Налоговые органы не могут бесконтрольно получать банковские данные граждан — ЕСПЧ
Европейский суд по правам человека вновь подчеркнул: даже в сфере налогового контроля вмешательство государства в частную жизнь должно быть четко урегулировано законом и сопровождаться эффективными гарантиями от произвола. Доступ налоговых органов к банковской информации лица сам по себе не противоречит Конвенции, однако государства обязаны обеспечить понятные пределы таких полномочий, надлежащее обоснование решений и возможность их эффективного независимого или судебного пересмотра.
В деле FERRIERI AND BONASSISA v. Italy № 40607/19 и № 34583/20 Суд пришел к выводу, что итальянское законодательство предоставило налоговым органам чрезмерно широкое усмотрение в вопросе доступа к банковским данным налогоплательщиков, одновременно не обеспечив достаточных процессуальных гарантий против возможных злоупотреблений. При таких обстоятельствах ЕСПЧ признал, что вмешательство в право заявителей на уважение частной жизни не соответствовало требованию «в соответствии с законом» в понимании статьи 8 Конвенции.
Обстоятельства дела
Дело касалось доступа к банковским данным заявителей и их проверки, включая информацию о банковских счетах, истории транзакций и деталях других финансовых операций, связанных с заявителями.
Эти меры были реализованы Налоговым органом (Agenzia delle Entrate) для налогового аудита. Заявители жаловались на чрезмерно широкий объем дискреционных полномочий, предоставленных национальным органам национальным законодательством, и на отсутствие достаточных процессуальных гарантий, способных защитить их от каких-либо злоупотреблений или произвола, в частности отсутствие предварительного и/или последующего судебного либо независимого пересмотра оспариваемых мер.
Первый заявитель (жалоба № 40607/19), господин M. Ferrieri, родился в 1965 году и проживает в Чериньоле. Его представлял господин C. Stasi, адвокат, практикующий в Фодже. Вторая заявительница (жалоба № 34583/20), госпожа O. Bonassisa, родилась в 1977 году и проживает в Фодже.
15 июля 2019 года первый заявитель и 16 июля 2020 года вторая заявительница были уведомлены своими банками о том, что банки получили запросы от Налогового органа о предоставлении информации об их банковских счетах, истории транзакций и других финансовых операциях, связанных с ними либо отслеживаемых до них, за определенный период времени, в отношении первого заявителя с 1 января по 31 декабря 2017 года и в отношении второй заявительницы с 1 января 2016 года по 31 декабря 2017 года. Банки уведомили заявителей, что собираются выполнить свою юридическую обязанность по предоставлению запрашиваемой информации.
Разрешение на получение таких данных непосредственно от банковских учреждений было выдано директорами налогового органа в соответствии с пунктом 2 (7) статьи 51 президентского указа № 633 от 26 октября 1972 года (далее – № 633/1972) и пунктом 1 (7) статьи 32 президентского указа № 600 от 29 сентября 1973 года (далее – № 600/1973).
Заявители жаловались по статье 8 Конвенции на чрезмерно широкие пределы усмотрения, предоставленные национальным органам власти национальным законодательством, а также на отсутствие достаточных процессуальных гарантий, способных защитить их от злоупотреблений или произвола, в частности отсутствие судебного либо независимого пересмотра оспариваемых мер ex ante и/или ex post, а также по пункту 1 статьи 6 и статье 13 Конвенции, что отсутствие эффективного средства юридической защиты для оспаривания вмешательства в право на уважение их частной жизни нарушало их право на доступ к суду.
Оценка ЕСПЧ
Относительно статьи 8 Конвенции
Учитывая схожий предмет жалоб, Суд пришел к выводу о целесообразности их рассмотрения вместе в одном решении.
Суд прежде всего напомнил, что формулировка «в соответствии с законом» в понимании пункта 2 статьи 8 Конвенции требует, во-первых, чтобы оспариваемая мера имела определенную основу в национальном законодательстве. Во-вторых, национальное законодательство должно быть доступным для соответствующего лица. В-третьих, лицо, на которое оно влияет, должно иметь возможность, при необходимости с помощью соответствующей юридической консультации, предвидеть последствия применения национального законодательства для него, и, в-четвертых, национальное законодательство должно соответствовать принципу верховенства права (см., De Tommaso v. Italy [БП], жалоба № 43395/09, § 107, 23 февраля 2017 года).
Суд также отметил, что понятие «закон» следует понимать в его «материальном», а не «формальном» значении. Следовательно, оно включает все, что составляет писаное право, а также нормативные акты более низкого уровня, чем статуты, и соответствующую судебную практику (см., National Federation of Sportspersons’ Associations and Unions (FNASS) and Others v. France, № 48151/11 и № 77769/13, § 160, 18 января 2018 года). Соответственно, оценивая законность вмешательства, и в частности предсказуемость соответствующего национального законодательства, Суд учитывал как текст закона, так и способ его применения и толкования национальными органами власти. Именно практическое толкование и применение закона национальными судами должно предоставлять лицам защиту от произвольного вмешательства (см. Italgomme Pneumatici S.r.l. and Others v. Italy, № 36617/18 и 12 других, § 96, 6 февраля 2025 года).
Суд отметил, что, хотя статья 8 не содержит никаких четких процессуальных требований, в жалобах, поданных по этой статье, он подчеркнул, что понятие законности и верховенства права в демократическом обществе также требует, чтобы меры, влияющие на права человека, подлежали определенной форме состязательного производства перед независимым органом, компетентным своевременно пересматривать основания для решения и соответствующие доказательства (см. Ivashchenko v. russia, № 61064/10, § 74, 13 февраля 2018 года).
Что касается оспариваемых мер, рассматриваемых в данном деле, Суд признал, что доступ государственных органов к банковским данным и даже их разглашение в рамках формализованных процедур является законным, поскольку это позволяет оценить, выполнил ли заявитель свои налоговые обязательства, и, если нет, принять необходимые меры.
Суд отметил, что оспариваемые меры были предусмотрены законом, в частности пунктом 2 (7) статьи 51 Декрета № 633/1972 и пунктом 1 (7) статьи 32 Декрета № 600/1973, и что стороны не оспаривали, что такие положения были доступными. Однако стороны не согласились с тем, соответствовала ли правовая основа оспариваемых мер, как следует из приведенных национальных положений, требованиям «качества закона», установленным статьей 8 Конвенции.
Суд заметил, что условия, указанные в вышеупомянутых законодательных положениях, взятые отдельно, являются недостаточными для определения пределов дискреционных полномочий, предоставленных национальным органам власти. В частности, простая ссылка на необходимость оценки соблюдения налогоплательщиками своих налоговых обязательств предоставляет налоговым органам неограниченные дискреционные полномочия, поскольку они имеют неурегулированные полномочия оценивать, следует ли применять оспариваемые меры, и определять объем запрашиваемой информации, который по определению является очень широким.
Суд заметил, что некоторые дополнительные критерии были установлены в административных циркулярах, принятых и опубликованных Налоговым органом и представленных Правительством.
В частности, циркуляр № 131/1994 предусматривал, что налоговые проверки банковских данных могут проводиться в отношении определенных налогоплательщиков: тех, кто уклоняется от уплаты налогов полностью или почти полностью, лиц, которые не ведут бухгалтерский учет либо ведут его явно ненадлежащим образом, лиц, осуществляющих импортно-экспортные операции, лиц, выписавших и/или использовавших счета-фактуры по фиктивным операциям, а также лиц, чья финансовая состоятельность явно контрастирует с их задекларированными доходами. В нем также уточнялось, что запрос на разрешение реализации оспариваемых мер должен быть обоснованным, чтобы предоставить органу, выдающему разрешение, полезные элементы оценки, позволяющие ему проверить формальную и материальную законность запроса. Кроме того, в том же циркуляре указывалось, что налоговые проверки банковских данных могут проводиться на основании анализа расходов и поступлений и только тогда, когда другие средства оценки соблюдения налоговых обязательств оказались неэффективными.
Суд готов признать, что четкие и детальные критерии, установленные в циркулярах, принятых и опубликованных Налоговым органом, могут быть достаточными для дополнения применимых национальных положений и определения пределов дискреционных полномочий, предоставленных национальным органам власти, при условии, что они являются обязательными для органов власти.
Суд не мог не отметить, что с учетом прецедентного права Кассационного суда разрешение не должно содержать обоснования. Из этого следует, что органы власти не обязаны обосновывать осуществление своих полномочий путем мотивировки своих решений и тем самым демонстрировать, что они соблюдают критерии, установленные соответствующими национальными положениями, включая административные циркуляры, что приводит к осуществлению ими неограниченного усмотрения.
С учетом вышеизложенного Суд пришел к выводу, что правовая основа оспариваемых мер не была способна в достаточной степени ограничить пределы усмотрения, предоставленного национальным органам власти, и, соответственно, не соответствовала требованию «качества закона» по статье 8 Конвенции.
Относительно жалобы заявителей о том, что оспариваемые меры не были подвергнуты предварительному судебному либо независимому контролю, Суд отметил, что в данном деле в соответствии с национальным законодательством не требовалось предварительного судебного разрешения. Суд посчитал, что соображения эффективности в сфере налогообложения и необходимость не ставить под угрозу цель оспариваемых мер (см. Italgomme Pneumatici S.r.l. and Others v. Italy, цит. выше, § 122) могут оправдать отсутствие предварительного судебного либо независимого контроля. Однако в данном контексте Суд должен оценить, существовали ли другие эффективные и адекватные гарантии против злоупотреблений и произвола, в частности последующий независимый либо судебный контроль.
Относительно жалобы в налоговые суды Суд отметил, что согласно пункту 2 статьи 19 Декрета № 546/1992 разрешение на доступ к банковским данным налогоплательщика не является актом, который может быть обжалован отдельно в налоговых судах. Как было уточнено в национальной судебной практике, такое разрешение не может быть обжаловано отдельно в налоговых судах, поскольку оно считается простым подготовительным актом.
Суд принял во внимание прецедентное право, представленное Правительством, согласно которому, если меры, рассматриваемые в данном деле, приводят к налоговому уведомлению, соответствующий налогоплательщик имеет право оспорить разрешение на ознакомление с его банковским счетом в налоговых судах. В частности, поскольку такое разрешение считается подготовительным актом, незаконность которого влияет на действительность налогового уведомления, налогоплательщик имеет право выдвинуть свои жалобы против акта, разрешающего ознакомление с его банковскими данными, оспаривая налоговое уведомление в соответствии с пунктом 2 статьи 19 Декрета № 546/1992.
Тщательно исследовав представленные материалы, Суд не убедился в аргументе Правительства, что это составляло бы эффективное ex post судебное средство правовой защиты в понимании прецедентного права (см. Italgomme Pneumatici S.r.l. and Others v. Italy, цит. выше, § 126).
Во-первых, национальная судебная практика разъяснила, что акт, разрешающий оспариваемые меры, не должен содержать обоснования и что действительности налогового уведомления не может быть причинен вред нарушением либо даже отсутствием разрешения. Кроме того, Правительство не предоставило ни одного примера судебной практики, когда такое средство защиты — оспаривание разрешения — было успешно использовано. Учитывая эти факторы, Суд не увидел, каким образом разрешение может быть признано влияющим на законность налогового уведомления.
Во-вторых, Правительство указало, что доступность такого средства правовой защиты будет зависеть от того, привели ли соответствующие меры к принятию налогового уведомления, которое оспаривалось налогоплательщиком, и было ли это уведомление основано на доказательствах, полученных путем ознакомления с банковским счетом.
Следовательно, Суд пришел к выводу, что существование и доступность такого средства правовой защиты являются неопределенными и могут существовать лишь в какой-то момент в будущем (см. Société Canal Plus and Others v. France, № 29408/08, § 40, 21 декабря 2010 года).
В этой связи Суд напомнил, что эффективное средство правовой защиты должно быть доступным в течение разумного срока (см., mutatis mutandis, Compagnie des gaz de pétrole Primagaz v. France, № 29613/08, § 28, 21 декабря 2010 года, и Société Canal Plus and Others v. France, цитированное выше, § 40), и считает, что средство правовой защиты, которое (возможно) станет доступным через несколько лет, не может считаться достаточно своевременным (см. Italgomme Pneumatici S.r.l. и другие, цитированное выше, § 129).
Относительно жалобы в гражданские суды Суд отметил, что Правительство упомянуло о таком средстве правовой защиты, не ссылаясь ни на один пример из практики, где его наличие и доступность были предусмотрены Кассационным судом либо где оно было успешно использовано в нижестоящих судах.
В этой связи Суд напомнил, что только те средства правовой защиты, которые могут обеспечить возмещение по жалобам заявителя, должны приниматься во внимание. В частности, существование таких средств правовой защиты должно быть достаточно определенным не только в теории, но и на практике, иначе они не будут обладать необходимой доступностью и эффективностью. Кроме того, именно Государство-ответчик должно доказать, что эти условия выполнены (см. Janosevic v. Sweden (опред.), № 34619/97, 26 сентября 2000 года).
В свете вышеизложенного ЕСПЧ пришел к выводу, что Правительство не доказало существование на практике соответствующего средства юридической защиты и что в любом случае такое средство не было бы эффективным в понимании статьи 8 Конвенции.
Относительно жалобы Гаранту налогоплательщика в соответствии со статьей 13 Закона № 212/2000 Суд отметил, что, как указано в решении № 25212 от 24 августа 2022 года Кассационного суда, данный орган не принимает обязательных решений, а лишь предоставляет рекомендации налоговым органам.
Суд повторил, что полномочия и процессуальные гарантии, которыми обладает орган, являются важными для определения того, является ли средство правовой защиты эффективным (см. Tagayeva and Others v. russia, № 26562/07 и 6 других, § 620, 13 апреля 2017 года, и Centre for Legal Resources on behalf of Valentin Câmpeanu v. Romania [БП], № 47848/08, § 149, ЕСПЧ 2014). Поэтому крайне важно, чтобы средство правовой защиты было доступно перед органом, который, хотя и не обязательно является судебным, независим от исполнительной власти и обеспечивает справедливость производства, предлагая, насколько это возможно, состязательный процесс. Решения такого органа должны быть мотивированными и юридически обязательными (см., mutatis mutandis, Centrum för rättvisa v. Sweden [БП], № 35252/08, § 273, 25 мая 2021 года; Big Brother Watch and Others v. the United Kingdom [БП], № 58170/13 и 2 другие, § 359, 25 мая 2021 года; и Segerstedt-Wiberg and Others v. Sweden, № 62332/00, § 120, ЕСПЧ 2006 VII).
Следовательно, Суд пришел к выводу, что жалоба Гаранту налогоплательщика — органу, который лишь осуществляет надзор за деятельностью налоговых органов и не может принимать обязательные решения — не составляла бы эффективного средства правовой защиты для целей гарантий против произвола, которых требует статья 8 Конвенции.
В свете вышеизложенного ЕСПЧ посчитал, что оспариваемые меры не были подвергнуты эффективному ex post судебному либо независимому пересмотру. Суд пришел к выводу, что даже если можно утверждать, что в итальянском законодательстве существует общая правовая основа для оспариваемых мер, это законодательство не соответствует требованиям качества, установленным Конвенцией. В частности, даже с учетом широкого пространства усмотрения Договаривающихся Государств в отношении банковских данных, то есть сугубо финансовой информации, и важности цели подобных мер в сфере налогообложения, Суд пришел к выводу, что национальная правовая база предоставляла национальным органам власти неограниченную свободу усмотрения как относительно условий, при которых могли быть реализованы оспариваемые меры, так и относительно объема этих мер. В то же время данная база не обеспечивала достаточных процессуальных гарантий, поскольку оспариваемые меры не подлежали судебному либо независимому пересмотру. Следовательно, национальная правовая база не обеспечивала заявителям минимальной степени защиты, на которую они имели право согласно Конвенции. Суд посчитал, что при данных обстоятельствах нельзя утверждать, что оспариваемые вмешательства были «в соответствии с законом», как того требует пункт 2 статьи 8 Конвенции.
Следовательно, имело место нарушение статьи 8 Конвенции.
Вывод ЕСПЧ
Нарушение статьи 8 Конвенции (право на уважение частной и семейной жизни).
Решение по данному делу принято Палатой 8 января 2026 года и приобретет статус окончательного в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции.
Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER и WhatsApp, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.
