Постанови Пленуму Верховного Суду про відмову у внесенні конституційного подання: процедурні рішення чи інструмент втручання у суддівську незалежність?
Кузьменко Володимир Володимирович,
Суддя Шостого апеляційного адміністративного суду
Належна організація та стабільне функціонування судової влади є фундаментальними умовами забезпечення справедливого, своєчасного та дієвого правосуддя. Спроможність судів належно здійснювати свої повноваження забезпечує громадянам ефективний судовий захист та слугує необхідною умовою досягнення кінцевої мети правосуддя.
Якісне здійснення правосуддя неможливе без забезпечення права на перегляд судового рішення, тому вимагає грунтовної організації та інституційної структури судової влади, в якій апеляційні суди відіграють ключову роль. Вони посідають центральне місце в системі судоустрою України, оскільки забезпечують перевірку законності, обгрунтованості та справедливості судових рішень, ухвалених судами першої інстанції. Виконуючи важливу системо утворюючу функцію в механізмі здійснення правосуддя, апеляційні суди переглядають справи як з питань факту, так і з питань права, чим сприяють формуванню єдиної й послідовної судової практики, усувають можливі розбіжності у застосуванні законодавства судами першої інстанції. При цьому їх діяльність спрямована не лише на виправлення судових помилок, а й для, як зазначалося вище, забезпечення гарантії конституційного права кожного на перегляд судового рішення вищим судом. Завдяки апеляційному перегляду судових рішень забезпечується додатковий рівень судового захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб, що сприяє підвищенню довіри до правосуддя та зміцненню принципу верховенства права в державі. Цим самим вони забезпечують належний баланс між необхідністю дотримання єдиних стандартів правозастосування і незалежністю судді у процесі здійснення судочинства.
Отже, апеляційні суди є невід'ємним елементом механізму судового контролю, що забезпечує ефективність, справедливість і передбачуваність функціонування судової влади в Україні.
Апеляційні адміністративні суди та їх процесуальна незалежність
У цих координатах варто підкреслити роль апеляційних адміністративних судів, завданням яких у сфері публічно-правових відносин є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України,- далі КАС України).
Якщо подивитися крізь призму норм адміністративного права, адміністративного процесу та правил здійснення адміністративного судочинства, варто зазначити, що в механізмі перегляду судових рішень апеляційні адміністративні суди є ключовою ланкою системи адміністративної юстиції України, оскільки забезпечують повторний розгляд справ у сфері публічно-правових відносин та здійснюють контроль за законністю рішень судів першої інстанції. Їх специфіка порівняно з апеляційними судами цивільної чи кримінальної юрисдикції полягає в особливій предметній юрисдикції- вони розглядають спори між особою та державою, здійснюючи судовий контроль за діяльністю органів публічної влади. Тому функція цих судів виходить за межі традиційного виправлення помилок суду першої інстанції й спрямована на забезпечення принципів верховенства права, належного врядування і підзвітності державної влади. Верховний Суд (далі- ВС) у своїй практиці неодноразово підкреслював особливе значення апеляційного перегляду в адміністративних справах як елементу права на справедливий суд (зокрема, постанова Об'єднаної палати КАС ВС від 13 березня 2023 року у справі № 440/2582/20). А також неодноразово звертав увагу, що на відміну від касаційного перегляду, апеляційний адміністративний суд має повноваження повторно досліджувати докази, встановлювати фактичні обставини справи та перевіряти як правильність застосування права, так і повноту з'ясування обставин спору.
Стаття 315 КАС України закріплює повноваження апеляційного адміністративного суду. Так, право скасувати рішення суду першої інстанції й ухвалити нову постанову, стосується внутрішньої незалежності судді процесуальної, або як її інколи також називають - функціональної. Функціональна незалежність суду є складником конституційного принципу незалежності суддів під час здійснення правосуддя за ст. 129 Конституції України та перебуває в органічному зв'язку із конституційною гарантією незалежності й недоторканності суддів як носіїв судової влади за ст. 126 Конституції України (конституційний статус судді).
У практичному аспекті процесуальна незалежність апеляційного суду в механізмі перегляду судових рішень розкривається як самостійне здійснення правосуддя судом вищої інстанції, а не суто перевірка ним правильності висновків нижчого суду. Апеляційний суд наділений повноваженнями самостійно оцінювати фактичні обставини справи та здійснювати правову кваліфікацію спірних відносин, а також він не зв'язаний обов'язковістю правових аргументів сторін у справі й висновків суду першої інстанції. Тобто під час апеляційного перегляду справи суди наділені повною самостійністю у виборі норм права, якими регулюються спірні відносини та процесуальною незалежністю у прийнятті рішення - скасувати, прийняти нову постанову, змінити рішення чи відмовити у задоволенні адміністративної скарги (звісно з урахуванням колегіальності позицій суддів розгляду при ухваленні постанов). Також апеляційний суд є незалежним і від інших чинників, що можуть виникати у процесі (висновків прокурорів, висновків у галузі права тощо).
Дилема «меж застосування закону» та «оцінка його конституційності»
Україна належить до правової системи, яка сприйняла централізовану форму конституційного контролю з існуванням окремого органу конституційної юрисдикції - Конституційний Суд України (далі- КСУ). Наразі Конституцією України в межах судової влади визначено єдиний орган, уповноважений на звернення до КСУ - ВС. Закон України «Про судоустрій і статус суддів України» у ст. 46 конкретизує його в особі колективного органу - Пленуму ВС. Процесуальне законодавство України, в свою чергу, закріплює спеціальний механізм інцидентного конституційного контролю (у конкретній справі): суд після винесення рішення по суті звертається до ВС з клопотанням звернутися до КСУ із відповідним поданням через процедуру здійснення попереднього конституційного фільтра у вигляді повноваження Пленуму звернутися із поданням чи прийняти постанову про відсутність обґрунтованих підстав для звернення.
Для судів адміністративної юрисдикції повноваження суду застосовувати норми Конституції України як норми прямої дії набуває особливого значення. Така важливість безпосередньо пов'язана із діяльністю адміністративних судів, що є найбільш поширеним серед повноважень судів усіх юрисдикцій і полягає у вирішенні дилеми «меж застосування закону» та «оцінкою його конституційності». Це пов'язано із тим, що розмежування предметної компетенції судів адміністративної юрисдикції та КСУ у вирішенні, наприклад, спорів про визнання незаконними підзаконних нормативно-правових актів, є дещо розмитою із низкою критеріїв, що мають врахувати суди, насамперед апеляційні адміністративні, коли стикаються із переглядом рішень судів першої інстанції, в яких застосовані норми Конституції України як норми прямої дії.
Щодо аналізу, вивчення й вибору норми закону, яка має бути застосована у справі, український законодавець фактично запровадив елемент дифузного конституційного контролю, який полягає у тому, що ординарний суд не може скасувати закон для всіх суб'єктів права, однак може відмовитися від його застосування у конкретній справі, зробивши належне мотивування його суперечності Основному Закону України. При цьому сам закон залишається чинним до моменту ухвалення рішення КСУ і саме ця обставина є ключовою для розуміння природи української моделі. Суд не здійснює абстрактного контролю за конституційністю законів, його діяльність обмежується вирішенням конкретного спору та захистом прав конкретної особи.
Під час безпосереднього застосування в справі норми Конституції України, а не норми закону, суд допускає тільки незастосування цієї норми закону з огляду на його переконаність в її невідповідності Основному Закону України, однак у такому разі в жодному випадку не йдеться про визнання такої норми закону неконституційною (а відтак - скасованою). Тому наслідком такого контролю є не втрата законом юридичної сили, а лише його незастосування у певних правовідносинах. Натомість КСУ, здійснюючи свої конституційні повноваження, безпосередньо застосовує положення Конституції України в кожній справі. Ухваливши Постанову від 30 листопада 2021 року № 11-п/2021, КСУ, по суті, підтвердив, що керується «верховенством Конституції» (а значить і «прямою дією» її норм) також і під час розв'язання організаційних питань своєї внутрішньої діяльності.
Отже сьогодні, особливо у діяльності адміністративних судів, можна говорити про існування своєрідного «обмеженого дифузного контролю», який поєднує ознаки американської та європейської моделей: з одного боку, суд отримує можливість самостійно оцінювати конституційність закону, а з іншого боку, остаточне вирішення питання про долю закону залишається за КСУ.
У зв'язку з цим виділяємо такий елемент процесуальної незалежності судді (колегії суддів) - незалежність у конституційно-правовому розумінні змісту норми права в процесі власної інтелектуально-вольової діяльності під час розгляду справ. Суд володіє повноваженнями: тлумачити закон у світлі конституційних цінностей; застосовувати Конституцію України як акт прямої дії; не застосовувати закон у випадках, визначених ч. 4 ст. 7 КАС України з ініціативою питання конституційного контролю через механізми, визначені законодавством.
Правильне застосування норм права судами у таких випадках завжди здійснюється на перетині: 1) забезпечення принципу верховенства права, 2) предмету адміністративної юрисдикції, 3) меж судової дискреції та 4) здійснення по суті - фактичного проміжного конституційного контролю в межах звичайної судової діяльності, адже суди, особливо ті, що здійснюють перегляд рішень судів нижчого рівня, повинні враховувати, що:
- суд, зокрема, першої інстанції не застосував закон, який такий, що, на його думку, суперечить Конституції України, і застосував норми Конституції України як норми прямої дії;
- далі цей суд повністю виконав приписи ч. 4 ст. 7КАС України, а саме, після винесення рішення у справі звернувся «до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України», як того вимагає абзац другий цієї статті;
- паралельно сторони оскаржили це рішення до суду апеляційної інстанції, а далі- можливо і до касаційної інстанції;
-а Пленум ВС усім складом суддів як членів Пленуму, які в цей час не здійснюють процесуальні повноваження, а виконують особливі функції сприяння єдності судової практики, у позапроцесуальному порядку прийняв постанову про відсутність обгрунтованих підстав для звернення до КСУ із відповідним конституційним поданням.
Проблема процесуальної незалежності обставин справи вищого суду при дослідженні
Незважаючи на те, що пішов десятий рік застосування норм процесуальних кодексів у новій редакції, проблема правильного застосування судами норм Основного Закону України та застосування порядку оцінки судами вищого рівня висновків судів нижчого рівня про суперечність законів Конституції України у конкретній справі, з урахуванням всіх вищенаведених різноплощинних явищ і приведення їх у єдине ціле, все ще не вирішена судовою системою на тому рівні, який міг би характеризуватися сталістю та забезпечити єдність правозастосування.
Практичне застосування наведених повноважень адміністративних апеляційних судів потребує подальшого вироблення єдиних підходів ВС, оскільки відсутність єдності правозастосування розбалансовує не тільки їх діяльність, а й загалом діяльність всіх суддів України при здійсненні ними правосуддя. Особливо при вирішенні соціальних спорів апеляційними адміністративними судами.
Спробуємо подивитися на цю проблему крізь призму співвідношення: незалежності суду; механізму здійснення конституційного контролю уповноваженим органом - ВС; обов'язку суду застосовувати норми Конституції як норми прямої дії та меж впливу постанов Пленуму ВС на діяльність судів нижчих інстанцій.
Переглядаючи рішення суду, апеляційний суд як суд вищої інстанції одразу стикається з дилемою - якщо закон є дискримінаційним та (або) суперечить Конституції України (на переконання судді нижчого суду), він повинен прийняти рішення, в якому:
- застосувати закон і порушити права особи;
- відмовитися від застосування закону, частково перебравши на себе функції КСУ,
- і визначитися для себе чи враховувати постанову Пленуму ВС про відсутність обгрунтованих підстав для звернення до КСУ (якщо вона вже прийнята попередньо ).
У таких випадках важливим для судів є питання забезпечення їх процесуальної незалежності, особливо у разі прийняття постанови Пленуму ВС про відсутність обгрунтованих підстав для внесення конституційного подання.
Чи може відмова Пленуму ВС «закрити» для суду питання конституційності закону?
Питання впливу постанов Пленуму ВС про відмову у зверненні до КСУ на подальшу діяльність судів, які розглядають конкретні справи є одним із найменш досліджених.
У разі прийняття постанови Пленуму ВС про відмову, на перший погляд може здатися, що якщо вже зроблено висновок про відсутність обгрунтованих підстав для конституційного подання, то питання конституційності відповідного закону є фактично вирішеним.
Однак такий підхід суперечив би самій природі судової влади та принципу незалежності судді. Заглибившись у природу процесуальної незалежності суддів, процесуальних дій судів у взаємозв'язку із позапроцесуальними функціями ВС, спираючись на положення ст. ст. 6,18, 124, 126, 129 Конституції України, ст. 6 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», ст. 7 КАС України, за якими суддя під час здійснення правосуддя є незалежним і керується верховенством права, вважаємо, що постанова Пленуму ВС про відсутність обгрунтованих підстав для внесення конституційного подання для звернення до КСУ не має обов'язкового значення для апеляційного суду, не є джерелом права та не має преюдиційного характеру для суду, який розглядає справу. Аналіз окремих постанов Пленуму ВС свідчить, що переважною більшістю вони викладені типово, максимально стислі за змістом, елементи обгрунтування зазвичай спираються на власну правозастосовну практику із коротким висновком обгрунтованих підстав для звернення ВС до КСУ.
У той же час вказані постанови не містять і належного обгрунтування підтвердження конституційної природи закону, щодо якого у суду нижчого рівня є висновок (переконання) про його суперечність Конституції України. Не встановлюючи конституційний зміст досліджуваного закону, постанови Пленуму ВС одночасно не спростовують і висновок (не усувають переконання) суду нижчого рівня про суперечністіь конкретного закону Конституції України, а також не обгрунтовують відсутність необхідності застосування норм Конституції України як норми прямої дії.
У постанові про відмову Пленум ВС не висвітлює детальні висновки щодо правових ситуацій, адже цей попередній конституційний контроль формально згортає всю конституційно-правову проблему у конкретній справі, що зафіксована у рішенні чи постанові, винесених судами нижчих рівнів, і фактично залишає правову ситуацію на розсуд судді, який буде переглядати подібну справу у майбутньому. Заявлена теза підтверджується, наприклад, аналізом попередніх висновків про звернення із конституційними поданнями на сайті ВС. Детальні правові висновки можна побачити у разі констатації наявності обгрунтованих підстав для звернення із поданням на стадії попередньої підготовки документу на Пленум ВС. Щодо постанов - ґрунтовних досліджень не вдалося побачити, можливо у зв'язку з тим, що законодавчі новації останніх років дійсно потребують конституційного контролю з боку судової влади і ВС все частіше звертався із конституційними поданнями, в яких наводить аргументи вад конституційності змісту законів. Водночас ймовірним також є те, що висвітлений на сайті попередній правовий. висновок про відсутність обгрунтованих підстав для звернення до КСУ може стати певним правовим аргументом (а по суті підказкою) для однієї чи другої сторони у справі під час подальшого можливого касаційного оскарження рішення, в якому застосований такий закон, чи для інших осіб як потенційних учасників судових спорів у майбутньому в аналогічних справах. У судовій діяльності це може бути розцінено як втручання у правосуддя - висвітлення наперед елементів правової позиції не під час перегляду справи, що не відповідає принципу незалежності і безсторонності судді (суду) під час здійснення правосуддя.
Пленум ВС не здійснює конституційного контролю, а є тільки колегіальним органом здійснення попереднього конституційного контролю і ці процеси не є взаємозамінними. Постанови Пленуму ВС про відмову у зверненні до КСУ не є рішенням щодо конституційності закону по суті. Таке рішення означає лише те, що на певний момент більшість членів Пленуму ВС не побачила достатніх підстав для ініціювання конституційного провадження.
Отже, постанови Пленуму ВС лише фіксують позицію колегіального органу ВС під час нездійснення ним правосуддя про відсутність підстав для внесення відповідного конституційного подання.
Саме тому о надання таким постановам преюдиційного значення створювало б серйозну конституційну проблему. Якщо суддя апеляційного або касаційного суду буде змушений відмовитися від власної оцінки закону лише тому, що раніше Пленум ВС не підтримав звернення до КСУ, це означитиме фактичну підміну судового розсуду незалежного суду адміністративним рішенням колегіального органу.
У такому випадку виникає небезпечна ситуація, коли незалежність судді обмежується не законом і не Конституцією України, а позапроцесуальною позицією органу, який не здійснює правосуддя, а сприяє єдності судової практики. Формально суддя залишається незалежним, але фактично отримує сигнал про те, яким має бути результат його конституційного аналізу конкретної правової проблеми у справі. Подібний підхід важко узгодити із ст. 129 Конституції України, відповідно до якої суддя під час здійснення правосуддя є незалежним і керується верховенством права.
Вважаємо, що сам факт ухвалення Пленумом ВС постанови про відмову не позбавляє у подальшому апеляційний адміністративний суд права при розгляді справи:
- вважати закон таким, що суперечить Конституції України;
- застосовувати Конституцію України як норму прямої дії;
- повторно ініціювати питання конституційності в іншій справі;
- викладати власні мотиви щодо вад конституційності відповідного закону. Вирішуючи спір по суті під час перегляду справи (коли Пленум ВС раніше вже відмовив у зверненні до КСУ), апеляційний суд не зобов'язаний механічно відтворювати позицію Пленуму ВС. Навпаки, суд повинен самостійно оцінити аргументи, перевірити відповідність закону Конституції України та надати власну мотивацію. Саме у цьому полягає реальна процесуальна (функціональна) незалежність судді (суду) під час здійснення ним судочинства. Інший підхід, як зазначалося вище, означав би підміну незалежного судового розсуду адміністративним рішенням Пленуму ВС, що суперечить ч. 1 ст. 129 Конституції України.
При цьому варто підкреслити, що чинне законодавство не містить заборони на повторне звернення до ВС щодо одного й того самого нормативного акта. Одна й та сама норма може ставати предметом численних звернень різних Судів до КСУ, аналогічно як й інших суб'єктів, також уповноважених на звернення до КСУ (ВС, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, фізичні особи після вичерпання всіх національних способів правового захисту через інструмент конституційної скарги). Наприклад, щодо положень Закону «Про державну службу» Пленум ВС неодноразово розглядав аналогічні питання за зверненнями різних судів та ухвалював постанови про відмову у зверненні до КСУ.
Ризик втрати практичного значення механізму застосування норм Конституції України як прямої дії в діяльності судів
У разі надання постановам Пленуму ВС фактичного преюдіційного значення істотно ускладниться застосування ч. 4 ст. 7 КАС України. Ця норма, наділяє кожен адміністративний суд повноваженням безпосередньо оцінювати відповідність закону Конституції України та у разі виявлення суперечності застосовувати норми Конституції як норми прямої дії. Законодавець свідомо поклав цей обов'язок не лише на ВС, а на будь-який суд, який розглядає конкретну справу. Важливо, що ч. 4 ст. 7 КАС України у межах двох абзаців не містить застереження: «крім випадків, коли Пленум Верховного Суду вже відмовив у внесенні подання з цього самого питання». У зв'язку з цим, незважаючи на наявність постанови Пленуму ВС, суд нижчого рівня може повторно мотивувати суперечність норми закону Конституції України, застосувати норми Конституції України як норми прямої дії та не позбавлений права знову звертатися до ВС за правилами ч. 4 ст. 7 КАС України.
Якщо ж визнати, що попередня відмова Пленуму ВС автоматично позбавляє інші суди можливості доходити власного висновку щодо суперечності закону Конституції України, то зміст ч. 4 ст. 7 КАС України буде фактично нівельований. Суди нижчих інстанцій перетворяться на пасивних виконавців вже сформованої усіченої позиції, а по суті лише висновку у постанові Пленуму ВС, то закладений законодавцем механізм прямої дії Конституції України в діяльності судів втратить практичне значення.
Зрештою, слід враховувати й те, що конституційна оцінка закону не є статичною. Нові аргументи сторін, зміна суспільних умов, розвиток практики КСУ, практика Європейського суду з прав людини або навіть новий склад суду можуть призвести до іншого бачення тієї самої правової проблеми. Саме тому питання конституційності не може вважатися остаточно вирішеним лише через попередню відмову Пленуму ВС звернутися до КСУ.
Замість висновків. У демократичній правовій державі постанови Пленуму ВС про відмову у внесенні конституційного подання повинні розглядатися виключно як процедурні рішення щодо реалізації права ВС як органу із конституційним статусом на внесення конституційного подання. Вони не повинні створювати жодних преюдиційних наслідків для судів, які продовжують здійснювати правосуддя у конкретних справах. Відмова Пленуму ВС у зверненні до КСУ з конституційним поданням не створює для суді апеляційної чи касаційної інстанцій юридично обов'язкової позиції щодо конституційності відповідного закону. Така постанова не є джерелом права та не може підміняти конституційний обов'язок суду самостійно оцінювати відповідність закону Конституції України під час розгляду справ чи перегляду рішень / справ.
У разі якщо суд доходить висновку про суперечність закону Конституції України, він зобов'язаний діяти відповідно до ч.4 ст.7 КАС України: застосувати Конституцію України як норму прямої дії та не застосовувати закон, який, на його переконання, суперечить Основному Закону України. При цьому попередня відмова Пленуму ВС у внесенні конституційного подання не усуває ані права, ані обов'язку суду повторно порушувати питання конституційності у новій справі.
Під час касаційного перегляду ВС не повинен обмежуватися посиланням на попередню постанову Пленуму ВС, а має здійснити власну перевірку аргументів щодо конституційності спірної норми закону. Інший підхід означав би фактичне надання постановам Пленуму ВС нормативного значення, що є несумісним з принципами незалежності суддів, верховенства Конституції України та прямої дії її норм, а також сприяв би виникненню ризику поступового перетворення механізму конституційного контролю по захисту Конституції України на інструмент обмеження судової незалежності під час здійснення правосуддя судами.
Саме тому справжня реалізація принципу прямої дії норм Конституції України передбачає, що кожен суд (суддя) зберігає право і обов'язок самостійно оцінювати відповідність закону' Конституції України незалежно від того, яку позицію раніше займав Пленум ВС. Основний Закон України є актом прямої дії для всіх судів, а не лише для найвищої судової інстанції.
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
