Конституция в части правосудия: в поиске баланса

Мария Мисюра,
«Судебно-юридическая газета»

Как известно, на рассмотрении Верховной Рады сейчас находится законопроект «О внесении изменений в Конституцию (в части правосудия)». Он прошел долгий путь подготовки. Его разработкой занималась рабочая группа Конституционной комиссии (КК) по вопросам правосудия, а текст не единожды отправлялся для ревизии в Венецианскую комиссию (ВК). Какие изменения Основного Закона в части правосудия были разработаны группой КК и утверждены Венецианской комиссией, какие были внесены перед направлением проекта главе государства, и как их восприняло юридическое сообщество, разбиралась «Судебно-юридическая газета».

Основы

Как первоначальный текст изменений, предложенный рабочей группой, так и внесенный Президентом проект не предусматривает, что юрисдикция судов будет распространяться на все правоотношения, возникающие в государстве. Однако, если КК изначально предлагала ограничить юрисдикцию судов спорами о правах и обязанностях лица и любыми уголовными обвинениями против него, то окончательный текст, представленный главой государства, определил ее распространение на любые юридические споры и любое уголовное обвинение. Это может говорить об исключении из подведомственности судебной власти бесспорных дел, к примеру, об установлении факта. При этом обе редакции изменений указывают, что в предусмотренных законом случаях суды рассматривают и другие дела, а также законом может быть предусмотрен обязательный досудебный порядок урегулирования спора.

Помимо этого, Президентом сохранены согласованные с ВК предложения об исключении из Основного Закона положений о существовании апелляционных и местных судов. На смену этим нормам судоустройство Украины, согласно ст. 125 в новой редакции, будет базироваться на принципах территориальности, специализации и определяться законом. Согласно положениям, которые были внесены главой государства и отсутствовали в первоначальном тексте, судопроизводство осуществляется судьей единолично, коллегией судей или судом присяжных. Таким образом, исключается институт народных заседателей.

Создание, реорганизация и ликвидация судов

Подлежали исправлениям КК и положения Конституции, касающиеся создания, реорганизации и ликвидации судов. Изначально Комиссия утвердила положение о том, что создание и ликвидация судов должны осуществляться по предложению Высшего совета правосудия, проект которого вносит в Верховную Раду Президент (до введения изменений в системе административно-территориального строя Украины согласно ст. 133 Конституции в редакции проекта касательно децентрализации власти, но не позже, чем до 1 января 2017 г. создание, реорганизация и ликвидация судов осуществляются Президентом). Именно этот момент был предметом рассмотрения ВК, которая в своем выводе отметила, что суды должны создаваться законом, а это значит, что такие решения должна принимать Верховная Рада, а не исполнительная власть. Поэтому, по мнению ВК, следовало исключить полномочия Президента по созданию, реорганизации и ликвидации судов, и наделить этими полномочиями парламент.

Внесенный же главой государства текст поправок предусматривает, что проект об образовании, реорганизации и ликвидации суда вносит в ВР Президент после консультации с Высшим советом правосудия (ВСП). Таким образом, в окончательном тексте церемониальные функции Президента преобразуются в фактически властные, а ВСП будет исполнять в этом вопросе исключительно консультативную функцию. Также необходимо отметить, что во внесенном в парламент тексте проекта увеличен срок, до которого именно Президент осуществляет данные полномочия – с 1 января до 31 декабря 2017 г., т. е. целый год.

Система и принципы правосудия

Не были изменены главой государства положения утвержденного проекта о том, что высшим судом в системе судоустройства Украины будет Верховный Суд. С целью защиты прав и свобод лиц в сфере публично-правовых отношений закреплено существование административных судов. Также смогут действовать высшие специализированые суды.

Важным дополнением Конституции как в первой, так и в окончательной редакции стали положение об установлении размера судейского вознаграждения законом о судоустройстве и уточнение, что издержки на содержание судов определяются с учетом предложений соответствующего органа системы правосудия, который в окончательном варианте выписан более четко – Высшего совета правосудия. Таким образом, заработная плата служителей Фемиды, определенная указанным законом, получит конституционное утверждение, а размеры издержек будут рассчитывать с учетом затрат на работу ВСП.

Как в первоначальном, так и в окончательном проекте подлежит реконструкции орган судейского контроля – на смену существующему Высшему совету юстиции придет Высший совет правосудия. Однако окончательный текст Конституции исключает из его функциональных обязанностей вопрос о прекращении полномочий судьи. В то же время, к его обязанностями отнесено принятие решений о переводе судей из одного суда в другой. В остальном положения о составе и полномочиях ВСП были поддержаны главой государства. Единственным примечанием было уточнение, что член ВСП должен относиться к юридической профессии и соответствовать критерию политической нейтральности.

Положения о замене основного принципа судопроизводства в Украине – «законности» на принцип «верховенства права», которые изначально предложила КК, не были отражены в окончательном тексте, и в зарегистрированном законопроекте принцип «законности» просто исключен. Следует отметить, что во внесенном Президентом проекте предложено заменить положение о поддержке прокурором в суде «государственного» обвинения на «публичного». Это соответствует европейским стандартам, поскольку фактически прокурор представляет не государство, а публичный орган, наделенный функцией представлять стороны обвинения в суде.

Проектом Основного Закона в последней редакции обеспечивается право на апелляционный пересмотр дела и в предусмотренных законом случаях – на кассационное обжалование. Таким образом, было ограничено декларированное в первоначальном тексте обеспечение обжалования судебного решения в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Расширение же возможности обжалования судебных решений не только в апелляционном и кассационном порядке объяснялось как существованием процедуры обращения в Верховный Суд в связи с неодинаковым применением законов судами Украины, так и появлением нового механизма – подачи конституционной жалобы в связи с неконституционностью законов, на основании которых вынесено судебное решение. Однако окончательный текст проекта среди основ судопроизводства в Украине декларирует именно право на апелляционное и кассационное обжалование судебных решений. Следовательно, обращения в Верховный Суд и Конституционный Суд станут специальными средствами защиты прав лица, которые применимы в исключительных случаях – при наличии неодинаковой судебной практики по применению одного и того же законодательного акта или несоответствия положений закона Конституции. Среди основ судопроизводства в проекте Конституции также установлена обязательность судебного решения. Причем само его понятие становится более широким и включает как решения, так и постановления, приказы суда. Таким образом, все документы, принимаемые судом, обретут статус обязательных к исполнению на основании именно Основного Закона.

Не был изменен проектом в утвержденной редакции и вопрос обеспечения контроля за исполнением судебных решений, который, как и предполагалось, будет отнесен к юрисдикции именно суда. С одной стороны, это позитивно, но с другой – возникает вопрос нагрузки на судебную систему в целом в связи с новообретенными функциями.

К вопросу независимости судей

В окончательной, как и в первоначальной редакции независимость и неприкосновенность судьи гарантируется. Причем множественное отождествление гарантий заменено, и они носят личностный характер. Но если первоначальный текст, разработанный КК, исключал уточнение об обеспечении гарантий судье на основе Конституции и законов Украины, что подразумевало использование также международных нормативно-правовых актов, то окончательный текст ограничивает обеспечение гарантий Конституцией и законами Украины.

Также без изменений остались гарантии независимости и неприкосновенности, которые включают положение из ныне действующей редакции Основного Закона о невозможности задержать судью или содержать его под стражей до вынесения обвинительного приговора судом без согласия ВР, которое будет заменено на необходимость получения согласия ВСП, за исключением задержания судьи во время совершения преступления или непосредственно после такого совершения. В то же время, окончательный проект дополнен положением о том, что задержание судьи возможно только во время совершения тяжкого или особо тяжкого преступления. Без изменений осталось закрепление «функционального иммунитета» – невозможности привлечения судьи к ответственности за вынесенное им судебное решение (за исключением совершения преступления или дисциплинарного проступка).

Карьера судьи

Что касается требований к кандидату на занятие должности судьи, окончательный текст изменений в Конституцию также разнится с первоначальной редакцией. Без изменений остались положения о гражданстве, возрасте, образовании и владении государственным языком, но были изменены требования в отношении стажа: вместо работы в отрасли права минимум 5 лет кандидат должен иметь стаж профессиональной деятельности в сфере права. В перечень были также включены положения о компетентности и добродетельности такого лица, а вот необходимость проживания в Украине минимум 10 лет исключена.

Предложенный КК порядок избрания судей остался без изменений и в окончательном тексте, который ожидает рассмотрения в парламенте. Так, занятие судьями должности будет осуществляться исключительно бессрочно. Назначать же судей на должности будет Президент по представлению ВСП. Поддержаны главой государства и положения о конкурсном основании занятия судейской должности, в т. ч. судей КСУ.

Изменены в окончательной редакции основания для увольнения судьи. Так, неспособность судьи выполнять свои полномочия по состоянию здоровья была заменена несостоятельностью судьи к такому исполнению. Кроме того, появилось новое основание для увольнения судьи – нарушение обязанности подтвердить законность источников происхождения имущества.

***

Итак, Конституционная комиссия и Президент отыскали необходимый баланс в вопросе реформирования судебной ветви власти. Однако не все рекомендации ВК были учтены, что наводит на мысль о том, была ли необходимость неоднократно обращаться к этой институции. Общество и служители Фемиды в т. ч. ожидают проведения реальных реформ, которые помогут наладить баланс между всеми ветвями власти и обеспечить их нормальную как автономную, так и общую работу, направленную на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, что является основной обязанностью государства.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Виктор Мусияка, заместитель председателя Конституционной комиссии

– Во время работы КК по утверждению окончательного текста документа мне как члену Комиссии не было предоставлено слово для ответа одному из коллег. Именно это и повлияло на то, что я воздержался от голосования за окончательный проект. Я считаю, что в поданный Президентом в ВР проект необходимо вносить изменения. Как по мне, их необходимо было внести после возвращения документа из Венецианской комиссии и еще до утверждения его Конституционной комиссией. Однако это не было сделано. Я изложил и направил КК немало предложений, так как документ содержит положения, к которым есть целый ряд вопросов, и они поднимались в т. ч. судьями.

Я потратил немало времени, сравнивая два текста: направленный Конституционной комиссией Президенту и представленный им как проект изменений в Конституцию. В последнем я увидел немало новелл. Президент имеет право это делать, постольку он субъект законодательной инициативы. Есть новеллы, которые, безусловно, улучшают текст. Однако присутствует и элемент так называемого небрежного отношения к тексту, хотя это Конституция, и формулировки в каждой статье и каждой правке должны быть соответствующими.

Виталий Касько, заместитель Генерального прокурора Украины

– Относительно прокуратуры проект содержит изменения к одной статье Конституции, но значимые. Во-первых, прокуратура нашла свое место в системе разделения властей – она отнесена (и по моему мнению, это естественно) к судебной ветви власти. Статья содержится в разделе правосудия, что является важным по многим причинам.

Функции прокуратуры можно разделить на блоки: в сфере уголовной юстиции, что является естественной функцией европейской прокуратуры, а также возможность представительства государства в исключительных случаях, определенных законом. Уголовно-правовой блок функций включает организацию руководства досудебным расследованием; логическое его продолжение – поддержание обвинения в суде; решение других вопросов в ходе уголовного производства (например, по отбыванию наказаний, экстрадиции) и контроль за негласной деятельностью органов правопорядка. Таким образом, в Конституции делается упор на том, что мы переходим от концепции оперативно-розыскной деятельности, которая действовала параллельно с негласными следственными действиями в уголовном производстве, что является неправильным, к негласной деятельности, чем отличаем негласную деятельность за пределами УПК (в системе защиты свидетелей или розыска правонарушителей) от негласной деятельности с целью доказывания виновности лица в совершении уголовного преступления. Это разные стандарты и подходы. И фактически это тоже переход к европейской модели от модели советской.

Основным моментом является то, что у прокуратуры отбирается функция следствия. Это верно, поскольку было бы неправильно сохранить в одних руках то, что должно быть разведено по разным органам – следствие и процессуальный надзор, для обеспечения действия системы сдержек и противовесов. Кроме того, прокуратуру лишат функции надзора за соблюдением законодательства в местах лишения свободы. По моему мнению, прокурор, который принял меры к тому, чтобы лицо оказалось в местах лишения свободы, не должен следить за тем, хорошо или плохо ему там сидится.

Также была ликвидирована функция представительства в судах органами прокуратуры интересов граждан и оставлено исключительно государство в определенных законом случаях, что позволит на законодательном уровне сужать перечень таких случаев в зависимости от социальных потребностей. Представительство граждан органами прокуратуры достаточно часто вызывает конфликт интересов – когда прокуратура представляет интересы граждан и в то же время интересы государства. В Украине действует система бесплатной правовой помощи, которая с успехом заменит прокуратуру в вопросе представительства интересов граждан в судах, и, по моему мнению, так будет лучше.

Виктория Пташник, народный депутат Украины

– Я отстаивала позицию, что политическое влияние Верховной Рады на судей необходимо убрать. Понятно, что вся реформа направлена на то, чего ждет общество – очищение судебной системы, увольнение нечестных и коррумпированных судей. С другой стороны, если мы не внесем изменения в законодательство и не уберем возможности осуществления политического влияния, то даже уволив всех коррумпированных судей, снова вернемся в то состояние, в котором сейчас находимся.

Я видела, как в Верховной Раде рассматривался вопрос о назначении судей бессрочно. Более 200 судей приехали в парламент, однако ВР по ним просто не голосовала. Я спрашивала у народных депутатов, которые не входят в профильный комитет, почему они не поддерживают, имеют ли какие-то замечания. На что получила ответ, что депутаты не знают этих судей, не познакомились с ними, а потому голосовать за них не будут. Возникает вопрос: это ли не проявление политического влияния? Для меня ответ очевиден. Поэтому я однозначно положительно оцениваю предлагаемые изменения в части лишения Верховной Рады полномочий по избранию и увольнению судей и передачи их Высшему совету юстиции, который, с учетом изменений, будет Высшим советом правосудия.

Оксана Cыроид, заместитель председателя Верховной Рады

– Законопроект предлагает целый ряд предохранителей: устранение политического влияния на судью – устранение Верховной Рады от карьеры судьи, минимизация влияния Президента на их карьеру; подтверждение происхождения имущества судьи как возможное основание его увольнения; ликвидация прокуратуры как единой репрессивной системы. Я думаю, что не так важно уволить всех, как создать возможность работать, а она обеспечивается двумя формами – это создание судов законами, т. е. возможность сформировать новую систему судов и в будущем потенциально провести отбор судей в эти суды в соответствии с новым конкурсом, и возможность новых людей вступить в новую систему. Все зависит от того, насколько эти возможности будут использованы. Мы не сможем это сделать без доверия между всеми участниками процесса изменения Конституции. Это касается, в первую очередь, Президента и парламента, т. е. тех, от кого будет зависеть принятие решений.

Алексей Филатов, заместитель Главы Администрации Президента Украины

– Конституционная комиссия работала почти 6 месяцев. Наработанный ею проект прошел достаточно широкое общественное обсуждение, в котором приняли участие более 500 экспертов. По результатам работы Комиссии были учтены почти 100 предложений, поступивших от представителей общественности. Венецианская комиссия полностью поддержала проект, в котором были учтены все ее рекомендации.

Цели проекта разделяются на 3 составляющих: судебная власть, адвокатура и прокуратура – три стороны института правосудия. Что касается судебной власти, есть 3 основных цели: обеспечение независимости, ответственности и перезагрузка. Независимость проявляется в лишении политических органов влияния на судебную власть путем передачи полномочий, касающихся карьеры судей, а также функционирования судебной власти ВСП; назначении судей бессрочно; создании и ликвидации судов законом; прозрачном конкурсе на любую судейскую должность. В части ответственности мы говорим о функциональном иммунитете судьи, определении четких и адекватных оснований для его увольнения. Относительно перезагрузки речь идет об оценивании, которое должны пройти все судьи, и каждый судья должен быть оценен по критериям профессионализма, добросовестности и соответствия правилам судейской этики. Мы также предполагаем реорганизацию судов в случаях, когда это потребуется.

Валентина Симоненко, председатель Совета судей Украины

– В проекте Конституции есть как положительные, так и отрицательные моменты. По моему мнению, все-таки больше позитива, и все ученые и эксперты это признают. Это также подтвердила Венецианская комиссия в своем окончательном заключении.

К положительным моментам относятся: создание Высшего совета правосудия из большинства судей, избранных съездом судей; ВСП будет конституционным органом, который должен следить за соблюдением другими ветвями власти принципа независимости судей; прокуратура вошла в систему органов правосудия, что сбалансирует систему ветвей власти; для судей будет применяться только функциональной иммунитет; расширение дисциплинарных санкций в отношении судьи дает возможность дифференцированного подхода к нарушениям (в настоящее время возможно применение только выговора как мягкой санкции и увольнения как очень жесткой).

К негативным аспектам следует отнести следующие. Функциональный иммунитет приводит к тому, что судья может быть задержан за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления без согласия Высшего совета правосудия. Я пыталась на заседании рабочей группы Конституционной комиссии донести необходимость ограничения такого задержания – кроме случаев процессуальной деятельности при осуществлении правосудия. Потому что сейчас при постановлении оправдательного приговора судьей прокурор может предъявить ему подозрение о вынесении им неправосудного решения сразу после провозглашения такого приговора. Это будет очень большой опасностью для общества, поэтому я считаю, что необходимо дополнить статью следующим положением: «Кроме случаев процессуальной деятельности при осуществлении правосудия». Следует отметить и проблемные вопросы судей, назначенных на 5-летний срок, а также по оцениванию судей. Мы указывали на необходимость отражения в переходных положениях Конституции того, что оценивание должно проводиться не просто на основании закона, а на основании конкретного Закона «Об обеспечении права на справедливый суд». Когда конкретно не указано, усматривается, что сейчас будет проведено одно оценивание, а после принятия конституционных изменений – другое, повторное. И вопрос повторного оценивания действительно беспокоит судей.