Андрей Левковец о реальных стандартах ЕС и ловушках реформы прокуратуры: ни одна страна Европы не позволяет иностранным субъектам формировать свои государственные органы

«Судебно-юридическая газета» пообщалась с Андреем Левковцом — аккредитованным помощником европарламентария (Accredited Parliamentary Assistant), консультантом депутата Европарламента и профильным специалистом по вопросам евроинтеграции о реальных европейских стандартах в управлении органами прокуратуры, рисках новых законопроектов и кулуарах кадровых реформ.

Дискуссия вокруг изменения процедуры назначения Генерального прокурора Украины вышла на новый уровень. Законодательные инициативы, предлагающие передать ключевые фильтры отбора конкурсной комиссии с решающим голосом иностранных экспертов, часто позиционируются как «императивное требование европейских партнеров». Однако за громкими лозунгами зачастую скрываются нормы, прямо противоречащие архитектуре Конституции Украины и базовым принципам верховенства права.

Действительно ли Европа требует от Украины проведения именно такого конкурса? Почему размытость критерия «добропорядочности» и законодательный запрет на судебное обжалование выводов комиссии открывают пути для масштабных манипуляций? И как создание подконтрольного Секретариата за средства международных доноров меняет баланс сил в кадровом отборе?

• Статья 131-1 Конституции Украины четко фиксирует, что назначение и увольнение Генерального прокурора осуществляют Президент и Верховная Рада, без упоминания о каких-либо конкурсных комиссиях. На ваш взгляд, не создает ли проект № 15343 ситуацию, когда закон фактически меняет конституционную модель, превращая Президента в «технического исполнителя» решений комиссии?

Андрей Левковец: Конституцией действительно предусмотрены полномочия Президента и Верховной Рады на назначение Генерального прокурора, однако в Конституции не прописана детально — да и не может быть детально прописана — процедура реализации этих полномочий. Поэтому здесь нужно смотреть в содержание той процедуры, которая предлагается.

Формально закон не лишает Президента и Верховную Раду предоставленных Конституцией полномочий, однако роль комиссии в таком случае должна быть вспомогательной. Поскольку она не указана в Конституции как субъект этого процесса, ее роль должна быть только вспомогательной — для того, чтобы Президент и Верховная Рада могли надлежащим образом реализовать свои функции, а не определяющей, как это предлагается депутатами.

• Одним из ключевых аргументов авторов проекта является ссылка на «требования ЕС» и европейскую практику конкурсных процедур для прокуроров. Как вы оцениваете такую конструкцию с точки зрения европейских стандартов: это реальная имплементация практик ЕС или, скорее, политический компромисс, который создает риск «внешнего вето» на назначение Генпрокурора?

Андрей Левковец: Хотелось бы отметить, что ЕС не выдвигает требования проведения конкурса. ЕС указывает на то, что Украине необходимо пересмотреть процедуру назначения Генерального прокурора, но не указывает, что это должен быть обязательно конкурс. Поэтому здесь информация инициаторов проекта не соответствует действительности.

Кроме того, ЕС отмечено, что эта процедура должна быть пересмотрена с привлечением Венецианской комиссии. Однако указанный законопроект на рассмотрение Венецианской комиссии для предоставления заключения о соответствии его как раз европейским или лучшим практикам не направлен.

Поэтому здесь имеет место нарушение обязательств в целом. Если закон будет принят без заключения Венецианской комиссии, то мы получим нарушение обязательств, взятых на себя Украиной в соответствии с Планом Ukraine Facility.

Что касается соответствия практик, то, опять же, например, если взять Заключение Консультативного совета европейских прокуроров при Совете Европы (CCEP) № 19 от 2024 года, то там указано, что в Европе могут быть разные практики в зависимости от государственного устройства, правовой системы и так далее, и единого подхода нет. Поэтому утверждать, что именно конкурс является лучшей практикой, также нельзя.

Более того, насколько мне известно, ни одна страна Европы не позволяет иностранным субъектам принимать участие в формировании государственных органов — по крайней мере, ни одна демократическая страна. Поэтому здесь также большие вопросы к тому, соответствует ли действительно этот закон европейским практикам.

• Проект устанавливает чрезвычайно широкие и субъективные полномочия конкурсной комиссии. Соответствует ли такая конфигурация стандартам Совета Европы относительно статуса прокурора и гарантий от произвольных решений органов отбора?

Андрей Левковец: Анализ положений законопроекта сквозь призму Заключения Консультативного совета европейских прокуроров (CCEP) № 19 демонстрирует, что процедура должна строиться на прозрачных и объективных факторах с имеющимися предохранителями против произвола и политизации этого процесса.

Предоставленные полномочия конкурсной комиссии, по моему мнению, выходят за пределы этих критериев, поскольку указано, что комиссия сама определяет критерии для оценки кандидатов, например, относительно добропорядочности. Кроме того, само понятие добропорядочности также достаточно размыто, и в этом вопросе возможны манипуляции и злоупотребления.

Критерии отбора прокуроров, согласно заключению Консультативного совета прокуроров Совета Европы, должны восприниматься как надлежащие как профессиональным сообществом, так и обществом в целом.

Однако относительно вопроса добропорядочности, его определения и критериев оценки добропорядочности юридическое сообщество неоднократно выражало свои опасения по поводу того, что такие определения и сама процедура, как это происходит (в частности, отсутствие возможности обжалования), являются непрозрачными и допускают очень сильные манипуляции.

Поэтому в данном вопросе проект закона также не соответствует лучшим практикам.

Проект прямо содержит запрет на обжалование выводов комиссии, в частности относительно добропорядочности. То есть фактически комиссия может делать что угодно и любого кандидата просто признать недобропорядочным без какого-либо объяснения, и это невозможно обжаловать.

Комиссия фактически становится бесконтрольным органом, чьи решения не требуют доказывания. Учитывая опыт предыдущих реформ, когда кандидатов отсеивали на основании неподтвержденных медийных публикаций без надлежащего юридического веса, предоставление комиссии такой абсолютной власти представляет критический риск для демократичности процесса.

Поэтому в данном вопросе полномочия комиссии слишком широки и, по моему мнению, учитывая, что ее роль Конституцией не предусмотрена, комиссия будет перебирать на себя полномочия конституционных органов Украины, и это точно не соответствует европейским практикам.

Следует также заметить, что предлагаемый закон содержит очевидные неувязки с практической реальностью проведения подобных конкурсов.

В тексте декларируется, что предыдущие решения относительно добропорядочности или недобропорядочности кандидатов не должны приниматься во внимание. Однако на практике — и мы в этом уже неоднократно убеждались — представители гражданского общества очень активно используют ретроспективные ссылки на прошлые конкурсы, старые выводы и даже на те судебные решения, которые уже давно отменены. Это делается чисто инструментально — для создания искусственного впечатления о якобы «недобропорядочности» того или иного претендента.

Кроме того, законопроект противоречит сам себе на уровне элементарной логики. Утверждая, что старые решения не должны учитываться, он одновременно прямо разрешает принимать к рассмотрению любую информацию о кандидате без каких-либо временных ограничений. Таким образом, закон попадает в собственную ловушку: одной нормой он пытается защитить процесс от старых решений, а другой — полностью нивелирует этот запрет, открывая пространство для перманентных злоупотреблений.

• По вашему мнению, насколько модель конкурсной комиссии в проекте № 15343 является результатом системного анализа европейских практик, а насколько — продуктом влияния узкой группы активистов и грантовых структур, имеющих собственное видение «правильной» прокуратуры?

Андрей Левковец: Ответ на этот вопрос будет дополнять предыдущий, потому что, во-первых, комиссии предоставлены полномочия оценивать добропорядочность кандидатов, их соответствие и компетентность, в то же время решающая роль отводится иностранным экспертам.

Однако иностранные эксперты не владеют в совершенстве законодательством Украины, они не знают реалий работы и тех вызовов, которые возникают в работе судебной системы, правоохранительной системы и прокуратуры. Соответственно, самостоятельно с этим справиться они не могут, и они будут нуждаться в помощи. Обычно такая помощь им предоставляется профессиональными реформаторами, которые как раз профессионально занимаются этой деятельностью и имеют на это ресурс. Поэтому им легко, фактически скоординировавшись, навязать то или иное решение иностранным субъектам.

Поэтому действительно подозрения относительно того, что этот законопроект внесен в результате договоренности заинтересованных участников и ради реализации их мировоззрения и их взгляда на то, как должна выглядеть прокуратура, не лишены оснований.

• Конкурсы на должности прокуроров, членов комиссий, руководителей антикоррупционных органов часто становятся питательной средой для международных грантов: финансируются аналитика, мониторинг, обучение — все, кроме самой реформы. По вашему мнению, насколько введение новой конкурсной комиссии по проекту № 15343 является юридически обоснованной потребностью системы, а насколько — частью грантовой экосистемы, живущей по логике: «есть реформа — есть деньги на ее сопровождение»?

Андрей Левковец: Этот вопрос также связан с предыдущим, поскольку, как я отметил, организации, привлекаемые к проведению подобных конкурсов, обычно получают на это финансирование. И это их прямая заинтересованность, и прямой результат тех проектов, на которые они получают деньги — показать свою активность, показать, что они действительно принимают участие в реформах. Однако один вопрос — принимать участие в реформах, а другой вопрос — оркестровать эти реформы.

И если взять положения законопроекта, то там прямо предусмотрено, что для работы комиссии создается секретариат, финансирование которого возможно за счет международной технической помощи. То есть это прямая норма, которая как раз и будет позволять получать на это деньги. И, скорее всего, специально для этого туда заложена, чтобы получать деньги для определенных организаций, которые будут заниматься этой реформой — даже не реформой, а этим конкурсом.

При этом проектом никак не определено, кто и как должен формировать этот секретариат. То есть здесь также есть определенные возможности для злоупотреблений, для того чтобы сформировать секретариат из нужных людей, представителей нужных организаций, которые будут доносить нужные мысли и взгляды иностранным экспертам, не разбирающимся в законодательстве Украины и в украинских реалиях.

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER и WhatsApp, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.