Велика Палата Верховного Суду висловилася стосовно самопредставництва Президента та створених ним допоміжних органів і служб у судах України

17 листопада 2022 року Велика Палата Верховного Суду розглянула справу №990/118/22, яка стосувалася питання самопредставництва Президента.

Зокрема ВП ВС дійшла висновку, що з урахуванням положень Конституції України з 1 січня 2020 року представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах здійснюється виключно прокурорами або адвокатами. Питання самопредствництва не закріплені в нормах Конституції України, але ці питання регламентовані положеннями відповідних кодексів. З урахуванням положень статті 55 КАС для визнання особи такою, що діє в порядку самопредставництва, необхідно, щоб у відповідному законі, статуті, положенні чи трудовому договорі (контракті) було чітко визначене її право діяти від імені такої юридичної особи (суб`єкта владних повноважень без права юридичної особи) без додаткового уповноваження.

Також, на переконання ВП ВС, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом..

Обставини справи

У серпні 2022 року приватна компанія звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 30 квітня 2020 року №162/2020 «Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України» в частині, що стосується самопредставництва.

На обґрунтування позовних вимог вказує, що оскаржуваний Указ є протиправним, оскільки суперечить установленому законом порядку здійснення самопредставництва, а також інституту самопредставництва.

На думку позивача, на підставі цього Указу у судовому процесі за участю позивача під час розгляду справи № 9901/348/21 від імені Президента України діяла особа, яка не мала би вчиняти дій від його імені. Зазначає, що це призвело до того, що суд приймав від такої особи процесуальні документи, відсутність яких могла би бути підставою для задоволення позову. Фактично приватна компанія пов`язує результат розгляду справи № 9901/348/21 з участю у судовому процесі особи, яка діяла від імені Президента України.

Позивач вказує на те, що Офіс Президента України може діяти лише як допоміжний орган для здійснення безпосередньо повноважень Президента України, а тому цей орган не може діяти на від імені Президента України, а його посадові особи не можуть за «передорученням» від керівника Офісу здійснювати від імені Президента України юридично значущі дії.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 серпня 2022 року відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) з огляду на те, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Не погодившись із такою ухвалою суду першої інстанції, приватна компанія подала апеляційну скаргу, в якій з підстав порушення цим судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати постановлену ним ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Представник позивача зазначає, що суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку, що цей спір не може бути розглянутий за правилами адміністративного судочинства, окрім того, зазначивши, що спірний Указ не порушує прав позивача.

Позиція Великої Палати ВС

Велика Палата Верховного Суду не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити рішення про задоволення позову, з огляду на таке.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема Президента України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких він реалізує свої владні (управлінські) функції.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Як убачається з матеріалів справи, позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним Указу № 162/2020 в частині, що стосується самопредставництва Президента України, обґрунтовуючи це тим, що представництво інтересів Президента України у судах, як і представництво в судах будь-якої іншої особи, може здійснюватися виключно адвокатами, а тому працівники Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України не можуть здійснювати адвокатську діяльність, оскільки перебувають на державній службі. Також позивач зауважив, що наведене суперечить положенням частин четвертої, п`ятої статті 131-2 Конституції України щодо адвокатської монополії на представництво інтересів особи у суді та положенням частин першої, третьої статті 55, частини першої статті 57 КАС, які встановлюють порядок та підстави представництва, у тому числі адвокатом. Крім того, на думку позивача, Президент України не має права передавати свої повноваження іншим особам чи органам відповідно до положень частини другої статті 106 Конституції України.

Надаючи оцінку зазначеним доводам, Велика Палата Верховного Суду наголошує, що відповідно до статті 59 Конституції України кожен має право на професійну правничу допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав.

Частиною першою статті 627 Цивільного кодексу України встановлено, що відповідно до статті 6 цього Кодексу сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.

Відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Положеннями статті 131-2 Конституції України передбачено, що для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура. Виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення. Законом можуть бути визначені винятки щодо представництва в суді у трудових спорах, спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, у малозначних спорах, а також стосовно представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена.

Підпунктом 11 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України встановлено, що представництво відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 та статті 131-2 цієї Конституції виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 1 січня 2017 року; у судах апеляційної інстанції - з 1 січня 2018 року; у судах першої інстанції - з 1 січня 2019 року. Представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 1 січня 2020 року.

Частиною першою статті 55 КАСУ передбачено, що сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

Частинами третьою та четвертою цієї ж статті передбачено, що юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника.

Держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.

Таким чином, з урахуванням положень Конституції України з 1 січня 2020 року представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах здійснюється виключно прокурорами або адвокатами. Питання самопредствництва не закріплені в нормах Конституції України, але ці питання регламентовані положеннями відповідних кодексів. З урахуванням положень статті 55 КАС для визнання особи такою, що діє в порядку самопредставництва, необхідно, щоб у відповідному законі, статуті, положенні чи трудовому договорі (контракті) було чітко визначене її право діяти від імені такої юридичної особи (суб`єкта владних повноважень без права юридичної особи) без додаткового уповноваження.

Такого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 2 липня 2020 року у справі № 9901/39/20.

З наведеного вбачається, що аргументи скаржника, викладені на обґрунтування своєї позиції в позовній заяві та апеляційній скарзі, ґрунтуються виключно на оціночних судженнях суб`єктивного характеру щодо порушення його інтересів.

Спірним Указом № 162/2020 установлено, що самопредставництво Президента України та створених ним для виконання своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, їх посадових та службових осіб у судах України здійснюється Офісом Президента України через Головне управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України, працівники якого без окремого доручення беруть участь у справах з усіма правами, що надані законодавством про адміністративне, господарське, цивільне судочинство, кримінальним процесуальним законодавством України, Законом України «Про виконавче провадження» позивачу, відповідачу, третій особі, учаснику судового провадження, учаснику виконавчого провадження.

Суд першої інстанції зазначив, що цей Указ стосується наділення повноваженнями (брати участь у справах) працівників Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України, тобто не є ані нормативно-правовим актом, ані актом індивідуальної дії, оскільки не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а дія його не вичерпується виконанням або строком.

Вказаний акт є внутрішньо-організаційним документом, яким впорядковано (регламентовано) діяльність структурної одиниці Офісу Президента України шляхом визначення повноважень його працівників.

Внутрішньо-організаційні відносини мають виражену внутрішню направленість. Насамперед внутрішньо-організаційні відносини стосуються структурних одиниць органів публічної влади та їх апаратів. Реалізуючи внутрішньо-організаційні відносини, орган влади приймає положення про структурні одиниці, в яких регламентуються статус та функції останніх.

Наслідком прийняття такого акта є виникнення відповідних обов`язків у працівників Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України перед Президентом України.

Отже, в результаті видання оскарженого Указу внутрішньо-організаційні відносини виникли між Президентом України та працівниками Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України.

З урахуванням зазначеного Велика Палата Верховного Суду погоджується, що між позивачем та відповідачем відсутні будь-які правовідносини, а відтак між позивачем та відповідачем відсутній публічно-правовий спір, що свідчить про відсутність безпосереднього причинно-наслідкового зв`язку між виданням оскарженого в частині Указу Президента України і порушеними правами, як їх ідентифікує (сприймає) позивач.

Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.

Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 10 грудня 2019 року у справі № 9901/351/19, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/527/19, від 22 вересня 2021 року у справі № 9901/144/21, від 12 травня у справі № 9901/370/21 та 21 липня 2022 року у справі № 460/5132/22, і підстав відступати від такого висновку під час розгляду цієї справи не встановлено.

З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суд першої інстанції прийняв правильне процесуальне рішення, тому підстав для втручання й скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 серпня 2022 року немає.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.