Проблеми виконання рішення ЄСПЛ у справі щодо земельного мораторію

Марія Островська,

адвокат, заступник Голови Комітету по наближенню системи адвокатури України

до європейських стандартів Національної асоціації адвокатів України

Людмила Островська,

адвокат, доцент кафедри цивільного процесу Національного університету «Одеська юридична академія»,

член Комітету по наближенню системи адвокатури України до європейських стандартів НААУ

22 травня 2018 р. було опубліковано рішення Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) у справі “Зеленчук і Цицюра проти України”.^[1] У цьому рішенні суд проаналізував відповідність мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення, який встановлений Перехідними положеннями Земельного кодексу, статті 1 Першого протоколу до Європейської конвенції з прав людини, яка гарантує право на повагу до власності. Суд встановив, що мораторій порушує норму Першого протоколу.

Питання обігу сільськогосподарської землі є великою мірою політичним, тому коментарі щодо рішення також здебільшого носять політичний характер. Наприклад, численні ЗМІ повідомили, що ЄСПЛ “зобов’язав Україну зняти мораторій”,^[2] хоча такого формулювання немає ані в повному рішенні ані в прес-релізі Суду.^[3] Ця стаття спрямована на більш зважений, суто юридичний аналіз рішення. Адже не проаналізувавши без емоцій зміст рішення не можна оцінити, які юридичні наслідки воно може або має тягнути.

Почнемо з процесуальних питань. На сьогодні рішення не є остаточним. Це рішення палати ЄСПЛ і відповідно до ст. 30 Європейської конвенції воно може бути оскаржене або Урядовим уповноваженим з прав людини України або й самими заявниками (оскільки їм не присуджено компенсації) до Великої Палати Суду на протязі трьох місяців з дня оголошення. Якщо таку заяву про перегляд Великою Палатою буде подано у цей строк, то її розгляне спеціальна колегія Великої Палати. Вона допустить справу до перегляду Великою Палатою, якщо вважатиме, що справа “порушує серйозне питання щодо тлумачення або застосування Конвенції чи Протоколів до неї або важливе питання загального значення”. Вірогідність цього видається досить сумнівною оскільки рішення палати одноголосне, що свідчить, що воно не викликали великих сумнівів в ЄСПЛ щодо тлумачення Конвенції і Першого протоколу в ситуації з землею.

Якщо заяву про перегляд не буде подано або якщо колегія відхилить її, то згідно ст. 44 Конвенції рішення “Зеленчук і Цицюра проти України” стане остаточним. Відповідно до ст. 46 Конвенції Україна буде зобов’язана його виконувати. Проблема в тому, що рішення “Зеленчук і Цицюра”, так само й як переважна більшість рішень ЕСПЛ, має так званий “декларативний” характер. Це означає, що резолютивна частина рішення просто констатує, що мало місце порушенням Першого протоколу до Конвенції. Нічого більше (крім зобов’язання сплатити адвокату пані Зеленчук і пану Цицюрі шести тисяч євро судових витрат) в резолютивній частині рішення немає. Однак це, зрозуміло, не означає, що виплатити гроші буде достатнім для виконання рішення.

Нагляд за виконанням рішень ЄСПЛ належить до компетенції Комітету Міністрів Ради Європи (ч. 2 ст. 46 Європейської конвенції). Відповідно до його практики, виконання рішень вимагає, крім виплати грошової компенсації присудженої Європейським Судом, здійснення так званих “індивідуальних” і “загальних” заходів. Індивідуальні заходи  - це виправлення порушення в ситуації конкретних заявників. Загальні заходи - це більш системні зміни, що спрямовані на усунення подібних порушень в майбутньому щодо інших осіб.^[4]

У рішенні “Зеленчук і Цицюра” ЄСПЛ зробив наголос саме на загальних заходах: тому до рішення включено особливий розділ, присвячений виконанню рішення, так звану “вказівку за статтею 46”. Включення такого розділу не є загальною практикою: переважна більшість рішень ЄСПЛ його не містить. Ця вказівка сформульована у параграфі 150 рішення “Зеленчук і Цицюра” наступним чином:

“150. Суд підкреслює, що проблема, яка лежить в основі порушення статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції, стосується законодавчої ситуації як такої та що встановлені Судом факти виходять за межі інтересів самих лише заявників у даній справі. Суд вважає, що держава-відповідач має вжити відповідних законодавчих та/або інших загальних заходів, щоб забезпечити справедливий баланс між інтересами власників сільськогосподарської землі, з одного боку, та загальними інтересами громади, з іншого боку, у відповідності з принципами захисту прав власності, встановленими Конвенцією. Визначати, як саме мають бути збалансовані ці інтереси, не входить до функцій Суду. Відповідно до статті 46 Конвенції держава залишається вільною у виборі засобів, за допомогою яких вона виконає зобов’язання, що випливають з виконання рішення Суду... Рішення Суду не потрібно розуміти таким чином, що необмежений ринок землі має бути запроваджено в Україні негайно.”^[5]

Той факт, що у рішенні “Зеленчук і Цицюра” є процитоване положення, свідчить про особливу значимість рішення. Зокрема, правило 4 Регламенту Комітету Міністрів РЄ щодо нагляду за виконанням рішень ЄСПЛ вказує, що рішення, в яких ЄСПЛ визнав наявність структурної проблеми (тобто такої, що стосується не лише конкретних заявників, а випливає з самого стану законодавства), є пріоритетними для Комітету Міністрів. Саме це ЄСПЛ і зробив у параграфі 150 рішення “Зеленчук і Цицюра”, визначивши мораторій як “структурну проблему”.

Отже, цілком зрозуміло, що саме на вжитті цих “загальних заходів” і сконцентрується Комітет Міністрів Ради Європи у нагляді за виконанням рішення. Як вказує параграф 150 рішення, це можуть бути “законодавчі та/або інші загальні заходи” спрямовані на забезпечення справедливого балансу між інтересами власників землі та загальними інтересами.

В першу чергу варто звернути увагу саме на формулювання “законодавчі та/або інші заходи”. Це свідчить, що ЄСПЛ не вимагає саме скасування пункту 15 Перехідних положень Земельного кодексу, яким встановлено мораторій, прийняття Закону про обіг земель сільськогосподарського призначення тощо. Зміни в принципі можуть бути й на рівні правозастосування. В цьому плані варто провести контраст з деякими іншими рішеннями щодо України. Наприклад, у рішенні “Чанєв проти України” Європейський суд прямо зазначив, в контексті аналогічної “вказівки за статтею 46”, що Україна зобов’язана “невідкладно змінити відповідне законодавство” передбачивши, що в період між завершенням досудового слідства і початком судового розгляду кримінальної справи конкретний строк тримання під вартою має бути вказано у рішенні суду і людину не можна утримувати під вартою лише на підставі того, що її справа очікує своєї черги в суді.^[6]

Отже, у рішенні “Чанєв проти України” Суд підкреслив необхідність у саме законодавчих змінах. Оскільки подібних формулювань у рішенні “Зеленчук і Цицюра” немає і ЄСПЛ окремо підкреслив, що можливі “інші” загальні заходи, то стає очевидним, що законодавчі зміни як такі не є обов’язковими. Тому імплементацію рішення можуть здійснити, наприклад, суди. Єдиною вимогою є те, що ці зміни повинні мати системний характер: не можна обмежитись, наприклад, тим щоб дозволити самій лише пані Зеленчук або самому лише пану Цицюрі продати їх землю або виплатити їм компенсацію з державних коштів.

В першу чергу свою роль може зіграти Конституційний Суд України (КСУ). У самому рішенні ЄСПЛ (параграф 26) згадується про те, що 14 лютого 2018 р. Конституційний Суд відмовив у відкритті провадження за конституційним поданням 55 народних депутатів, які просили визнати неконституційними пункти 14 і 15 Перехідних положень Земельного кодексу (ЗК), якими передбачено норму про мораторій. Конституційний Суд визначив, що подання депутатів не відповідає формальним вимогам Закону “Про Конституційний Суд України”. Ці вимоги передбачають, що конституційне подання має містити правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта. Конституційний Суд вирішив, що таких аргументів депутати не навели. Не можна виключити можливість, що деякі депутати-противники мораторію спробують домогтися виконання рішення ЄСПЛ, переподавши своє конституційне звернення і навівши цього разу більше аргументів, зокрема аргументів з самого рішення ЄСПЛ. 

Крім того, не варто забувати, що рішення ЄСПЛ мають безпосередню юридичну силу в правовій системі України і суди загальної юрисдикції можуть прямо посилатися на них у вирішенні спорів. Ст. 17 Закону України “Про виконання рішень і застосування практики Європейського суду з прав людини” передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права. Ч. 4 ст. 10 Цивільного процесуального кодексу прямо зобов’язує суд застосовувати Європейську конвенцію, протоколи до неї та практику ЄСПЛ. У адміністративному процесі, згідно ч. 2 ст. 6 суд також має застосовувати принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ.

Як правило, застосування практики Європейського Суду українськими судами не призводить до занадто далекосяжних і драматичних наслідків, адже як правило рішення ЄСПЛ лише проголошують доволі загальні принципи, у тлумаченні яких національні суди залишаються вільними. Однак у цьому випадку ситуація може виявитися трохи іншою. Адже супротивники мораторію можуть аргументувати, що Європейський суд визнав, що конкретне положення українського законодавства, пункт 15 Перехідних положень Земельного кодексу, порушує право, передбачене Першим протоколом до Європейської конвенції. Не виключено, що на цій підставі деякі власники землі можуть аргументувати, що пункт 15 Перехідних положень як такий не відповідає Першому протоколу і тому суд може відмовитися застосовувати пункт 15 Перехідних положень ЗК при вирішенні спору, спираючись на вказану норму Закону про виконання рішень ЄСПЛ та на ч. 2 ст. 19 Закону “Про міжнародні договори України”. Ця норма передбачає, що якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Тож, ґрунтуючись на цих нормах, цілком можливо уявити собі сценарій, за якого власник сільськогосподарської ділянки, знайшовши потенційного покупця, звернеться до нотаріуса за оформленням договору купівлі-продажу. Отримавши відмову, він зможе оскаржити це рішення до суду, посилаючись на наведені вище аргументи. Важко передбачити, яким буде підхід судів до таких аргументів. З одного боку, суди можуть задовольнити такі вимоги і відмовитись застосовувати норму про мораторій. Такий підхід можливий, оскільки відмовившись застосувати норму про мораторій судам не потрібно буде “вигадувати велосипед” - нову схему регулювання земельних відносин. Адже в такому випадку можна просто застосувати загальні положення ЗК та інші норми законодавства про купівлю-продаж землі і затвердити угоду купівлі-продажу. Ці загальні положення ніхто не скасовував і вони існують в ЗК. Наприклад, стаття 130, яка передбачає, що покупцями земельних ділянок для товарного сільгоспвиробництва можуть бути лише особи, які мають освіту в сфері сільського господарства і передбачає переважно право купівлі для осіб, які проживають на території відповідної місцевої ради. Або ч.ч. 2-4 ст. 81 ЗК, яка передбачає, що іноземці не можуть придбавати сільськогосподарську землю. На сьогодні усі ці обмеження існують у законодавстві, вони просто “заморожені” в силу дії мораторію.

Отже, якщо уявити сценарій, що або Конституційний Суд визнає положення про мораторій неконституційним або загальні суди відмовляться застосовувати його як такий, що суперечить Конвенції і практиці ЄСПЛ, не буде створено ситуацію цілковитого “правового вакууму”, а просто ці вже існуючі положення законодавства почнуть працювати. Видається навіть, що у самому рішенні Європейського Суду йдеться про таку можливість. Зокрема, у параграфі 126 рішення згадується, що українське законодавство, навіть не враховуючи мораторій, містить обмеження щодо категорій осіб, які можуть придбавати сільськогосподарську землю і, в цьому плані відсилає саме до згаданих вище статей 81 і 130 щодо обмежень на власність іноземців, кваліфікаційні вимоги до покупців і переважне право викупу землі. Відсилаючи до цих обмежень, ЄСПЛ сказав, що українське законодавство навіть незалежно від мораторію містить певні гарантії для того, щоб ринок сільськогосподарської землі не призвів до її надмірної концентрації або вилучення з сільськогосподарського виробництва. Наявність цих гарантій в ЗК була одним з аргументів Суду у визнанні мораторію непропорційним проголошеній меті.

У цьому контексті також варто згадати обмовку, яка міститься у останньому реченні параграфу 150 рішення “Зеленчук і Цицюра”: “рішення Суду не потрібно розуміти таким чином, що необмежений ринок землі має бути запроваджено в Україні негайно”. Прибічники судового шляху виконання рішення могли б стверджувати, що саме через наявність в чинному законодавстві України вже існуючих і незалежних від мораторію обмежень на купівлю землі скасування мораторію судами не призведе до запровадження такого “необмеженого” земельного ринку.

З іншого боку, суди загальної юрисдикції цілком можуть й відмовити у відповідному позові, вказавши, що рішення ЄСПЛ у справі “Зеленчук і Цицюра” прямо не містить ніяких положень про недійсність конкретних положень українського законодавства, зокрема й пунктів 14 і 15 Перехідних положень ЗК і послатися в цьому плані на процитоване вище положення параграфу 150 рішення, відповідно до якого “держава залишається вільною у виборі засобів, за допомогою яких вона виконає зобов’язання, що випливають з виконання рішення Суду” і що “рішення Суду не потрібно розуміти таким чином, що необмежений ринок землі має бути запроваджено в Україні негайно”. Усе це може бути витлумачено судом не на користь позивача.

Це аргументи, які можуть бути наведені в контексті спору про мораторій у Конституційному Суді або судах загальної юрисдикції. Однак інститут конституційної скарги, що був запроваджений новим Законом про КСУ 2017 року, робить можливим поєднання цих двох сценаріїв. Cт. 55 Закону про КСУ визначає конституційну скаргу як подане до Суду письмове клопотання щодо перевірки конституційності закону України чи його окремих положень, що застосовані в остаточному судовому рішенні у конкретній судовій справі щодо суб’єкта права на конституційну скаргу, яким може бути будь-яка фізична чи приватна юридична особа. Цей інститут лише починає працювати, тому не усі деталі його застосування на практиці ще зрозумілі. Але не можна виключити сценарію, за яким власник сільськогосподарської землі звернеться до загальних судів, отримає відмову і звернеться до КСУ з конституційною скаргою, спираючись на ті ж аргументи, на які послався Європейський Суд у своєму рішенні.

Судові шляхи виконання рішення “Зеленчук і Цицюра” видаються відносно простішими, оскільки вони не вимагають участі в процесі таких політичних органів як Верховна Рада. Крім того, вони передбачають лише скасування існуючої абсолютної заборони на продаж сільськогосподарської землі і не передбачають дебатів щодо того, яким законодавством його варто замінити. Останнє питання є особливо складним. У той же час простота судових стратегій має й свої недоліки, адже питання обігу землі є політичним і вимагає суспільної дискусії, аналізу і балансу відповідних інтересів. В конституційній системі України саме Верховна Рада, як єдиний законодавчий і представницький орган, мала б відігравати ключову роль у цьому процесі.

В будь-якому разі, навіть якщо мораторій буде скасовано судами, можна легко передбачити, що це лише стане фактором, який підштовхне Верховну Раду втрутитися у ситуацію і врегулювати ринок землі по-новому, не зупиняючись на тих обмеженнях, які вже є в ЗК.

Отже, які ж законодавчі заходи може бути вжито для виконання рішення “Зеленчук і Цицюра”? Для того, щоб це зрозуміти, необхідно звернути увагу на конкретні аргументи, на яких засновано рішення страсбурзького суду і через які цей суд прийшов до висновку про порушення мораторієм права власності гарантованого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

Аргументи ЄСПЛ стосувалися пропорційності мораторію і наведені у параграфах 110-148 рішення. Сам суд виділив три основні групи факторів, які призвели його до висновку про порушення права на власність. В рамках кожної групи в свою чергу названо декілька конкретних аргументів.

Отже, до порушення призвали:

1. Законодавча невизначеність:
1. Якщо на початковому етапі був конкретний термін дії мораторію, то згодом його було знято і на сьогодні мораторій є безстроковим, тобто до прийняття закону про обіг земель сільськогосподарського призначення, строк прийняття якого, в свою чергу, є невизначеним (параграф 118).
2. Після прийняття початкової версії мораторію у 2001 році з нього не робили виключення, щоб поступово “відкрити” ринок землі, а, навпаки, робили жорсткішим (параграф 116). 

Обидва ці фактори ЄСПЛ прямо назвав “важливими” в своєму рішенні (параграф 121);

1. Нездатність держави навести переконливі причини для продовження існування мораторію і чому саме абсолютний мораторій, а не менш жорсткіші заходи, необхідний для досягнення проголошеної справедливої мети мораторію, захисту земельних ресурсів:
1. тут важливим фактором, видається, був аналіз Судом порівняльного права: жодна з країн Ради Європи не має таких “драконівських” законів, як Україна, і в той же час законодавство багатьох з них достатньо жорстке, продати й купити землю дуже важко. Українські державні органи не пояснили, чому ж такі жорсткі, але все ж таки менш драконівські заходи не могли б адекватно захистити українські земельні ресурси (параграф 127).
2. Тягар, який наведені вище фактори покладають на власників землі. В цій групі факторів (особливо див. параграфи 140 та 144) варто назвати:
1. довгий строк, який мораторій залишається чинним (десять та дванадцять років для пана Цицюри та пані Зеленчук відповідно), а також те, що заявники - пенсіонери;
2. широкий спектр обмежень, які накладає мораторій: заборонено не тільки продаж землі, наприклад, але й зміну її цільового призначення;
3. відсутність практично будь-яких виключень з мораторію: закон поширюється на всіх, до того ж відсутня будь-яка процедура, за допомогою якої певна особа, наприклад, за умови фінансових труднощів, може попросити про виключення і отримати дозвіл на продаж.

Безумовно, у рішенні ЄСПЛ наведено й численні інші характеристики ситуації, які призвели до порушення прав заявників. У той же час певні аспекти рішення дають підстави підозрювати, що саме наведені вище фактори були вирішальними. Наприклад, у параграфах 147 і 148 рішення Суд підсумував свій висновок про порушення права на власність заявників таким чином:

“147. Суд робить висновок, що на заявників як приватних осіб було покладено тягар наслідків нездатності органів влади дотриматись поставлених ними самими собі мети і строків (мова йде про строки прийняття законодавства про земельний ринок на заміну мораторію-коментар автора). Враховуючи непереконливість причин, наведених для вибору найбільш жорстких заходів за наявності менш жорстких альтернатив, Суд вважає, що тягар, покладений на заявників, був надмірним.”

Це формулювання свідчить, що саме три вказані групи факторів у їх поєднанні вірогідно призвели до висновку ЄСПЛ про порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Але цих груп факторів три. Який же з них вважати вирішальним і враховувати при виконанні рішення? Виглядає, що Суд не визначив в цьому питанні чіткої ієрархії, у будь-якому разі це не є зрозумілим з тексту рішення. Тож теоретично українські законодавці можуть усунути будь-який один з цих факторів і переконувати, що цього достатньо для виконання рішення ЄСПЛ. Не визначивши більш конкретно, який саме фактор був для нього вирішальним, суд залишив українській владі велике поле для маневру.

Наприклад, Європейський суд двічі згадав, що з мораторію практично немає виключень (параграфи 116 та 144 (ііі)). Така подвійна згадка може свідчити, що цей фактор був важливим для суду. Тому законодавець міг би передбачити процедуру, за якої власники землі могли б звертатися до державних органів або суду за дозволом на продаж землі за певних обставин, наприклад скрутного фінансового становища. Щось подібне в законодавстві України вже було: у параграфі 10 рішення “Зеленчук і Цицюра” згадується положення Земельного кодексу 1990 року, відповідно до якого перепродаж землі був заборонений на протязі шести років з моменту придбання, але власники землі могли звертатися до суду за виключенням. В принципі, вказаний підхід міг би бути реалізований і судами, без змін у законодавстві. Так, Верховний Суд міг би сформулювати позицію, відповідно до якої бажаючі продати землю мали б довести, що їх справа аналогічна справам пані “Зеленчук і пана Цицюри” і отримати від суду дозвіл на її продаж.

Якщо ж буде політична воля на те, щоб врегулювати питання комплексно, то рішення ЄСПЛ містить багато інформації щодо того, як можна побудувати альтернативний режим регулювання земельного ринку. Вона міститься в першу чергу у розділі про порівняльне право (параграфи 47-54 рішення). Цей розділ містить досить детальний опис різних обмежень, які держави-члени Ради Європи встановили на розпорядження сільськогосподарською землею. Українські прихильники жорстких обмежень на ринок землі можуть знайти в цьому розділі рішення суду численні приклади того, яким чином можна дуже серйозно обмежити земельний ринок і при цьому не порушити право на власність. Наприклад, деякі країни вимагають спеціального дозволу на купівлю сільськогосподарської землі або передбачають, що її можуть придбавати лише фізичні особи, які вже працюють на землі (параграф 48 та 49). Серед сусідів України серед таких країн можна назвати Польщу, консервативний уряд якої у 2016 році встановив дуже жорсткі обмеження на купівлю сільськогосподарської землі та передбачив, що більшість сільгоспсземель може бути придбана лише вже існуючими фермерами.^[7]

Як бачимо, рішення Європейського суду з прав людини у справі “Зеленчук і Цицюра проти України” містить позитивні моменти як для прихильників, так і для опонентів створення ринку сільськогосподарських земель в Україні. Не викликає сумнівів, що процес його виконання буде складним. Саме тому зважений юридичний аналіз рішення дуже важливий. Цей аналіз демонструє, що рішення відкриває певні можливості для створення ринку в цій сфері, в той же час не позбавляючи Україну ефективних механізмів захисту своїх земельних ресурсів.

^[1] Zelenchuk and Tsytsyura v. Ukraine, заяви № 846/16 та 1075/16, 22 травня 2010 р. http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-183128

^[2] Див. наприклад https://www.obozrevatel.com/ukr/economics/economy/espl-zobovyazav-ukrainu-znyati-povnij-moratorij-na-prodazh-zemli-rishennya.htm

^[3] http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=003-6089956-7847640

^[4] Стаття 6 § 2 Регламента Комітету Міністрів Ради Європи щодо нагляду за виконанням рішень та умов дружнього врегулювання, затверджені Комітетом Міністрів 10 травня 2006 р., https://www.coe.int/en/web/execution/rules-and-working-methods

^[5] Неофіційний переклад.

^[6] Chanyev v. Ukraine, заява № 46193/13, § 35, 9 жовтня 2014 р., http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-146778

^[7] Jan Cienski, Poland raises fences to block farmland sales, available at https://www.politico.eu/article/poland-raises-fences-to-block-farmland-sales/