Антикорупційна стратегія містить конституційні ризики: у ВР знайшли суперечності у всіх трьох законопроєктах
Формування державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки перейшло у фазу активної парламентської боротьби. Станом на кінець травня 2026 року у Верховній Раді зареєстровано вже три варіанти Антикорупційної стратегії: основний № 15230, урядовий № 15230-1 та альтернативний № 15230-2. Кожен із них претендує на роль базового документа, що визначить вектор руху України до ЄС та НАТО
Ухвалення Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки є міжнародним зобов’язанням України в межах Ukraine Facility та Дорожньої карти у сфері верховенства права,. Проте на етапі розгляду у профільних комітетах виявилося, що базовий проєкт, напрацьований НАЗК, та його альтернативи містять низку суперечливих положень. ГНЕУ ставить під сумнів навіть саму форму документа, вказуючи, що закон, який складається з описів проблем, не є нормативно-правовим актом у класичному розумінні.
Основний законопроєкт №15230 розроблений на базі напрацювань НАЗК. Він передбачає цифровізацію кадрових процедур, посилення принципів меритократії та вдосконалення механізмів добору керівного складу ДБР.
Урядовий законопроєкт №15230-1 пропонує більш стриманий підхід до реформи. Зокрема, він передбачає зменшення ролі міжнародних експертів у конкурсних процедурах із добору керівництва ДБР, залишаючи більше повноважень національним інституціям.
Альтернативний законопроєкт №15230-2 є найбільш масштабним за обсягом запропонованих змін. Його автори пропонують фактичне перезавантаження Державного бюро розслідувань, обґрунтовуючи необхідність таких кроків, зокрема, суспільним резонансом навколо так званих «плівок Міндіча». Крім того, документ передбачає суттєве розширення інституційної незалежності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Ризики «вирішального голосу» міжнародних експертів
Ключовий камінь спотикання — участь іноземців у конкурсних комісіях ДБР, Нацполіції та органів суддівського врядування.
Основний проєкт поданий профільним комітетом передбачає залучення незалежних міжнародних експертів із вирішальним правом голосу до відбору членів органів суддівського врядування Вищої ради правосуддя та керівників правоохоронних органів ДБР, Нацполіції. Альтернативний депутатський проєкт також підтримує цей стандарт. Депутати пропонують надати міжнародним експертам вирішальне право голосу при доборі Директора ДБР та керівника Нацполіції як запобіжник від призначення лояльних, а не професійних кадрів.
Проте експерти ВР наголошують, що надання іноземним експертам вирішального права голосу не узгоджується зі статтею 131 Конституції України, оскільки вони не входять до переліку суб’єктів, що формують Вищу раду правосуддя.
Такий механізм потребує конституційних змін, які неможливі в умовах воєнного стану. Це може вважатися обмеженням державного суверенітету.
Ба більше, питання участі міжнародних експертів у формуванні органів державної влади із вирішальним правом голосу залишається предметом конституційного спору.
Наразі у Конституційному Суді України перебуває на розгляді конституційне подання 56 народних депутатів, які просять перевірити на відповідність Конституції низку положень законів, що регулюють діяльність ключових державних інституцій. Зокрема, йдеться про закони щодо Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Вищого антикорупційного суду, НАБУ, НАЗК, САП, Державного бюро розслідувань, Рахункової палати, а також окремі положення Митного кодексу.
Предметом конституційного контролю є, зокрема, механізми, які передбачають участь міжнародних експертів у конкурсних комісіях із правом вирішального голосу під час добору керівництва або членів окремих державних органів.
Саме тому питання ролі міжнародних експертів, яке також порушується у законопроєктах, може залежати не лише від рішення парламенту, а й від майбутнього висновку Конституційного Суду України.
Урядовий проєкт № 15230-1 займає іншу позицію — він погоджується на залучення експертів, проте обмежує їхній вплив, не надаючи їм вирішального голосу в доборі керівництва ДБР.
Зміна моделі незалежності ДБР і САП
Законопроєкт № 15230-2 також передбачає суттєві зміни в організації роботи Державного бюро розслідувань та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Щодо ДБР, документ пропонує запровадити систему незалежного зовнішнього аудиту діяльності Бюро. За результатами такого аудиту Верховна Рада зможе розглядати питання про звільнення директора ДБР. Водночас експерти Верховної Ради вважають, що запропонований механізм не узгоджується з чинним Законом «Про Державне бюро розслідувань» та фактично створює альтернативну модель контролю за діяльністю органу.
Стосовно САП, законопроєкт пропонує надати керівнику Спеціалізованої антикорупційної прокуратури право самостійно розпочинати кримінальні провадження щодо народних депутатів без погодження з Генеральним прокурором.
На думку експертів парламентського управління, така модель може порушити принцип єдності системи прокуратури, оскільки фактично створює автономний механізм ухвалення процесуальних рішень у межах одного органу. Це може призвести до формування своєрідної «прокуратури в прокуратурі», що потребує додаткового законодавчого обґрунтування.
Уявний конфлікт інтересів
Запровадження поняття «уявний конфлікт інтересів» та надання НАЗК виключної компетенції щодо тлумачення конфліктів у суддів передбачено в основному проєкті Закону № 15230 «Про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки».
Проєкт пропонує закріпити поняття конфлікту, який виникає тоді, коли у стороннього спостерігача створюється враження, що приватні інтереси посадовця можуть вплинути на його рішення, хоча насправді такого впливу не відбувається.
Стратегія пропонує термін, але не передбачає алгоритму дій для службовця або його керівника у разі виявлення такого «враження». Це робить норму формальною та створює ризики для посадових осіб.
Введення третього виду конфлікту (поруч із реальним та потенційним) у ситуації, коли базові поняття ще не до кінця зрозумілі суб'єктам, лише посилить правову невизначеність. Крім того, у проєкті відсутнє загальне визначення терміну конфлікт інтересів як базового поняття.
Втручання у судову гілку влади
Проєкт № 15230 пропонує закріпити на законодавчому рівні виключну компетенцію НАЗК щодо надання загальних роз’яснень з питань конфлікту інтересів, зокрема й для суддів під час здійснення ними правосуддя.
Юристи ВР вважають це прямим втручанням виконавчої влади в діяльність судової гілки та порушенням гарантії незалежності суддів. Згідно зі ст. 6 Конституції України, державна влада здійснюється на засадах її поділу.
Наразі роз’яснення щодо конфлікту інтересів у суддів надає Рада суддів України як вищий орган суддівського самоврядування, що відповідає чинному Закону «Про судоустрій і статус суддів».
Встановлення виключної компетенції без уточнення, що роз’яснення НАЗК мають лише рекомендаційний характер, створює загрозу того, що вони стануть обов'язковими правилами здійснення правосуддя, за порушення яких суддів зможуть притягати до відповідальності.
Яка стратегія потребує найбільшого доопрацювання?
Найбільшого доопрацювання потребує депутатський проєкт № 15230-2 через створення правових колізій із законом про ДБР та основний проєкт № 15230 у частині повноважень НАЗК щодо суддів.
Питання участі іноземних експертів має бути узгоджене з Основним Законом, інакше Стратегія ризикує бути скасованою Конституційним Судом. Необхідно відмовитися від неюридичних термінів («меритократія», «публічні службовці») та дублювання чинних норм закону.
Всупереч Регламенту ВР, до проєктів не додано фінансово-економічного обґрунтування, хоча вони потребують додаткових витрат бюджету.
Що далі?
Верховна Рада має знайти компромісну редакцію, яка б задовольнила вимоги ЄС щодо незалежності антикорупційних органів, не порушуючи при цьому архітектуру державної влади України. Наступним етапом стане узгодження тексту в профільному комітеті з урахуванням зауважень ГНЕУ.
Більш детально про ризики кожної із стратегій читайте в наступних матеріалах «Судово-юридичної газети».
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
