які виписали та/або використали рахунки-фактури за вигадані операції, та осіб, чия фінансова спроможність явно контрастує з їх задекларованими доходами. У ньому також уточнювалося, що запит на дозвіл на реалізацію оскаржуваних заходів повинен бути обґрунтованим, щоб надати органу, який надає дозвіл, корисні елементи оцінки, щоб дозволити йому перевірити формальну та матеріальну законність запиту. Крім того, у тому ж циркулярі зазначалося, що податкові перевірки банківських даних можуть проводитися на основі аналізу витрат і надходжень і лише тоді, коли інші засоби оцінки дотримання податкових зобов'язань виявилися неефективними.

Суд готовий визнати, що чіткі та детальні критерії, встановлені в циркулярах, прийнятих та опублікованих Податковим органом, можуть бути достатніми для доповнення застосовних національних положень та визначення меж дискреційних повноважень, наданих національним органам влади, за умови, що вони є обов’язковими для органів влади.

Суд не міг не зазначити, що з огляду на прецедентне право Касаційного суду дозвіл не повинен містити обґрунтування. З цього випливає, що органи влади не зобов’язані обґрунтовувати здійснення своїх повноважень шляхом обґрунтування своїх рішень і тим самим демонструвати, що вони дотримуються критеріїв, встановлених відповідними національними положеннями, включаючи адміністративні циркуляри, що призводить до здійснення ними необмеженого розсуду.

З огляду на вищевикладене Суд виснував, що правова основа оскаржуваних заходів не була здатна достатньо обмежити межі розсуду, наданого національним органам влади, і, відповідно, не відповідала вимозі «якості закону» за статтею 8 Конвенції.

Щодо скарги заявників про те, що оскаржувані заходи не були піддані попередньому судовому або незалежному контролю, Суд зазначив, що у цій справі відповідно до національного законодавства не вимагалося попереднього судового дозволу. Суд вважав, що міркування ефективності в сфері оподаткування та необхідність не ставити під загрозу мету оскаржуваних заходів (див. Italgomme Pneumatici S.r.l. and Others v. Italy, цит. вище, § 122) можуть виправдати відсутність попереднього судового або незалежного контролю. Однак у цьому контексті Суд повинен оцінити, чи існували інші ефективні та адекватні запобіжні заходи проти зловживань та свавілля, зокрема, подальший незалежний або судовий контроль.

Щодо скарги до податкових судів Суд зазначив, що згідно зі пунктом 2 статті 19 Декрету № 546/1992 дозвіл на доступ до банківських даних платника податків не є актом, який може бути оскаржений окремо до податкових судів. Як було уточнено у національній судовій практиці, такий дозвіл не може бути оскаржений окремо до податкових судів, оскільки він вважається простим підготовчим актом.

Суд взяв до уваги прецедентне право, надане Урядом, згідно з яким, якщо заходи, що розглядаються у цій справі, призводять до податкового повідомлення, відповідний платник податків має право оскаржити дозвіл на ознайомлення з його банківським рахунком у податкових судах. Зокрема, оскільки такий дозвіл вважається підготовчим актом, незаконність якого впливає на дійсність податкового повідомлення, платник податків має право висунути свої скарги проти акту, що дозволяє ознайомлення з його банківськими даними, оскаржуючи податкове повідомлення відповідно до пункту 2 статті 19 Декрету № 546/1992.

Ретельно дослідивши надані матеріали Суд не переконався в аргументі Уряду, що це становило б ефективний ex post судовий засіб правового захисту у розумінні прецедентного права (див. Italgomme Pneumatici S.r.l. and Others v. Italy, цит. вище, § 126).

По-перше, національна судова практика роз’яснила, що акт, який дозволяє оскаржувані заходи, не повинен містити обґрунтування, і що дійсності податкового повідомлення не може бути завдано шкоди порушенням або навіть відсутністю дозволу. Крім того, Уряд не надав жодних прикладів судової практики, коли такий засіб захисту – оскарження дозволу – був успішно використаний. Враховуючи ці фактори, Суд не вбачав, як дозвіл може бути визнаний таким, що впливає на законність податкового повідомлення.

По-друге, Уряд зазначив, що доступність такого засобу правового захисту залежатиме від того, чи призвели відповідні заходи до прийняття податкового повідомлення, яке оскаржувалося платником податків, і чи було це повідомлення засноване на доказах, отриманих шляхом ознайомлення з банківським рахунком.

Отже, Суд виснував, що існування та доступність такого засобу правового захисту є невизначеними і можуть існувати лише в якийсь момент у майбутньому (див. Société Canal Plus and Others v. France, № 29408/08, § 40, 21 грудня 2010 року).

У цьому зв'язку Суд нагадав, що ефективний засіб правового захисту має бути доступним протягом розумного строку (див., mutatis mutandis, Compagnie des gaz de pétrole Primagaz v. France, № 29613/08, § 28, 21 грудня 2010 року, та Société Canal Plus and Others v. France, цитоване вище, § 40), і вважає, що засіб правового захисту, який (можливо) стане доступним через декілька років, не може вважатися достатньо своєчасним (див. Italgomme Pneumatici S.r.l. та інші, цитоване вище, § 129).

Щодо скарги до цивільних судів Суд зазначив, що Уряд згадав про такий засіб правового захисту, не посилаючись на жоден приклад з практики, де його наявність та доступність були передбачені Касаційним судом або де він був успішно використаний у нижчих судах.

У цьому зв’язку Суд нагадав, що лише ті засоби правового захисту, які можуть забезпечити відшкодування за скарги заявника, повинні братися до уваги. Зокрема, існування таких засобів правового захисту має бути достатньо певним не лише в теорії, але й на практиці, інакше вони не матимуть необхідної доступності та ефективності. Крім того, саме Держава-відповідач повинна довести, що ці умови виконані (див. Janosevic v. Sweden (ухв.), № 34619/97, 26 вересня 2000 року).

У світлі вищевикладеного ЄСПЛ дійшов висновку, що Уряд не довів існування на практиці відповідного засобу юридичного захисту, і що в будь-якому разі такий засіб не був би ефективним у розумінні статті 8 Конвенції.

Щодо скарги до Гаранта платника податків відповідно до статті 13 Закону № 212/2000, Суд зазначив, що, як вказано в рішенні № 25212 від 24 серпня 2022 року Касаційного суду, цей орган не ухвалює обов’язкових рішень, а лише надає рекомендації податковим органам.

Суд повторив, що повноваження та процесуальні гарантії, якими володіє орган, є важливими для визначення того, чи є засіб правового захисту ефективним (див. Tagayeva and Others v. russia, № 26562/07 та 6 інших, § 620, 13 квітня 2017 року, та Centre for Legal Resources on behalf of Valentin Câmpeanu v. Romania [ВП], № 47848/08, § 149, ЄСПЛ 2014). Тому вкрай важливо, щоб засіб правового захисту був доступний перед органом, який, хоча і не обов'язково є судовим, є незалежним від виконавчої влади та забезпечує справедливість провадження, пропонуючи, наскільки це можливо, змагальний процес. Рішення такого органу повинні бути вмотивованими та юридично обов'язковими (див., mutatis mutandis, Centrum för rättvisa v. Sweden [ВП], № 35252/08, § 273, 25 травня 2021 року; Big Brother Watch and Others v. the United Kingdom [ВП], № 58170/13 та 2 інші, § 359, 25 травня 2021 року; та Segerstedt-Wiberg and Others v. Sweden, № 62332/00, § 120, ЄСПЛ 2006 VII).

Отже, Суд виснував, що скарга до Гаранта платника податків – органу, який лише здійснює нагляд за діяльністю податкових органів і не може приймати обов’язкові рішення – не становила б ефективного засобу правового захисту для цілей гарантій проти свавілля, яких вимагає стаття 8 Конвенції.

У світлі вищевикладеного ЄСПЛ вважав, що оскаржувані заходи не були піддані ефективному ex post судовому або незалежному перегляду. Суд дійшов висновку, що навіть якщо можна стверджувати, що в італійському законодавстві існує загальна правова основа для оскаржуваних заходів, це законодавство не відповідає вимогам якості, встановленим Конвенцією. Зокрема, навіть з урахуванням широкого простору для розсуду Договірних Держав щодо банківських даних, тобто суто фінансової інформації, та важливості мети подібних заходів у сфері оподаткування, Суд виснував, що національна правова база надавала національним органам влади необмежену свободу розсуду як щодо умов, за яких могли бути реалізовані оскаржувані заходи, так і щодо обсягу цих заходів. Водночас ця база не забезпечувала достатніх процесуальних гарантій, оскільки оскаржувані заходи не підлягали судовому чи незалежному перегляду. Отже, національна правова база не забезпечувала заявникам мінімального ступеня захисту, на який вони мали право згідно з Конвенцією. Суд вважав, що за цих обставин не можна стверджувати, що оскаржувані втручання були «згідно із законом», як того вимагає пункт 2 статті 8 Конвенції.

Отже, було порушення статті 8 Конвенції.

Висновок ЄСПЛ

Порушення статті 8 Конвенції (право на повагу до приватного і сімейного життя).

Рішення в цій справі ухвалене Палатою 8 січня 2026 року й набуде статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.