Андрій Левковець про реальні стандарти ЄС та пастки реформи прокуратури: жодна країна Європи не дозволяє іноземним суб'єктам формувати свої державні органи

«Судово-юридична газета» поспілкувалася з Андрієм Левковцем — акредитованим помічником європарламентаря (Accredited Parliamentary Assistant), консультантом депутата Європарламенту та профільним фахівцем з питань євроінтеграції про реальні європейські стандарти в управлінні органами прокуратури, ризики нових законопроєктів та залаштунки кадрових реформ.

Дискусія навколо зміни процедури призначення Генерального прокурора України вийшла на новий рівень. Законодавчі ініціативи, які пропонують передати ключові фільтри відбору конкурсній комісії з вирішальним голосом іноземних експертів, часто позиціонуються як «імперативна вимога європейських партнерів». Проте за гучними гаслами часто приховуються норми, що прямо суперечать архітектурі Конституції України та базовим принципам верховенства права.

Чи дійсно Європа вимагає від України проведення саме такого конкурсу? Чому розмитість критерію «доброчесності» та законодавча заборона на судове оскарження висновків комісії відкривають шляхи для масштабних маніпуляцій? Та як створення підконтрольного Секретаріату за кошти міжнародних донорів змінює баланс сил у кадровому доборі?

• Стаття 131-1 Конституції України чітко фіксує, що призначення й звільнення Генерального прокурора здійснюють Президент і Верховна Рада, без згадки про будь які конкурсні комісії. На вашу думку, чи не створює проєкт № 15343 ситуацію, коли закон фактично змінює конституційну модель, перетворюючи Президента на «технічного виконавця» рішень комісії?

Андрій Левковець: Конституцією дійсно передбачено повноваження Президента та Верховної Ради на призначення Генерального прокурора, проте Конституцією не прописано детально і не може бути детально прописано процедура реалізації цих повноважень. Тому тут треба дивитися у зміст тієї процедури, яка пропонується.

Формально закон не позбавляє Президента і Верховну Раду наданих Конституцією повноважень, проте роль комісії у такому випадку має бути допоміжною, оскільки вона не вказана в законі як суб'єкт цього процесу, тому її роль має бути тільки допоміжною для того, щоб Президент і Верховна Рада могли належним чином реалізувати свої функції, а не визначальною, як пропонується це депутатами.

• Одним із ключових аргументів авторів проєкту є посилання на «вимоги ЄС» і європейську практику конкурсних процедур для прокурорів. Як ви оцінюєте таку конструкцію з точки зору європейських стандартів: чи це реальна імплементація практик ЄС, чи радше політичний компроміс, який створює ризик «зовнішнього вето» на призначення Генпрокурора?

Андрій Левковець: Хотілося б зазначити, що ЄС не висуває вимоги проведення конкурсу. ЄС зазначає про те, що Україні потрібно переглянути процедуру призначення Генерального прокурора, але не вказує, що це має бути обов'язково конкурс. Тому тут інформація ініціаторів проєкту не відповідає дійсності.

Окрім того, ЄС зазначено, що ця процедура має бути переглянута із залученням Венеційської комісії. Проте вказаний законопроєкт на розгляд Венеційської комісії для надання висновку щодо відповідності його якраз європейським практикам або найкращим практикам не надісланий.

Тому тут має місце порушення взагалі зобов'язань. Якщо закон буде прийнято без висновку Венеційської комісії, то матимемо порушення зобов'язань, взятих на себе Україною відповідно до Плану Ukraine Facility.

Щодо відповідності практик, то, знову ж таки, наприклад, якщо взяти Висновок Дорадчої ради європейських прокурорів при Раді Європи № 19 від 2024 року, то там вказано, що в Європі можуть бути різні практики залежно від державного устрою, правової системи і так далі, і немає єдиного підходу. Тому стверджувати, що саме конкурс є найкращою практикою, також не можна.

Більше того, наскільки мені відомо, жодна країна Європи не дозволяє іноземним суб'єктам брати участь в формуванні державних органів — принаймні, жодна демократична країна. Тому тут також великі питання до того, чи відповідає дійсно цей закон європейським практикам.

• Проєкт встановлює надзвичайно широкі й суб’єктивні повноваження конкурсної комісії: Чи відповідає така конфігурація стандартам Ради Європи щодо статусу прокурора та гарантій від свавільних рішень органів добору?

Андрій Левковець: Аналіз положень законопроєкту крізь призму Висновку Дорадчої ради європейських прокурорів (CCEP) № 19 демонструє, що процедура має будуватися на прозорих та об'єктивних чинниках із наявними запобіжниками проти свавілля та політизації цього процесу.

Надані повноваження конкурсній комісії, вони, як на мене, виходять за межі цих критеріїв, оскільки, вказано, що комісія сама визначає критерії для оцінки кандидатів, наприклад, щодо доброчесності. Окрім того, саме поняття доброчесності також є досить розмитим і в цьому питанні можливі маніпуляції та зловживання.

Критерії відбору прокурорів, відповідно до висновку Консультативної ради прокурорів Ради Європи мають сприйматися як належні, як професійним суспільством, так і загалом суспільством.

Проте щодо питання доброчесності і його визначення, і критеріїв оцінки доброчесності юридична спільнота неодноразово вже висловлювала свої занепокоєння щодо того, що такі визначення і процедура, як це відбувається, зокрема відсутність можливості оскарження, є непрозорою і дозволяє дуже дуже сильні маніпуляції.

Тому в цьому питанні проєкт закону також не відповідає найкращим практикам.

Проєкт прямо містить заборону на оскарження висновків комісії, зокрема щодо доброчесності, тобто фактично комісія може робити що завгодно і будь-якого кандидата просто визнати недоброчесним без будь-якого пояснення, і це неможливо оскаржити.

Комісія фактично стає безконтрольним органом, чиї рішення не потребують доведення. Враховуючи досвід попередніх реформ, коли кандидатів відсіювали на підставі непідтверджених медійних публікацій без належної юридичної ваги, надання комісії такої абсолютної влади становить критичний ризик для демократичності процесу.

Тому в цьому питанні повноваження комісії є занадто широкими і, як на мене, враховуючи, що її роль Конституцією не передбачена, то тут комісія буде перебирати вже повноваження конституційних органів України, і це точно не відповідає європейським практикам.

Слід також зауважити, що пропонований закон містить очевидні неузгодженості з практичними реаліями проведення подібних конкурсів.

У тексті декларується, що попередні рішення щодо доброчесності чи недоброчесності кандидатів не повинні братися до уваги. Проте на практиці — і ми в цьому вже неодноразово пересвідчувалися — представники громадянського суспільства дуже активно використовують ретроспективні посилання на минулі конкурси, старі висновки та навіть на ті судові рішення, які вже давно скасовані. Це робиться суто інструментально — для створення штучного враження про нібито «недоброчесність» того чи іншого претендента.

Крім того, законопроєкт суперечить сам собі на рівні елементарної логіки. Стверджуючи, що старі рішення не мають враховуватися, він водночас прямо дозволяє приймати до розгляду будь-яку інформацію щодо кандидата без жодних часових обмежень. Таким чином, закон потрапляє у власну пастку: однією нормою він намагається захистити процес від старих рішень, а іншою — повністю нівелює цю заборону, відкриваючи простір для перманентних зловживань.

• На вашу думку, наскільки модель конкурсної комісії в проєкті №15343 є результатом системного аналізу європейських практик, а наскільки – продуктом впливу вузької групи активістів і грантових структур, які мають власне бачення «правильної» прокуратури?

Андрій Левковець: Відповідь на це питання доповнюватиме попереднє, тому що, по-перше, комісії надано повноваження оцінювати доброчесність кандидатів їх відповідність та компетентність, водночас вирішальна роль відводиться іноземним експертам.

Проте іноземні експерти не володіють досконало законодавством України, вони не володіють реаліями роботи та тими викликами, які постають в роботі судової системи, правоохоронної системи та прокуратури. Відповідно, самостійно з цим впоратися вони не можуть і вони потребуватимуть допомоги, і зазвичай така допомога їм надається професійними реформаторами, які якраз професійно займаються цією діяльністю і мають на це ресурс. Тому їм легко, фактично скоординувавшись, нав'язати те, або інше рішення іноземним суб'єктам.

Тому дійсно підозри щодо того, що цей законопроєкт внесено в результаті домовленості зацікавлених учасників і аби реалізувати їх світогляд і їх погляд на те, як має виглядати прокуратура є не безпідставними.

• Конкурси на посади прокурорів, членів комісій, керівників антикорорганів часто стають тягарем для міжнародних грантів: фінансуються аналітика, моніторинг, навчання, все крім реформи. На вашу думку, наскільки запровадження нової конкурсної комісії за проєктом №15343 є юридично обґрунтованою потребою системи, а наскільки – частиною грантової екосистеми, яка живе за логікою: «є реформа – є гроші на її супровід»?

Андрій Левковець: Це питання також пов'язано з попереднім, оскільки, як я зазначив, організації, які залучаються до проведення подібних конкурсів, зазвичай отримують на це фінансування. І це їх пряма зацікавленість, і прямий результат тих проєктів, на які вони отримують гроші — показати свою активність, показати, що вони дійсно приймають участь у реформах. Проте одне питання — приймати участь у реформах, а інше питання — оркеструвати ці реформи.

І якщо взяти положення законопроєкту, то там прямо передбачено, що для роботи комісії створюється секретаріат, фінансування якого можливе за рахунок міжнародної технічної допомоги. Тобто це пряма норма, яка якраз і дозволятиме отримувати на це гроші. І, скоріш за все, спеціально для цього туди закладена, щоб отримувати гроші для певних організацій, які будуть займатися цією реформою — навіть не реформою, а цим конкурсом.

При цьому проєктом ніяк не визначено, хто і як має формувати цей секретаріат. Тобто тут також є певні можливості для зловживання для того, щоб секретаріат сформувати з потрібних людей, представників потрібних організацій, які будуть доносити потрібні думки і погляди іноземним експертам, які в законодавстві України, в українських реаліях не розбираються.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.