ВП ВС у справі Олександра Тупицького роз’яснила, що означає обов’язок органів державної влади діяти лише на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами

Як відомо, частина друга статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 жовтня 2023 року по справі за позовом екс-голови Конституційного Суду України Олександра Тупицького № 9901/43/21 пояснила, що означає кожна зі складових даної норми.

Як зазначила ВП ВС, указана норма Основного Закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

При цьому, вжите законодавцем формулювання «на підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

«У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

«У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Також ВП ВС зауважила, що у пункті 2 статті 8 Конвенції зазначено, що органи державної влади не можуть втручатись у здійснення права на доступ до професії як складової права на повагу до приватного життя, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Відповідно до прецедентної практики ЄСПЛ вислів «згідно із законом» у пункті 2 статті 8 Конвенції вимагає, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який ідеться, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права. Отже, ця фраза передбачає inter alia, що формулювання національного законодавства повинне бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права. Крім того, законодавство повинне забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів. Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним. Те, які саме гарантії вимагатимуться, певною мірою залежатиме від характеру та масштабів зазначеного втручання (див. mutatis mutandis рішення від 9 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України» (Oleksandr Volkov v. Ukraine), заява № 21722/11).

Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору.

Позаяк Президент України є органом державної влади [в одній особі], то це може означати, що глава держави зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені те тільки Конституцією, але й законами України.

У рішеннях від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України), від 2 жовтня 2008 року № 19-рп/2008 (справа про конституційність окремих положень щодо фінансових послуг та державного регулювання ринків фінансових послуг) та інших Конституційний Суд України зазначав, що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України.

Права Президента України, його свобода розсуду та можливість діяти певним чином встановлені у статті 106 Конституції України, з пункту 31 частини першої якої можна зрозуміти, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Основним Законом України (реалізація яких вимагатиме уточнення та конкретизації їхнього змісту на рівні положень законів України).

Аналогічна правова позиція була викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 2 березня 2023 року у справі № 9901/61/20, предметом спору у якій був Указ Президента України про від 11 вересня 2019 року № 680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України».Цим указом, зокрема, було скасовано Указ Президента України від 19 травня 2019 року № 298 про присвоєння позивачу дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла.

За змістом частини третьої статті 106 Основного Закону України Президент України на основі та на виконання (знову-таки) як Конституції, так і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Так, у пункті 22 частини першої визначено повноваження Президента України щодо формування складу Конституційного Суду України та вказано, що Президент України призначає на посади третину складу Конституційного Суду України. Зазначена норма кореспондується з нормами статті 148 Конституції України та частини другої статті 9 Закону № 2136-VIII.

При цьому Законом № 2136-VIII встановлено лише повноваження Президента України щодо призначення шести суддів зі складу Конституційного Суду України та порядок відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, інших повноважень Президента України, зокрема й щодо відсторонення судді Конституційного Суду від посади, цим Законом не передбачено.

У пункті 3.5 Рішення від 13 червня 2019 року № 5-р/2019 Конституційний Суд України наголосив, що він неодноразово вказував у своїх рішеннях, що повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом. Так, у Рішенні від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004зазначено, що повноваження Президента України, як і повноваження Верховної Ради України, визначаються Конституцією України; у Рішенні від 25 грудня 2003 року № 22- рп/2003 - що повноваження Президента України закріплені лише на конституційному рівні; у Рішенні від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 - що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов`язки). Цієї юридичної позиції Конституційний Суд України дотримувався в багатьох інших своїх рішеннях.

Водночас відсторонення від посади є інститутом кримінального судочинства, що закріплений у системі заходів забезпечення кримінального провадження та регламентується главою 14 КПК України.

Стаття 154 КПК України визначає загальні положення про відсторонення від посади. В ній зазначається, що відсторонення від посади може бути здійснено щодо особи, яка підозрюється або обвинувачується у вчиненні злочину (частина перша цієї статті).

За змістом частини третьої статті 154 КПК України питання відсторонення від посади осіб, що призначаються Президентом України, вирішується Президентом України на підставі клопотання прокурора в порядку, встановленому законодавством.

Разом з тим Конституція України та Закон № 2136-VIII не містять положень, відповідно до яких Президент України уповноважений ухвалювати рішення, пов`язані з проходженням особами публічної служби на посаді судді Конституційного Суду України, зокрема і рішення про тимчасове відсторонення судді Конституційного Суду України від посади.

У контексті обставин цієї справи насамперед необхідно ураховувати особливий конституційно-правовий статус позивача як судді Конституційного Суду України.

Так, статтею 1 Закону № 2136-VIII визначено статус Конституційного Суду України, відповідно до якого Конституційний Суд України (далі - Конституційний Суд або Суд) є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України.

Відповідно до статті 9 Закону № 2136-VIII, яка кореспондує частинам першій та другій статті 148 Конституції України, склад Суду становить 18 суддів Конституційного Суду. Президент України, Верховна Рада України та з`їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду.

Статтею 149 Конституції України передбачено, що незалежність і недоторканність судді Конституційного Суду України гарантуються Конституцією і законами України. Вплив на суддю Конституційного Суду України у будь-який спосіб забороняється. Без згоди Конституційного Суду України суддю Конституційного Суду України не може бути затримано або утримувано під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину. Суддю Конституційного Суду України не може бути притягнуто до відповідальності за голосування у зв`язку з ухваленням Судом рішень та надання ним висновків, за винятком вчинення злочину або дисциплінарного проступку.

Цій нормі Основного Закону кореспондує стаття 24 Закону № 2136-VIII, у якій законодавцем конкретизовано, зокрема, що суддю не може бути притягнуто до відповідальності за голосування у зв`язку з ухваленням Судом рішень та надання ним висновків, за винятком вчинення злочину або дисциплінарного проступку. Суддю без згоди Суду не може бути затримано або утримувано під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання Судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину. Подання про надання згоди на затримання, утримування під вартою чи арешт Судді вносить до Суду Генеральний прокурор або особа, яка здійснює його повноваження. Рішення про надання згоди на затримання, утримування під вартою чи арешт Судді Суд ухвалює на спеціальному пленарному засіданні у формі постанови. Суддя Конституційного Суду не може бути підданий приводу чи примусовому допровадженню до будь-якого органу або установи, крім суду.

Суддя Конституційного Суду, затриманий за адміністративне правопорушення або за підозрою у вчиненні діяння, за яке встановлена кримінальна відповідальність, має бути негайно звільнений після з`ясування його особи, за винятком: 1) якщо Суд надав згоду на затримання Судді у зв`язку з таким діянням; 2) якщо його затримано під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину. Суд має бути негайно повідомлений про затримання Судді.

За змістом частини першої статті 21 Закону № 2136-VIII рішення про звільнення з посади судді Конституційного Суду Суд ухвалює щонайменше двома третинами від його конституційного складу у випадках настання підстав, визначених у цій же частині статті, що кореспондує виключному переліку підстав, наведених у статті 149- 1 Конституції України.

Отже, Конституцією України та Законом № 2136-VIII саме до компетенції Конституційного Суду України віднесено прийняття рішень, пов`язаних із проходженням публічної служби суддею Конституційного Суду України, зокрема звільнення, надання згоди на затримання або утримання під вартою чи арештом.

Проект Закону № 2136-VIII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська комісія, Комісія) за зверненням Президента України, за результатами якої Комісією схвалено Висновок щодо проекту закону «Про Конституційний Суд України» № 870/2016, прийнятий на 109-й Пленарній сесії 9-10 грудня 2016 року у м. Венеція. Зокрема, у пункті 26 цього Висновку Венеціанська комісія позитивно оцінила нове положення про те, що Президент, парламент і з`їзд суддів, відповідно, не мають права звільняти суддів Конституційного Суду України, оскільки це усуває небезпеку тиску на суддю.

У іншому своєму Висновку від 24 жовтня 2008 року № 481/2008 «Щодо законопроектів про внесення змін і доповнень (1) до Закону «Про конституційне провадження» та (2) до Закону «Про Конституційний Суд Киргизької Республіки», ухваленому на її 76-му пленарному засіданні (CDL-AD(2008)029), Венеціанська комісія зазначила: «Вбачається, що ці зміни мають на меті прирівняти суддів Конституційного Суду до суддів загальних судів. Таке прирівнювання не враховує особливого становища Конституційного Суду, який має конкретне конституційне завдання, зокрема, скасування законів і нормативно-правових актів. За своїм характером це завдання може призводити до конфліктів між Конституційним Судом і політичними структурами. Хоча основні вимоги стосовно незалежності суддів однакові як для суддів загальних судів, так і для суддів Конституційного Суду, останні мають бути захищені від будь-яких спроб політичного впливу у зв`язку з їхньою посадою, яка особливо піддана критиці та тиску з боку інших органів державної влади. Тому судді Конституційного Суду потребують особливих гарантій їхньої незалежності».

У цьому контексті варто зауважити, що серед гарантій діяльності суддів Конституційного Суду України є незалежність та недоторканність судді Конституційного Суду України, які не допускають можливості застосування щодо них заходів забезпечення кримінального провадження. Так, суддю Конституційного Суду України без згоди Суду не може бути затримано або утримувано під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання Судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (частина четверта статті 24 Закону № 2136-VIII).

Отже, усі судді зі складу Конституційного Суду України мають рівний конституційно-правовий статус, який включає однакові гарантії незалежності та недоторканності судді, зокрема функціональний імунітет у сфері застосування заходів забезпечення кримінального провадження, що регламентується КПК України, безвідносно до суб`єкта призначення судді до складу Суду (Президент України, чи Верховна Рада України, чи з`їзд суддів України).

Такі гарантії незалежності та недоторканності застосовано законодавцем з метою недопущення здійснення тиску на діяльність суддів Конституційного Суду України, незалежно від органу влади і посадової особи, які призначили цього суддю, та незалежно від зміни виборних органів державної влади чи їх посадових осіб.

У контексті наведеного варто зауважити, що приписами статті 154 КПК України окремо передбачено лише вирішення Президентом України питання про відсторонення від посади осіб, що ним призначаються на ці посади, однак КПК України не визначено суб`єктів відсторонення від посад суддів Конституційного Суду України, які мають однаковий особливий конституційно-правовий статус з відповідними гарантіями його забезпечення, - ані Президента України, ані Верховну Раду України та з`їзд суддів України.  

При цьому відсутність у Конституції України та Законі № 2136-VIII порядку вирішення Конституційним Судом України питання про відсторонення судді Суду від посади, зокрема, у разі коли цей суддя підозрюється або обвинувачується у вчиненні злочину, не вказує на наявність повноважень щодо вирішення цього питання у Президента України на підставі статті 154 КПК України.

Велика Палата Верховного Суду наголошує, що елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля.

У пункті 94 рішення від 12 січня 2023 року у справі «Овчаренко та Колос проти України» (заяви № 27276/15 і № 33692/15) ЄСПЛ зазначив, що словосполучення «згідно із законом» стосується якості відповідного закону та вимагає, щоб він був сумісним з принципом верховенства права і доступним для відповідної особи, яка до того ж повинна мати можливість передбачити наслідки його застосування для себе. Таким чином, це словосполучення, inter alia, передбачає, що формулювання національного законодавства має бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам належну вказівку на обставини та умови, за яких органи державної влади мають право вдаватися до заходів, що зачіпають їхні права за Конвенцією (див. рішення у справі «Фернандез Мартінез проти Іспанії» [ВП] (Fernandez Martinez v. Spain) [GC], заява № 56030/07, пункт 117, ЄСПЛ 2014 (витяги), з подальшими посиланнями). Крім того, законодавство має забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання органів державної влади. У цьому контексті необхідним є існування чітких процесуальних гарантій. Те, які саме гарантії вимагатимуться, принаймні певною мірою залежатиме від характеру та масштабів відповідного втручання (див. згадане рішення у справі «Олександр Волков проти України»(Oleksandr Volkov v. Ukraine), пункт 170, з подальшими посиланнями).

Ураховуючи наведені висновки ЄСПЛ та Венеціанської комісії, Велика Палата Верховного Суду вважає, що відсутність у Конституції України та Законі № 2136-VIII повноважень Президента України щодо відсторонення від посади судді Конституційного Суду України та спеціального порядку вирішення Президентом України питання про відсторонення від посади суддів Конституційного Суду України на підставі частини третьої статті 154 КПК України не є «дефектом закону», натомість є волевиявленням законодавця, що з метою недопущення загрози тиску на суддю безпосередньо встановив спеціальні гарантії незалежності та недоторканності судді Конституційного Суду України, які включають і недопущення застосування щодо суддів Конституційного Суду України заходів забезпечення кримінального провадження без згоди Конституційного Суду України. Отже, норма частини третьої статті 154 КПК України не може застосовуватись як підстава для відсторонення судді Конституційного Суду України Президентом України.

Велика Палата Верховного Суду наголошує, що вимоги щодо юридичної визначеності слід розглядати як такі, що вимагають особливо чіткої юридичної аргументації з урахуванням усього чинного законодавства та його основних принципів. За відсутності в Конституції України та Законі № 2136-VIII визначення повноважень Президента України про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України та спеціального порядку вирішення Президентом України цього питання, видання Президентом України указу про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України підриває юридичну визначеність, а тому суперечить вимозі законності.

З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що спірний Указ Президента № 607/2020 прийнято не на підставі закону, поза визначеними статтею 106 Конституції України повноваженнями Президента України, що є підставою для його скасування.

Таким чином, на думку ВП ВС, у цій справі КАС ВС правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального і процесуального права й ухвалив законне та обґрунтоване рішення про задоволення позову Олександра Тупицького. Отже, апеляційна скарга представника відповідача – Президента – задоволенню не підлягає.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.