Люстрация: работа над ошибками

Вячеслав Хрипун,
«Судебно-юридическая газета»

Закон «Об очищении власти» будет доработан, несмотря на критическое заключение Венецианской комиссии относительно многих его положений. Об этом договорились представители Министерства юстиции и комиссии, проводившей анализ Закона на соответствие европейским правовым нормам. Таким образом, люстрационный закон, регулярно критикуемый за несовершенство, скорее всего, будет реализован.

Неутешительное заключение

Напомним, что Закон «Об очищении власти» вступил в силу 16 октября. Он предусматривает, что ряд руководящих должностных лиц органов государственной власти, Министерства внутренних дел, Министерства обороны, Генеральной прокуратуры и СБУ, занимавших свои должности в период с 25 февраля 2020 до 22 февраля 2014 г., т. е. в период правления Виктора Януковича, должны быть уволены.

Люстрации также подлежат сотрудники правоохранительных органов и госслужащие, виновные в нанесении вреда жизни, здоровью, имуществу участников массовых акций протеста осенью 2013 – зимой 2014 г. При этом под люстрацию попадают сотрудники правоохранительных органов, проводившие задержание участников акций протеста с 2010 по 2014 г., а также проводившие в их отношении какие-либо оперативно-розыскные мероприятия или следственные действия. Должны быть уволены также лица, занимавшие высокие должности в КПСС или комсомоле до 1991 г. (подробнее см. в №31-32 от 22 августа 2014 г. и №42 от 31 октября 2014 г.).

Всем уволенным служащим и сотрудникам запрещено занимать какие-либо должности в органах власти и правоохранительной системе в течение 10 и 5 лет в зависимости от ранее занимаемой должности. Часть государственных служащих и сотрудников правоохранительных органов увольняются автоматически, а часть должны проходить проверку, по результатам которой будет принято соответствующее решение.

Заседание Венецианской комиссии, на котором прошло обсуждение Закона «Об очищении власти» и голосование за проект заключения о его соответствии европейским стандартам, состоялось 11–12 декабря с. г. Еще в начале декабря текст заключения был опубликован СМИ, хотя и не в официальном переводе. Как следовало из него, Венецианская комиссия пришла к выводу, что процедура принятия Закона в сентябре проходила в настолько «своеобразных условиях», что текст законопроекта и поправки к нему в течение всех чтений своевременно депутатам не предоставлялись. Голосование же за законопроект 16 сентября проходило под «давлением протестующих», которые блокировали здание Верховной Рады. При этом сам текст закона был опубликован председателем парламента только через несколько дней после его принятия. «Венецианская комиссия хотела бы подчеркнуть, что такие процессуальные нарушения противоречат верховенству права», – говорится в выводах Комиссии.

Одной из важных претензий к Закону стало задекларированное в нем положение о необходимости люстрации в отношении лиц, состоявших в КПСС, комсомоле или работавших в КГБ. По мнению ВК, люстрация таких лиц была бы уместна в начале 1990-х, когда аналогичные процессы происходили во многих странах Восточной Европы, но никак не в 2014 г., т. е. более чем через 20 лет после обретения Украиной независимости. «Насколько Комиссии известно, в Украине нет оснований, оправдывающих проведение люстрации в отношении лиц, когда-то имевших отношение к коммунистическому режиму. Сейчас нет никаких соответствующих угроз», – сочли в ВК.

Кроме того, эксперты посчитали, что перечень должностей, в отношении которых проводится люстрация, слишком велик и касается практически всех существующих постов в центральных и местных органах власти, кроме выборных, начиная от Премьер-министра и заканчивая рядовыми служащими. «Непонятно, почему законодатель считает, что все такие должности могут составлять значительную опасность для прав человека. Список должностей, подлежащих люстрации, должен быть сокращен», – подчеркнули в Венецианской комиссии.

Ряд положений Закона «Об очищении власти» члены ВК и вовсе сочли «неясными и туманными». В частности, для них так и осталось непонятным, что подразумевается под люстрацией сотрудников правоохранительных органов, «составлявших или своими действиями способствовавших составлению» рапортов о задержаниях в отношении участников массовых протестов в Украине осенью 2013 – зимой 2014 гг. «Что такое «способствовал»? Попадает ли под это положение лицо самого низшего ранга, которое лишь составляло стенограмму отчета?», – задались вопросом члены Комиссии. По их мнению, люстрация должна применяться только к тем должностям, которые могут представлять опасность «для прав человека и демократии».

Непонятными для Венецианской комиссии остались и критерии, которыми должны руководствоваться суды при определении вины лиц, «способствовавших узурпации власти В. Януковичем». «Неточность формулировок может привести к неодинаковому применению Закона, а также способствовать использованию его в личных или политических целях», – полагают эксперты.

Также в Комиссии сочли, что люстрация должна основываться на принципах индивидуальной, а не коллективной ответственности. По мнению членов ВК, Закон «Об очищении власти» лишь декларирует это, а на самом деле содержит презумпцию виновности лиц, подпадающих под его действие. Запрет на занятие государственных должностей, как следует из заключения, просто сводится к форме коллективного и, к тому же, дискриминационного наказания, что «несовместимо со стандартами прав человека». «Люстрация рискует стать политическим инструментом преследований оппонентов», – сказано в заключении.

Отдельной проблемой Венецианская комиссия считает отсутствие в Законе возможности доказать, что несмотря на занимаемую должность, попавшие под люстрацию лица не принимали участия в нарушении чьих-то прав. Острую критику Комиссии вызвали положения Закона, касающиеся судей. Экспертов не устроило, что судьи вообще подпадают под действие Закона «Об очищении власти», поскольку в их отношении еще с апреля действует Закон «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине». Согласно этому Закону была создана Временная специальная комиссия по проверке судей судов общей юрисдикции, рассматривающая дела судей, выносивших решения об аресте участников Майдана. По мнению членов ВК, в результате судьи оказываются под двойным давлением со стороны проверяющих, что недопустимо.

Нет уверенности у Комиссии и в беспристрастности самих органов люстрации. По Закону «Об очищении власти», за проведение люстрации отвечает Министерство юстиции – центральный орган исполнительной власти, тогда как в целях сохранения объективности процедура люстрации должна проводиться «специально созданной независимой комиссией», в которую должны входить «выдающиеся граждане, кандидатуры которых выдвигает глава государства и утверждает парламент».

В Украине, как полагают в Венецианской комиссии, сейчас нет независимого органа, способного обеспечить объективность люстрации. Полномочия избранного (при непрозрачной процедуре – см. №41 от 27 октября 2014 г.) в октябре общественного совета по люстрации при Минюсте, по мнению Комиссии, не дают никаких гарантий такого контроля. «Назначение членов совета находится в руках Министерства юстиции, а не парламента, что подрывает его независимость, – говорится в заключении. – К тому же, непонятно, что входит в его компетенцию, а его мнение носит рекомендательный характер».

Люстраторы наносят ответный удар

Как только в Киеве стало известно о выводах Венецианской комиссии, реакция Министерства юстиции и авторов Закона была почти мгновенной. В Венецию отправились лично министр Павел Петренко, директор департамента Минюста по вопросам люстрации (т. е. подразделения, непосредственно отвечающего за ее проведение) Татьяна Козаченко и соавторы Закона – народные депутаты Егор Соболев и Леонид Емец.

Мотивы внезапной поездки объяснил бывший заместитель министра юстиции, а теперь народный депутат, советник Президента Игорь Алексеев: «Когда украинская сторона ознакомилась с заключением, опубликованным СМИ, оказалось, что там содержится ряд неточностей. Также выяснилось, что в Комиссию был передан закон в неофициальном переводе, да еще и с ошибками. Наша сторона ранее была лишена возможности предоставить свои аргументы и пояснения по поводу этого закона». Причиной такой задержки в пояснениях стали парламентские выборы в Украине и отсутствие должной коммуникации с Венецианской комиссией после смены власти в стране.

Не обошлось и без подковерной борьбы. По версии Т. Козаченко, за подачей текста Закона без официального перевода и итоговыми негативными выводами стоят влиятельные представители бывшей власти. В частности, это член мониторингового комитета Парламентской ассамблеи Совета Европы от Украины Юлия Левочкина. Кроме того, в дискредитации Закона, по словам г-жи Козаченко, заинтересованы некие «высокопоставленные государственные служащие». Как следует из ее заявлений, Ю. Левочкина подала Закон в Комиссию еще 3 октября, не дождавшись, когда он вступит в силу, будет подписан Президентом и официально переведен. Кроме того, как отметила Т. Козаченко, выводы Комиссии о законе Министерство юстиции получило от ПАСЕ лишь за 3 дня до заседания Венецианской комиссии.

По словам представителей украинской делегации, несмотря на критические замечания в адрес Закона «Об очищении власти», в ходе личной встречи с председателем Венецианской комиссии Джанни Букиккио, секретарем комиссии Томасом Маркетом и представителем Польши Анной Сухоцкой им удалось переубедить представителей Комиссии. «Это беспрецедентный случай, когда Венецианская комиссия сняла все разгромные замечания, за ночь переделала вывод и решила, что тот вывод, который уже имеется, будет лишь промежуточным и не будет иметь никакой юридической силы», – заявила по итогам встречи г-жа Козаченко.

Впрочем, члены Венецианской комиссии были настроены менее оптимистично. «Окончательное решение Венецианской комиссии таково: закон негоден, его нужно пересмотреть и изменить. Необходимо избежать политизации закона – он не должен стать инструментом мести политическим оппонентам. Кроме того, сейчас нельзя люстрировать людей, которые когда-то имели отношение к КПСС, поскольку с тех прошло уже более 20 лет», – заявил после заседания украинским СМИ Дж. Букиккио, все же отметив, что выводы действительно предварительные. «Заключение Комиссии было принято. Это факт и главный вывод. Все остальное – это произвольные любительские трактовки. Все, чего достигли «делегаты» – это несколько смягчили формулировки и получили время на «работу над ошибками». Суть документа от этого не изменилась: Закон раскритикован», – отметил член Комиссии от Украины Сергей Кивалов.

Действительно, несмотря на заявления представителей Министерства юстиции, доработанный вариант заключения все же сохранил все критические замечания, о которых Комиссия говорила ранее. Лишь в концовке документа указано, что «украинская власть согласилась с тем, что Закон «Об очищении власти» должен быть доработан с целью приведения его в соответствие с международными стандартами», а сама Венецианская комиссия «готова предоставить свою поддержку в подготовке изменений в Закон». Доработать Закон «Об очищении власти» необходимо в течение 3 месяцев, и уже в январе с этой целью в Украину прибудут эксперты Венецианской комиссии.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Павел Петренко, министр юстиции Украины

– Нам удалось провести переговоры и консультации с членами Венецианской комиссии и убедить их, что Украина сейчас находится в других реалиях, чем страны Европейского Союза. Люстрация – это не прихоть определенных политических сил, а реальность, которая нужна Украине, потому что если бы не был принят Закон «Об очищении власти», в Украине началась бы так называемая «народная люстрация», которая была бы намного жестче и находилась бы вне границ правового поля.

Кроме того, мы объяснили Комиссии, что Министерство юстиции – это на самом деле не тот орган, который проводит люстрацию, оно только ведет реестр. При Минюсте работает общественный совет по люстрации, который полностью сформирован из представителей общественности и независим от Минюста. Тем не менее, мы согласились, что если у экспертов Венецианской комиссии есть опасения, мы готовы вывести общественный совет из-под министерства. Что касается судей, то мы нашли компромиссное решение, определив, что Закон «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» будет имплементирован в Закон «Об очищении власти».

Игорь Алексеев, народный депутат, советник министра юстиции

– Представители Венецианской комиссии отметили, что Украина может проводить процедуру люстрации в соответствии с нормами Закона «Об очищении власти», а также признала, что основанием для люстрации может быть пребывание определенного лица на руководящих должностях в период президентства В. Януковича. Это 2 принципиальных момента, с которыми Венецианская комиссия согласилась. У нее действительно есть определенные замечания к Закону. Нам дали 3 месяца на его доработку. В течение месяца к нам приедут представители ВК, чтобы наработать необходимые изменения. В дальнейшем это позволит избежать претензий к процедуре люстрации.

Валентина Симоненко, председатель Совета судей Украины

– Венецианская комиссия – это орган, который дает оценку законам на соответствие их положений европейским стандартам. Если государство принимает закон, который не соответствует европейским нормам, это плохой сигнал, означающий, что государство не стремится их придерживаться. Мы, безусловно, поддерживаем люстрацию и увольнение судей, не соответствующих необходимым критериям, но эта процедура должна происходить на основе европейских принципов.

Что касается заявлений Министерства юстиции о заключении Венецианской комиссии относительно Закона «Об очищении власти», то у меня создается впечатление, что его представители выдают желаемое за действительное. Мы считаем вывод ВК достаточно критичным. Нежелание сообщить обществу о таком выводе Комиссии, каков он есть, можно сравнить с прямым обманом общества, которое должно знать реальное положение вещей.

Татьяна Козаченко, директор департамента по вопросам люстрации Минюста

– Речь идет об усовершенствовании Закона в соответствии с европейскими стандартами. Кроме того, Венецианская комиссия сообщила, что не возражает против проведения люстрации и в отношении выборных должностей, чего нет в действующей редакции Закона «Об очищении власти». Конечно, к Закону есть замечания, которые надо будет учесть. Так, орган люстрации должен быть наделен более независимыми управленческими функциями и большей независимостью, необходимо провести унификацию законов «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» и »Об очищении власти».

Комиссия не настаивала на приостановке действия Закона, и изменения в его текст будут вноситься уже в процессе люстрации. В то же время, когда мы говорим о том, не нарушаются ли права конкретных лиц, занимающих государственные должности, благодаря которым обеспечивалось функционирование режима Януковича, мы должны помнить и о защите прав других людей, которые хотят построить независимое демократическое государство. А что касается процесса декоммунизации, то мы до сих пор не разобрались с нашим прошлым, у нас не было люстрации после обретения независимости, следовательно, все еще есть люди, работавшие когда-то на КГБ, которые могут сейчас помогать нашему противнику в условиях агрессии.

Александр Домарев, судья Калининского районного суда Донецка

– На мой взгляд, невзирая на выводы Венецианской комиссии, люстрация будет продолжаться. Заблокировать этот процесс невозможно. Но если говорить о процедуре люстрации судей тех судов Донецкой и Луганской областей, которые оказались на подконтрольной сепаратистам территории, то определенные трудности есть. Эта процедура просто не может быть там выполнена, поскольку работа судов остановлена. Многие судьи подали заявления о переводе в другие суды. Неофициально в Совете судей Украины мне сказали, что такие судьи должны проходить процедуру люстрации уже по новому месту работы, но официально пока никаких решений нет. Вызывает вопросы и публикация имущественных деклараций, ведь у судей, которые выехали с территорий, неподконтрольных украинской власти, имущество, недвижимость и даже родственники остались там.

Станислав Кравченко, зампредседателя Высшего спецсуда по рассмотрению гражданских и уголовных дел

– Если говорить об отношении судей к отдельным нормам Закона «Об очищении власти», то, безусловно, у нас есть замечания к нему, мы их изложили в постановлении ВССУ от 17.10.2014. Также наша позиция отражена в обращении к ВСУ за соответствующим разъяснением. В первую очередь, нас очень обеспокоила ситуация, когда большое количество судей первой, апелляционной и кассационной инстанций подпадают под те определения, которые указаны в этом Законе. Кроме того, в нем заложен принцип коллективной ответственности, а не индивидуальной. Дело в том, что дела в апелляционной и кассационной инстанциях рассматриваются коллегиально. Следовательно, складывается парадоксальная ситуация, когда судебное решение так и не было отменено, то или иное лицо, в соответствии с требованиями закона, было признано виновным в совершении преступления, а значит, и справедливо осуждено, но судьи, рассматривавшие его дело в суде, подлежат увольнению. Однозначно, что с таким подходом мы согласиться не могли. Если есть претензии к какому-то судье, они должны быть рассмотрены согласно Конституции. Поэтому мы не можем не согласиться с выводом Венецианской комиссии.

Ян Томбинский, глава представительства Европейского Союза в Украине

– Есть общие принципы, которые должны соблюдаться при проведении процедуры люстрации. Речь идет о соблюдении презумпции невиновности, возможности апелляции для тех лиц, которые попали под люстрацию, пропорциональности санкций в отношении люстрированных, поскольку одинаковыми для всех они быть не могут. Мне кажется, что не все представители украинских властей четко понимают, чего от них хочет Европа.

Алексей Филатов, заместитель главы Администрации Президента Украины

– Закон «Об очищении власти» необходим. Его требует общество. Но также не вызывает сомнений, что если Украина получит множество решений Европейского суда по правам человека касательно нарушений прав человека в ходе применения этого Закона, это только подорвет его авторитет в Украине и нанесет вред имиджу страны в мире. Думаю, что Закон «Об очищении власти» должен быть доработан с учетом замечаний Венецианской комиссии, чтобы не было претензий к последствиям его применения.

Основные принципы люстрации, которые должны быть соблюдены согласно требованиям Венецианской комиссии:

• вина должна быть доказана в каждом конкретном случае;
• право на защиту, презумпция невиновности и право на обжалование в суде должны быть гарантированы;
• люстрация должна иметь четкие временные рамки и касаться только тех должностей, которые могут представлять угрозу для прав человека и демократии;
• процедуру люстрации должен проводить независимый орган;
• люстрация должна проходить с соблюдением гарантий справедливого судебного рассмотрения (права на адвоката, равенства сторон, права быть выслушанным);
• люстрация судей должна осуществляться только при соблюдении положений Конституции, которые гарантируют независимость судей, и только Высший совет юстиции может нести ответственность за увольнение судьи.

Что может быть добавлено в Закон «Об очищении власти»

• Положение о Временной специальной комиссии по проверке судей судов общей юрисдикции, которое содержится в Законе «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине», будет имплементировано в Закон «Об очищении власти».
• Люстрационный орган может быть наделен независимыми управленческими функциями.
• Будет разработан индивидуальный подход к проведению люстрационных проверок.
• Возможно исключение положений о декоммунизации.
• О возможности восстановления через суд лиц, попавших под люстрацию, речь, по словам люстраторов, пока не идет, хотя возможность для восстановления должностных лиц, уволенных во время пребывания в декрете или на больничном, может быть прописана в законе.