Ирина Мудрая: «Одним из стратегических вопросов является создание Высшего суда по публично-правовым спорам», интервью – часть вторая

В Офисе Президента финализирована работа над проектом Стратегии развития системы правосудия и конституционного судопроизводства до 2029 года. Одним из стратегических вопросов, определенных в проекте Стратегии, является завершение процесса развития национальной системы правосудия в публично-правовых спорах, в том числе создание и обеспечение деятельности Высшего суда по публично-правовым спорам. Об этом в эксклюзивном интервью «Судебно-юридической газете» рассказала заместитель руководителя Офиса Президента Украины Ирина Мудрая.

Кроме того, Ирина Мудрая затронула вопросы обеспечения путей для надлежащего финансирования судебной ветви власти, возможного аудита ГСА Украины, проведения проверок деятельности судов Государственной аудиторской службой, новой карты судов и цифровизации судопроизводства.

В первой части интервью читайте о том, коснется ли Стратегия работы Верховного Суда и органов судейского управления, как она соотносится с дорожной картой в сфере интеграции в ЕС, какие шаги заложены по юридическому образованию и адвокатуре.

Беседу вела Наталья Мамченко,

«Судебно-юридическая газета»

Створення Вищого адміністративного суду України, як суду який буде розглядати ключові спори проти центральних органів влади, у тому числі проти НАБУ, НАЗК, Нацбанку, записали у планах майже всі партнери України. Відомо, що був підготовлений відповідний законопроект, який презентували народним депутатам. Коли планується внесення законопроекту до парламенту та які основні моменти має містити законопроект?

Дійсно, за результатом четвертого перегляду програми розширеного фінансування для України в рамкам Меморандуму про економічну і фінансову політику Україна взяла на себе зобов’язання ухвалити закон про створення Вищого спеціалізованого суду (з першою та апеляційною інстанціями), який розглядатиме адміністративні справи проти національних державних органів (НБУ, НАБУ, НАЗК), а також справи, що належали до виключної компетенції Окружного адміністративного суду міста Києва щодо оскарження актів національних державних органів, повноваження яких поширюються на територію України, та справи щодо оскарження процедур відбіркових комісій та зовнішніх ревізійних комісій, до складу яких входять незалежні експерти (наприклад НАЗК, НАБУ та САП). Проєкт зазначеного закону має бути внесено у кінці грудня 2024 року і ми сподіваємося, що цей термін буде дотримано.

Створення такого суду на заміну ліквідованого Окружного адміністративного суду міста Києва передбачено й Планом для 2024-2027 Ukraine Facility з визначеним строком виконання – до кінця 3 кварталу 2025 року.

У Стратегії створення Вищого суду з публічно-правових спорів як суду першої та апеляційної інстанцій для розгляду адміністративних справ за участю національних державних органів закладено в короткострокових заходах подальшої розбудови системи вищих спеціалізованих судів.

Створення цього суду має відбуватися в кілька етапів. На першому етапі потрібно внести відповідні зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та до процесуальних кодексів щодо встановлення юрисдикції цього суду. Другий етап –  внесення Президентом України проєкту закону України про створення відповідного суду. Після набуття чинності цим законом негайно потрібно розпочинати конкурс з метою добору суддів, які пройдуть належну перевірку доброчесності та професіоналізму із залученням громадянського суспільства та незалежних експертів.

Маю надію, що створення Вищого суду з публічно-правових спорів відбудеться з дотриманням строків, визначених нами у відповідних міжнародних зобов’язаннях.

Чи опрацьовується питання створення Київського міського окружного адміністративного суду? Як його повноваження будуть співвідноситися із повноваженнями Вищого адміністративного суду?

Повноваження Президента України щодо системи правосуддя полягають у внесенні до Верховної Ради України після консультацій з ВРП проекту закону про утворення, реорганізацію і ліквідацію суду, та у призначенні на посаду судді за поданням ВРП.

Законом України від 13.12.2022 № 2825-ІХ «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» зазначений суд утворено.

Наприкінці лютого 2023 року здійснено державну реєстрацію Київського міського окружного адміністративного суду у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, а також на 2023 рік було затверджено тимчасову структуру та тимчасову штатну чисельність Київського міського окружного адміністративного суду (51 суддя, 166 працівників апарату суду).

Законом України від 13.12.2022 № 2825-ІХ встановлено, що територіальна юрисдикція Київського міського окружного адміністративного суду поширюється на місто Київ. Конкретно питання юрисдикції між Київським міським окружним адміністративним судом та Вищим судом з публічно-правових спорів мають бути вирішені у відповідному законі про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства та інших законів.

Одним із стратегічних питань, визначених у проєкті Стратегії, є завершення процесу розбудови національної системи правосуддя у публічно-правових спорах, у тому числі створення та забезпечення діяльності Вищого суду з публічно-правових спорів. Серед короткострокових заходів у проєкті Стратегії ми розглядаємо створення Вищого суду з публічно-правових спорів, а середньострокових – проведення конкурсу на зайняття посад суддів Київського міського окружного адміністративного суду.

Яка буде подальша доля нових подань ВРП щодо призначення суддів на посади? Коли очікувати нових указів та коли очікувати приведення до присяги нових суддів? 

На сьогодні завершується конкурс на 560 вакантних посад суддів місцевих судів, оголошений 14 вересня 2023 року, за результатами якого ВККС рекомендувало призначити на посаду судді 390 кандидатів.

За поданнями, які надійшли Президенту України від ВРП у травні та липні 2024 року було призначено на посаду 329 суддів, серед них як учасники конкурсу, так і судді, у яких закінчився 5-річний строк перебування на посаді судді.

Як відомо, ВРП продовжує опрацьовувати отримані від ВККС рекомендації, проводить співбесіди з рекомендованими кандидатами та готує подання Президентові України щодо призначення суддів місцевих судів. Тобто процес оформлення результатів конкурсу на зайняття вакантних посад суддів у місцевих судах добігає кінця і за поданнями, отриманими від ВРП, Президентом України будуть видані укази про призначення суддів до місцевих судів.

Після цього буде вирішень питання організації урочистої церемонії складення присяги новими суддями. Ми усвідомлюємо важливість якомога скорішого приведення до присяги нових суддів з метою угамування «кадрового голоду» у місцевих судах, але в теперішніх реаліях зараз доволі важко прогнозувати конкретні дати. Вони залежать від багатьох чинників, зокрема безпекової ситуації і можливості все ж організувати урочисту церемонію приведення до присяги, завантаженості Президента України, адже згідно з Конституцією України він представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України.

Чи буде запроваджена нова мапа «укрупнених» судів України та в які строки?

Це також одне з питань, актуальність якого не знижується протягом тривалого часу, проте в різні періоди наповнюється різним змістом, зокрема щодо мережі місцевих судів.

Мережа місцевих судів має відповідати потребам територіальних громад і спиратися на адміністративно-територіальний устрій України, а визначені кількість судів і суддів – забезпечувати оптимальне навантаження на суддів, зокрема й у судах, яким визначена підсудність судів, розташованих на тимчасово окупованих територіях.

Думаю, що проведення оптимізації мережі місцевих судів, у першу чергу, має вирішувати проблему доступу до суду і розгляд справ у розумні строки, і побічно може призвести до «укрупнення» судів.

На сьогодні маємо спільне з органами суддівського врядування та самоврядування, іншими органами, від яких залежить втілення бачення, зокрема, Комітетом Верховної Ради України з питань правової політики, що оптимізація мережі місцевих судів має початися з реалізації в окремому регіоні пілотної програми оптимізації, яку буде розроблено на основі проведеної адміністративно-територіальної реформи, а також результатів аудиту функціонуючої мережі місцевих судів, економічної обґрунтованості та необхідності забезпечення прийнятних умов доступу до правосуддя членів територіальних громад з урахуванням кількості суддів, розрахованої на підставі відповідної методики.

Одночасно з проведенням заходів щодо оптимізації мережі місцевих судів доцільно здійснити приведення найменувань судів у відповідність до вимог законодавства щодо засудження комуністичного тоталітарного режиму в Україні.

Бюджетна декларація передбачає, що для розрахунку посадового окладу судді у 2025 році залишать «заморожений» прожитковий мінімум в 2102 грн. При цьому суддівська винагорода суддів першої інстанції в регіонах вже вдвічі менше, ніж оклади в деяких органах виконавчої влади. Як мотивувати у таких умовах нових людей приходити до суддівських лав?

Питання належного фінансування для підтримки судової влади є одним з елементів незалежності судової влади. Доцільно переглянути непродумане рішення прив'язати суддівську винагороду до прожиткового мінімуму, оскільки це призводить до різного роду бюджетних проблем. Може бути запропонована більш збалансована формула оплати праці, яка б, з одного боку, захищала суддів, а з іншого – не призводила до розбалансування бюджетного процесу. Проєкт Стратегії містить окремий блоки питань з цього приводу. Так, одним із стратегічних питань визначаємо перегляд схеми фінансування інститутів системи правосуддя, в тому числі: активізація існуючої моделі участі судової влади у визначенні видатків державного бюджету на судову систему; перерозподіл доходи «спеціального фонду» на фінансування розвитку; забезпечення конкурентної та прозорої системи визначення розміру суддівської винагороди, оплати праці суддям, працівникам апаратів судів та установ у системі правосуддя, запровадження чіткого механізму та підстав для обмеження оплати праці суддів, які фактично не здійснюють правосуддя, збільшуючи таким чином навантаження на Державний бюджет України.

Крім того, необхідно подумати над проведенням повного аудиту Державної судової адміністрації України із залученням міжнародних експертів, представників громадянського суспільства, включаючи аудит нерухомості.

Одне з завдань, яке міститься в планах реформ – цифровізація судочинства. Однак Реєстр судових рішень залишається на тому ж рівні розвитку, що і 10 років тому. А електронна справа, яка б в цифровому вигляді «йшла» по інстанціях, досі не запроваджена. Чи проводився моніторинг проблем цифровізації, які кроки планується зробити для побудови ЄСІТС, зокрема, автоматизації процесів документообігу в судах тощо. Чи будуть передані відповідні повноваження від ДСА до Мінцифри?

Дійсно, забезпечення належного рівня цифровізації здійснення правосуддя, тобто впровадження доступних і корисних цифрових інструментів, які б спростили доступ до правосуддя, документообіг, архівування справ, мали значення в мирний час, проте набувають особливої ваги в умовах воєнного стану. Зокрема, важливим є питання визначення пріоритетів оцифровування матеріалів судових справ та продовження роботи над створенням централізованої системи їх збереження.

Моніторинг проблем цифровізації судочинства, зокрема у вигляді проведення Функціонального аудиту ІТ-систем у судовій системі, був передбачений Планом для 2024-2027 Ukraine Facility, і мав закінчитися до кінця 3 кварталу 2024 року.

У проєкті Стратегії ми закладаємо низку заходів для покращення ситуації з цифровізацією судочинства. Відповідні заходи різного строку реалізації розроблено з урахуванням передбаченої у Плані для 2024-2027 Ukraine Facility реформи «Цифровізація судової системи». Серед іншого, визначення можливостей використання "штучного інтелекту" у забезпеченні судочинства.

Вбачається, що з метою підвищення ефективності та пожвавлення проведення цифровізації системи судочинства в першу чергу має бути розроблена самостійна концепції чи то дорожня карта Єдиної судової інформаційно-комунікаційної системи, в якій буде визначено пріоритеті, джерела фінансування та строки на розробку модулів цієї системи з подальшою її реалізацією.

Очікується, що по завершенню реалізації стратегічних планів за цим напрямом, буде досягнуто повноцінного функціонування Єдиної судової інформаційно-комунікаційної системи, у тому числі повноцінне функціонування у судах електронних сервісів цієї системи, забезпечена можливість проведення судових засідань у режимі відеоконференції та дистанційної участі у кримінальному провадженні.

Наразі Державна аудиторська служба України проводить ревізію діяльності окремих судів. Чи відомо про причини такої ревізії та як результати цих ревізій планується використати?

Державна аудиторська служба України наказом від 24.05.2024 №108 передбачила проведення заходів державного фінансового контролю щодо діяльності 84 судів. Рада суддів України у рішенні від 1.08.2024 № 24 висловила запереченням щодо проведення Державною аудиторською службою України ревізій/перевірок фiнансово-господарської діяльності апеляційних судів, місцевих судів та інших установ, які утримуються коштом бюджетної програми КПКВК 0501020 «Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів i установ системи правосуддя» та зазначила, що здійснення таких заходів не ґрунтується на вимогах Конституції та Законів України містить  ризики для незалежності судової гілки влади та тиску на суди та суддів органами виконавчої влади.

Відповідно до наданих Державною аудиторською службою України коментарів, заплановані перевірки мають на меті аудит використання коштів державного бюджету судами як бюджетними установами.

При оцінці цієї ситуації слід керуватися приписами Конституції України, зокрема, статтею 98, відповідно до якої контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата.

Відповідно до Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата здійснює  фінансовий аудит, аудит ефективності та аудит відповідності щодо, зокрема проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вищої ради правосуддя, Офісу Генерального прокурора та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету.

Водночас, Положенням про Державну аудиторську службу України передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль у міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов’язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб’єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб’єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб’єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно.

Враховуюче вищенаведене, постає питання нормативно-правового врегулювання повноважень Рахункової палати України, Державної аудиторської служби України з урахуванням конституційних принципів незалежності судів  та суддів.

Наразі в парламенті зареєстровано законопроект, яким планується більш жорстко підійти до питань зриву судових засідань через неявку захисників, передати певні повноваження від слідчих суддів до прокурорів тощо. На Вашу думку, чи сприятиме це посиленню ефективності механізму притягнення до відповідальності?

Звичайно, що законом мають бути передбачені жорсткі заходи протидії проявам зловживань учасників процесу, і не лише кримінального. Вважаю, що до питання перерозподілу повноважень між слідчими суддями та прокурорами слід підходити виважено.

Автор: Наталя Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.