Процесуальні засоби забезпечення реалізації конституційної гарантії обов’язковості судового рішення в адміністративному судочинстві

Ян Берназюк,
суддя Верховного Суду

Важливою конституційною гарантією забезпечення обов’язковості судового рішення є судовий контроль за його виконанням. З цією метою КАС України визначає систему процесуальних засобів, які адміністративні суди вправі застосовувати для забезпечення своєчасного, точного, неухильного та повного виконання судового рішення. Забезпечення обов’язковості судового рішення частково стосується висвітлених раніше питань, зокрема, таких аспектів, як «Поняття та критерії мотивованості судового рішення як одна з гарантій дотримання судами принципу верховенства права», «Основні етапи підготовки мотивованого судового рішення: вимоги процесуального закону в світлі положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод».

В аналітичній доповіді в рамках проєкту Ради Європи «Підтримка виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини» (2018 рік) стосовно огляду практики ЄСПЛ щодо захисту права на розгляд справи та виконання судового рішення в розумний строк узагальнено критерії ефективності засобів забезпечення виконання цього права: 1) засіб є ефективним, якщо його можна використати для прискорення ухвалення рішення судом, що розглядає справу; 2) найбільш ефективними є засоби, спрямовані на попередження, а не на компенсацію за затримку розгляду справи чи виконання судового рішення; 3) поєднання пришвидшувального та компенсаторного засобів захисту є найкращим варіантом тощо.

Аналіз положень КАС України дає підстави виокремити такі основні процесуальні засоби, за допомогою яких адміністративний суд забезпечує належне виконання судового рішення, яке набрало законної сили: 1) роз’яснення судового рішення (ст. 254); 2) судовий контроль за виконанням судового рішення (ст.ст. 382, 383); 3) заміна сторони виконавчого провадження (ст. 379); 4) поновлення пропущеного з поважних причин строку пред’явлення виконавчого листа до виконання (ст. 376); 5) відстрочення чи розстрочення виконання судового рішення, зміна чи встановлення способу і порядку виконання (ст. 378); 6) зупинення виконання судових рішень лише у виключних випадках (ст. 375); 7) застосування як преюдиційних обставин, встановлених у судовому рішенні, що набуло законної сили, під час судового розгляду іншої справи (частини четверта – сьома ст. 78) тощо.

Так, стосовно роз’яснення судового рішення, то в судовій практиці сформувалася стала правова позиція, відповідно до якої необхідність у такому роз'ясненні зумовлена:

– нечіткістю судового рішення за змістом або коли воно є незрозумілим як для осіб, стосовно яких воно ухвалене, так і для тих, які будуть здійснювати його виконання;

– роз’яснено може бути рішення суду, якщо без такого роз’яснення його реалізація є ускладнена, оскільки спостерігається значна ймовірність неправильного його виконання внаслідок неясності резолютивної частини рішення.

Тобто роз’яснення рішення суду – це засіб виправлення формальних недоліків судового акта, який полягає в усуненні неясності судового акта, викладення рішення суду у більш ясній та зрозумілій формі. При цьому конкретного та вичерпного переліку критеріїв для визнання рішення незрозумілим процесуальний закон не визначає, але з його змісту слідує, що обґрунтування щодо незрозумілості має навести особа, яка звертається із заявою про роз’яснення судового рішення.

До такого висновку дійшов Верховний Суд, зокрема, в ухвалах від 18 жовтня 2018 р. у справі № 823/867/16, від 21 серпня 2018 р. у справі № 803/3805/15 тощо. Касаційний суд відмовив у задоволенні заяв про роз’яснення судового рішення, виходячи з того, що із зазначених заявниками мотивів звернення не вбачалося зв’язку між порушеними питаннями та змістом винесеного рішення. Тобто заявники не вказали, у чому саме полягає нечіткість, незрозумілість останнього та неточність формулювань, застосованих в рішенні суду, та що викликає труднощі у розумінні його змісту. Верховний Суд підкреслив необхідність чіткого визначення в заяві про роз’яснення судового рішення, у чому саме полягає незрозумілість його змісту; які формулювання викликають труднощі у його розумінні або виконанні.

Ще одним процесуальним засобом забезпечення належного та своєчасного виконання судового рішення є судовий контроль, підстави та порядок здійснення якого визначені ст. 382 та ст.  383 КАС України.

Стосовно сутності судового контролю у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 р. у справі № 295/13613/16-а зазначено, що ст.ст. 382–383 КАС України визначено такі види судового контролю за виконанням судового рішення, як зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення та визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єктом владних повноважень – відповідачем на виконання рішення суду.

У цій справі Верховний Суд акцентував увагу, що зазначені правові норми КАС України мають на меті забезпечення належного виконання судового рішення. Підставами їх застосування є саме невиконання судового рішення, ухваленого на користь особи-позивача, та обставини, що свідчать про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, пов’язаних із невиконанням судового рішення в цій справі.

При цьому Верховний Суд зазначив, що наявність у КАС України спеціальних норм, спрямованих на забезпечення належного виконання судового рішення, виключає можливість застосування загального судового порядку захисту прав та інтересів стягувача шляхом подання нового позову. Судовий контроль за виконанням судового рішення здійснюється у порядку, передбаченому в КАС, який не передбачає можливості подання окремого позову, предметом якого є спонукання відповідача до виконання судового рішення.

На цій підставі Верховний Суд дійшов висновку, що вимоги про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, які прийняті (вчинені або не вчинені) на виконання судового рішення, в окремому судовому провадженні не розглядаються.

Слід зазначити, що аналогічна правова позиція міститься також у постановах Верховного Суду від 17 квітня 2018 р. у справі № 819/1430/17, від 12 листопада 2018 р. у справі № 806/3099/17 та від 21 листопада 2019 р. у справі № 802/1933/18-а.

Таким чином, Верховний Суд вказав, що судове рішення виконується безпосередньо, та для його виконання не вимагається ухвалення будь-яких інших, додаткових судових рішень. Суд також врахував, що винесення судового рішення, яке передбачає оцінку судового рішення прийнятого в іншій справі, буде суперечити ст. 129-1 Конституції України.

Заміна сторони виконавчого провадження (ст. 379 КАС України) як процесуальний засіб забезпечення належного виконання судового рішення в адміністративній справі застосовується адміністративними судами у разі необхідності заміни сторони, яка має виконати судове рішення, якщо така сторона вибула зі складу учасників виконавчого провадження внаслідок її ліквідації або передачі повноважень у відповідній сфері іншому суб’єкту. Така заміна здійснюється у порядку процесуального правонаступництва.

Стосовно наявності підстав для заміни сторони виконавчого провадження у судовій практиці сформувалася правова позиція, відповідно до якої визначальним фактором, необхідним для встановлення факту правонаступництва, є перехід функцій від відповідача, що є стороною виконавчого провадження, до іншого суб’єкта. Тобто правонаступництво в сфері управлінської діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб'єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

Зазначена правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2019 р. у справах № 2а-8478/12/1370, № 815/2345/13-а, № 2а-9319/12/1370, № 813/3876/13-а тощо. У цих справах Суд дійшов висновку про те, що у разі, якщо повноваження, які необхідні органу для виконання судового рішення, зберігаються за таким органом, то відсутні підстави для заміни сторони виконавчого провадження.

Водночас у випадку, якщо відповідний орган хоча й зберігає відповідні повноваження, але тимчасово їх не здійснює, що призводить до тривалого невиконання судового рішення, адміністративний суд може допустити заміну сторони виконавчого провадження.

Так, у постанові від 27 грудня 2019 р. у справі № 757/42871/15-а Верховний Суд, розглянувши касаційну скаргу фізичної особи на рішення судів першої та апеляційної інстанції щодо відмови у задоволенні подання державного виконавця щодо заміни сторони виконавчого провадження стосовно поновлення виплати пенсії, дійшов висновку, що суди неправильно застосували норми матеріального та процесуального права стосовно заміни сторони виконавчого провадження її правонаступником, відмовивши у задоволенні відповідного подання.

Зокрема, Верховний Суд зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували такі обставини цієї справи: судове рішення набрало законної сили та не виконується більше ніж 3,5 року; позивачами у цій справі є особи, які виїхали на постійне місце проживання за межі України; встановлення можливості заміни сторони виконавчого провадження ініціювала саме держава в особі державного виконавця; мотивом відповідного подання державного виконавця була неможливість виконання судового рішення, яке набрало законної сили, через фактичну відсутність боржника за місцем реєстрації.

У зв’язку із цим колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що відсутність механізму визначення правонаступника територіальних органів Пенсійного фонду України, які тимчасово не здійснюють своїх повноважень, не може бути підставою для невиконання судового рішення, що набрало законної сили.

У цій справі Верховний Суд сформулював правову позицію, відповідно до якої для встановлення можливості заміни сторони виконавчого провадження – суб’єкта владних повноважень, який тимчасово не здійснює своєї діяльності, з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень необхідно застосовувати положення ч. 6 ст. 7 КАС України (у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону – виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права)).

Відповідно до ст. 376 КАС України, адміністративні суди можуть застосовувати такий засіб забезпечення обов’язковості судового рішення, як поновлення пропущеного з поважних причин строку пред’явлення виконавчого листа до виконання.

З приводу підстав поновлення строку для пред’явлення виконавчого листа до виконання у судовій практиці сформувалася позиція, відповідно до якої такими підставами можуть бути лише визнані судом поважні причини пропуску строку. При цьому, при встановленні можливості визнання поважними причин пропуску строку суд має встановити дійсні обставини, що зумовили таку ситуацію, та належним чином мотивувати своє рішення. Поважними за змістом ст. 376 КАС України визнаються лише обставини, які є об’єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення сторони та пов’язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення сторонами у справі відповідних процесуальних дій.

У постанові від 7 лютого 2019 р. у справі № 2а/1570/3419/2011 Верховний Суд зазначив, що підставою для відмови особі в поновленні строку для пред’явлення виконавчого листа до виконання є вчасне отримання нею примірника виконавчого листа та не вчинення, без поважних причин, юридично значущих дій для виконання судового рішення. При цьому, якщо сторона виконавчого провадження вважає, що державним виконавцем безпідставно повернуто виконавчий лист у зв’язку з пропуском строку пред’явлення його до виконання або у зв’язку з безвідповідальним відношенням державних виконавців до своїх посадових обов’язків, то вона не позбавляється можливості в установленому законом порядку оскаржити відповідні дії та рішення державних виконавців.

З метою забезпечення належного виконання судового рішення в публічно-правових спорах адміністративні суди можуть здійснювати відстрочення чи розстрочення виконання судового рішення, зміну чи встановлення способу та порядку виконання (ст. 378 КАС України). Вказані процесуальні засоби адміністративні суди можуть застосовувати у виключних випадках, зокрема, якщо сторона доведе наявність обставин, що суттєво ускладнюють або унеможливлюють виконання судового рішення.

Згідно зі сформованою судовою практикою до обставин, що ускладнюють виконання судового рішення та які є підставою для розстрочення його виконання, належать, зокрема, хвороба боржника або членів його сім’ї, скрутне матеріальне становище боржника, наявність загрози банкрутства юридичної особи-боржника, стихійне лихо, інші об’єктивні екстраординарні події тощо. При цьому, як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 26 червня 2013 р. № 5-рп/2013, розстрочення виконання рішення суду означає виконання його частинами, встановленими судом, з визначеним інтервалом у часі; строки виконання рішення частинами (сплата грошових сум частками тощо) визначаються судом.

Конституційний Суд України у цьому ж Рішенні також зазначив, що розстрочення виконання рішення має базуватися на принципах співмірності та пропорційності з метою забезпечення балансу прав і законних інтересів стягувачів і боржників. При встановленні можливості розстрочення виконання рішення, суд не може змінювати суті винесеного у справі рішення.

Приміром, у постанові від 11 грудня 2018 р. у справі № 2а-9247/10/0570 Верховний Суд погодився із судом апеляційної інстанції про наявність обставин, що перешкоджають належному виконанню судового рішення та визнав можливим відстрочити виконання постанови суду першої інстанції строком на 12 місяців. При цьому, обставиною, що перешкоджала належному виконанню судового рішення, визнано скрутне фінансово-економічне становище підприємства-боржника та наміри погашення заборгованості в майбутньому, оскільки підприємство планувало вжиття заходів для отримання прибутку, необхідного, зокрема, для реалізації обов’язків щодо виконання судового рішення.

По суті, відстрочення чи розстрочення виконання судового рішення застосовується з метою зменшення надмірного тягаря на боржника, якщо такий тягар може призвести до виникнення ситуації, за якої виконання судового рішення стане взагалі неможливим.

До процесуальних засобів, пов’язаних із забезпеченням обов’язковості судового рішення, слід віднести також право суду касаційної інстанції зупиняти виконання рішення суду, що набрало законної сили, лише у виключних випадках (ст. 375 КАС України).

За загальним правилом, якщо під час касаційного перегляду рішень судів першої та/або апеляційної інстанцій сторона подає клопотання про зупинення виконання судового рішення, яке набуло законної сили, Верховний Суд виходить з того, що для зупинення виконання судових рішень, що допускається як винятковий захід, мають бути поважні причини. Заява про зупинення виконання судового рішення має бути мотивованою, містити підстави для зупинення виконання судового рішення, підтверджені належними доказами. Водночас, сподівання та припущення заявника на конкретні результати касаційного розгляду справи не можуть бути підставою для зупинення виконання судового рішення, що набрало законної сили. Таке зупинення не може порушувати балансу інтересів сторін, а також прав осіб, які брали участь у справі, та які не брали такої участі, але суд у своєму рішенні вирішив питання про їхні права, свободи чи обов’язки.

Ще одним із процесуальних засобів забезпечення реалізації конституційної гарантії обов’язковості судового рішення є застосування як преюдиційних обставин, встановлених у судовому рішенні, що набрало законної сили, під час судового розгляду іншої справи (частини четверта – сьома ст. 78 КАС України).

Відповідно до сталої судової практики преюдиція – це обов’язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набуло законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.

Звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, передбачене частиною четвертою ст. 78 КАС України. Так, учасники адміністративного процесу не зобов’язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.

Тобто, учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої справи. Водночас, звільнення від доказування не має абсолютного характеру та не може сприйматися судами як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні. Адміністративні суди не вправі сприймати як обов’язкові та незаперечні висновки щодо фактичних обставин, наведені в судових рішеннях в інших адміністративних, цивільних чи господарських справах. Для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, зобов’язаний подати суду належні та допустимі докази. Ці докази має оцінити суд, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами ст. 90 КАС України.

В окремих випадках преюдиційний характер встановлених у судовому рішенні, що набуло законної сили, обставин справи виявляється в тому, що суд враховує такі обставини, навіть у випадку, якщо це судове рішення не було виконано фактично.

Приміром, у постанові від 29 листопада 2019 р. у справі № 805/5043/15-а Верховний Суд дійшов висновку, що набуття позивачем у цій справі статусу вкладника було пов’язано, зокрема, з укладенням додаткової угоди з банком. Суд своїм рішенням, яке набуло законної сили, зобов’язав банк укласти відповідну угоду. Однак зазначена угода не була укладена внаслідок невиконання банком взятих на себе зобов’язань, а після запровадження тимчасової адміністрації – невиконання уповноваженою особою Фонду такого рішення суду. На цій підставі Верховний Суд погодився із судами попередніх інстанцій із фактом набуття позивачем статусу вкладника всупереч існуванню фактичного неукладення додаткової угоди, оскільки, якби рішення суду, що набуло законної сили, було виконано, то відповідна угода мала бути укладеною.

Ще одним прикладом преюдиції в судовій практиці є випадки, за яких рішення суду, набуваючи силу обов’язкового, має виконуватися навіть всупереч певним гарантіям, встановленим законом для особи, яка була стороною судового провадження.

Так, у справі № 826/11708/17 позивач – суб’єкт господарювання оскаржував правомірність проведення щодо нього перевірки дотримання земельного законодавства, посилаючись на встановлений законом мораторій на таку перевірку. Суди становили, що перевірку проведено на підставі ухвали суду, тобто за наявності достатніх підстав. Враховуючи викладене, Верховний Суд у постанові від 13 березня 2019 р. дійшов висновку, що відповідач, отримавши ухвалу суду, був зобов’язаний її виконати відповідно до положень чинного законодавства.

Отже, за правовою позицією Верховного Суду невиконання судового рішення, яке набуло законної сили, надання йому переоцінки, за загальним правилом, суперечить принципу верховенства права, складовою якого є принцип правової визначеності.

Висновки.

З метою забезпечення реалізації конституційної гарантії обов’язковості судового рішення адміністративні суди, зокрема, застосовують такі процесуальні механізми:

1) роз’яснення судового рішення, яке полягає у виправленні формальних недоліків, усуненні неясності судового акта, викладенні рішення суду в більш ясній та зрозумілій формі; як наслідок, учасники справи та особа, на яку покладається виконання судового рішення, мають можливість зрозуміти спосіб і порядок виконання та неухильно цього дотримуватись;

2) судовий контроль за виконанням судового рішення полягає у перевірці судом належного, точного та своєчасного виконання судового рішення у спосіб отримання звіту про таке виконання або спонукання до виконання судового рішення через визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, пов’язаних з невиконанням судового рішення у справі; наявність судового контролю за виконанням судового рішення передбачає безпосереднє виконання останнього та виключає можливості подання окремого позову, предметом якого є протиправні дії або бездіяльність суб’єкта, який має виконати таке рішення;

3) адміністративні суди здійснюють заміну сторони виконавчого провадження  в разі, зокрема, об’єктивної необхідності визначення нової сторони, яка має виконати судове рішення; підставою для цього є вибуття такої сторони зі складу учасників виконавчого провадження внаслідок її ліквідації або передачі повноважень у відповідній сфері іншому суб’єкту (процесуальне правонаступництво); спеціальною підставою для заміни сторони виконавчого провадження є виникнення ситуації, за якої відповідний орган, хоча й зберігає повноваження, необхідні для виконання судового рішення, однак тимчасово їх не здійснює, що призводить до тривалого невиконання судового рішення (у такому разі суд може допустити процесуальне правонаступництво навіть за відсутності законодавчо визначеного механізму, застосовуючи аналогію закону);

4) поновлення пропущеного з поважних причин строку пред’явлення виконавчого листа до виконання застосовується в разі несвоєчасного пред’явлення виконавчого листа до примусового виконання за наявності та доведеності поважних причин такого пропуску; відмова в поновленні пропущеного строку може мати місце, зокрема, за умови вчасного отримання стороною примірника виконавчого листа та невчинення, без поважних причин, юридично значущих дій для виконання судового рішення;

5) відстрочення чи розстрочення виконання судового рішення – це процесуальні засоби, які адміністративні суди застосовують у виключних випадках, зокрема, якщо сторона доведе наявність обставин, що суттєво ускладнюють або унеможливлюють виконання судового рішення; ці процесуальні засоби застосовується з метою зменшення надмірного тягаря на боржника, якщо такий тягар може призвести до виникнення ситуації, за якої виконання судового рішення в подальшому стане взагалі неможливим;

6) зупинення виконання судових рішень відбувається лише у виключних випадках та за умови, що таке зупинення не порушуватиме балансу інтересів сторін, прав осіб, які брали участь у справі та які не брали такої участі, але суд вирішив питання про їхні права, свободи чи обов’язки;

7) застосування як преюдиційних обставин, встановлених у судовому рішенні, що набуло законної сили, передбачає обов’язковість фактів, установлених цим судовим рішенням, для суду при розгляді інших справ, без необхідності їх нового доказування; преюдиційні обставини, встановлені в судовому рішенні, що набуло законної сили, суд зобов’язаний враховувати під час розгляду іншої справи навіть у випадку, якщо фактично це судове рішення не було виконано; для спростування преюдиційних обставин, встановлених в іншій справі, учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, має подати суду належні та допустимі докази, які суд оцінює в загальному порядку.