Антикоррупционная стратегия содержит конституционные риски: в ВР нашли противоречия во всех трех законопроектах
Формирование государственной антикоррупционной политики на 2026–2030 годы перешло в фазу активной парламентской борьбы. По состоянию на конец мая 2026 года в Верховной Раде зарегистрировано уже три варианта Антикоррупционной стратегии: основной № 15230, правительственный № 15230-1 и альтернативный № 15230-2. Каждый из них претендует на роль базового документа, который определит вектор движения Украины в ЕС и НАТО.
Принятие Антикоррупционной стратегии на 2026–2030 годы является международным обязательством Украины в рамках Ukraine Facility и Дорожной карты в сфере верховенства права. Однако на этапе рассмотрения в профильных комитетах оказалось, что базовый проект, наработанный НАПК, и его альтернативы содержат ряд противоречивых положений. ГНЭУ (Главное научно-экспертное управление) ставит под сомнение даже саму форму документа, указывая, что закон, состоящий из описаний проблем, не является нормативно-правовым актом в классическом понимании.
Основной законопроект №15230 разработан на базе наработок НАПК. Он предусматривает цифровизацию кадровых процедур, усиление принципов меритократии и совершенствование механизмов отбора руководящего состава ГБР.
Правительственный законопроект №15230-1 предлагает более сдержанный подход к реформе. В частности, он предусматривает уменьшение роли международных экспертов в конкурсных процедурах по отбору руководства ГБР, оставляя больше полномочий национальным институциям.
Альтернативный законопроект №15230-2 является наиболее масштабным по объему предлагаемых изменений. Его авторы предлагают фактическую перезагрузку Государственного бюро расследований, обосновывая необходимость таких шагов, в частности, общественным резонансом вокруг так называемых «пленок Миндича». Кроме того, документ предусматривает существенное расширение институциональной независимости Специализированной антикоррупционной прокуратуры.
Риски «решающего голоса» международных экспертов
Ключевой камень преткновения — участие иностранцев в конкурсных комиссиях ГБР, Нацполиции и органов судейского управления.
Основной проект, поданный профильным комитетом, предусматривает привлечение независимых международных экспертов с решающим правом голоса к отбору членов органов судейского управления (Высшего совета правосудия) и руководителей правоохранительных органов (ГБР, Нацполиции). Альтернативный депутатский проект также поддерживает этот стандарт. Депутаты предлагают предоставить международным экспертам решающее право голоса при отборе Директора ГБР и руководителя Нацполиции как предохранитель от назначения лояльных, а не профессиональных кадров.
Однако эксперты ВР подчеркивают, что предоставление иностранным экспертам решающего права голоса не согласовывается со статьей 131 Конституции Украины, поскольку они не входят в перечень субъектов, формирующих Высший совет правосудия.
Такой механизм требует конституционных изменений, которые невозможны в условиях военного положения. Это может считаться ограничением государственного суверенитета.
Более того, вопрос участия международных экспертов в формировании органов государственной власти с решающим правом голоса остается предметом конституционного спора.
В настоящее время в Конституционном Суде Украины находится на рассмотрении конституционное представление 56 народных депутатов, которые просят проверить на соответствие Конституции ряд положений законов, регулирующих деятельность ключевых государственных институций. В частности, речь идет о законах относительно Высшего совета правосудия, Высшей квалификационной комиссии судей, Высшего антикоррупционного суда, НАБУ, НАПК, САП, Государственного бюро расследований, Счетной палаты, а также отдельных положений Таможенного кодекса.
Предметом конституционного контроля являются, в частности, механизмы, предусматривающие участие международных экспертов в конкурсных комиссиях с правом решающего голоса при отборе руководства или членов отдельных государственных органов.
Именно поэтому вопрос роли международных экспертов, который также поднимается в законопроектах, может зависеть не только от решения парламента, но и от будущего заключения Конституционного Суда Украины.
Правительственный проект № 15230-1 занимает другую позицию — он соглашается на привлечение экспертов, однако ограничивает их влияние, не предоставляя им решающего голоса в отборе руководства ГБР.
Изменение модели независимости ГБР и САП
Законопроект № 15230-2 также предусматривает существенные изменения в организации работы Государственного бюро расследований и Специализированной антикоррупционной прокуратуры.
Что касается ГБР, документ предлагает внедрить систему независимого внешнего аудита деятельности Бюро. По результатам такого аудита Верховная Рада сможет рассматривать вопрос об увольнении директора ГБР. В то же время эксперты Верховной Рады считают, что предложенный механизм не согласовывается с действующим Законом «О Государственном бюро расследований» и фактически создает альтернативную модель контроля над деятельностью органа.
Что касается САП, законопроект предлагает предоставить руководителю Специализированной антикоррупционной прокуратуры право самостоятельно начинать уголовные производства в отношении народных депутатов без согласования с Генеральным прокурором.
По мнению экспертов парламентского управления, такая модель может нарушить принцип единства системы прокуратуры, поскольку фактически создает автономный механизм принятия процессуальных решений в рамках одного органа. Это может привести к формированию своеобразной «прокуратуры в прокуратуре», что требует дополнительного законодательного обоснования.
Мнимый конфликт интересов
Введение понятия «мнимый конфликт интересов» и предоставление НАПК исключительной компетенции по толкованию конфликтов у судей предусмотрено в основном проекте Закона № 15230 «О принципах государственной антикоррупционной политики на 2026–2030 годы».
Проект предлагает закрепить понятие конфликта, который возникает тогда, когда у стороннего наблюдателя создается впечатление, что частные интересы должностного лица могут повлиять на его решение, хотя на самом деле такого влияния не происходит.
Стратегия предлагает термин, но не предусматривает алгоритма действий для служащего или его руководителя в случае выявления такого «впечатления». Это делает норму формальной и создает риски для должностных лиц.
Введение третьего вида конфликта (наряду с реальным и потенциальным) в ситуации, когда базовые понятия еще не до конца понятны субъектам, лишь усилит правовую неопределенность. Кроме того, в проекте отсутствует общее определение термина «конфликт интересов» как базового понятия.
Вмешательство в судебную ветвь власти
Проект № 15230 предлагает закрепить на законодательном уровне исключительную компетенцию НАПК по предоставлению общих разъяснений по вопросам конфликта интересов, в том числе и для судей при осуществлении ими правосудия.
Юристы ВР считают это прямым вмешательством исполнительной власти в деятельность судебной ветви и нарушением гарантии независимости судей. Согласно ст. 6 Конституции Украины, государственная власть осуществляется на принципах ее разделения.
В настоящее время разъяснения относительно конфликта интересов у судей предоставляет Совет судей Украины как высший орган судейского самоуправления, что соответствует действующему Закону «О судоустройстве и статусе судей».
Установление исключительной компетенции без уточнения, что разъяснения НАПК носят лишь рекомендательный характер, создает угрозу того, что они станут обязательными правилами осуществления правосудия, за нарушение которых судей смогут привлекать к ответственности.
Какая стратегия требует наибольшей доработки?
Наибольшей доработки требует депутатский проект № 15230-2 из-за создания правовых коллизий с законом о ГБР и основной проект № 15230 в части полномочий НАПК в отношении судей.
Вопрос участия иностранных экспертов должен быть согласован с Основным Законом, иначе Стратегия рискует быть отмененной Конституционным Судом. Необходимо отказаться от неюридических терминов («меритократия», «публичные служащие») и дублирования действующих норм закона.
Вопреки Регламенту ВР, к проектам не добавлено финансово-экономическое обоснование, хотя они требуют дополнительных расходов бюджета.
Что дальше?
Верховная Рада должна найти компромиссную редакцию, которая бы удовлетворила требования ЕС относительно независимости антикоррупционных органов, не нарушая при этом архитектуру государственной власти Украины. Следующим этапом станет согласование текста в профильном комитете с учетом замечаний ГНЭУ.
Более детально о рисках каждой из стратегий читайте в следующих материалах «Судебно-юридической газеты».
Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER и WhatsApp, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.
