Строки в адміністративному судочинстві як фундаментальна правова категорія

Ян Берназюк,
суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

Питання строків або часу (часових вимірів) в адміністративному судочинстві лише на перший погляд здаються нескладними та поточними. Зовсім інакше виглядає ситуація, коли учасники справи стикаються з конкретними завданнями, які необхідно вирішити на практиці, зокрема, довести, що строк для вчинення певної процесуальної дії вже настав, триває або завершився (іншими словами, здійснити часовий вимір у прив’язці його до минулого, теперішнього або майбутнього). Вражає інформація про те, що в чинній редакції Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України) понад 350 разів згадується термін «строк» або однокореневі з ним слова. Питання строків прямо пов’язані з принципом правової визначеності, який є невід’ємною складовою принципу верховенства права.

У зв’язку з цим існує необхідність у дослідженні деяких практичних питань, пов’язаних зі строками в адміністративному судочинстві, з’ясуванні їх значення для учасників процесу та суду.

Строк (час) є комплексною міждисциплінарною категорією — предметом дослідження різних галузей науки, включаючи право. При цьому поняття строку як правової категорії визначається в аспекті часових меж або моменту часу реалізації певного суб’єктивного права та виконання обов’язку або проміжку часу, з початком або закінченням якого закон пов’язує настання певних юридичних наслідків.

Згідно з визначенням, яке міститься у ч. 1 ст. 118 КАС України, процесуальні строки — це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Таким чином, вихід за визначені часові межі робить для відповідного учасника процесу вчинення певних процесуальних дій неможливим.

Аналізуючи визначення поняття строків в адміністративному судочинстві, можна виокремити такі найважливіші їх характеристики:
1) одиницею виміру є певний період часу — години, дні, місяці та роки, або подія, яка повинна неминуче настати (ч. 2 ст. 118 КАС України);

2) можуть визначатися законом або встановлюватися судом у межах, визначених законом;

3) мають встановлені часові межі — початок та закінчення, виключно у яких (якщо причини пропуску не визнані поважними) можуть здійснюватися процесуальні дії, реалізовуватися суб’єктивне право чи виконуватися обов’язок, або є певним моментом часу, з настанням якого пов’язане виникнення юридичних наслідків.

Разом із поняттям «строк» у КАС України вживається поняття «термін». Так, у ч. 5 ст. 249 КАС України одночасно застосовано обидва поняття, зокрема, йдеться про «строк для надання відповіді» та «термін, необхідний для виконання вказівок (суду)». Зі змісту даної статті вбачається, що ці поняття застосовано у значенні певного періоду часу, встановленого судом для виконання суб’єктом владних повноважень вказівок або надання відповіді відповідному суду, тобто КАС України фактично не розмежовує поняття «строк» та «термін», застосовуючи їх у подібному значенні.

Разом з тим у Цивільному кодексі України (далі — ЦК України) дані поняття не є тотожними. Так, відповідно до ст. ст. 251 та 252 ЦК України, строк — це певний період у часі, зі спливом якого пов'язана дія чи подія, яка має юридичне значення (визначається роками, місяцями, тижнями, днями або годинами), а термін — певний момент у часі, з настанням якого пов'язана дія чи подія, яка має юридичне значення (визначається календарною датою або вказівкою на подію, яка має неминуче настати).

Одним із ключових в адміністративному судочинстві є строк звернення до адміністративного суду, що прийнято розуміти як період часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду за захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Крім строку звернення до суду, в адміністративному судочинстві також можна виокремити строки: на апеляційне та касаційне оскарження судового рішення; вчинення процесуальних дій; подання процесуальних документів; розгляду адміністративної справи тощо. Також доцільно розмежувати строки, встановлені для учасників справи та для суду.

При цьому основними інститутами в КАС України, що пов’язані із строками, є: поновлення строків; продовження строків; зупинення провадження у справі; повернення (відмова у прийнятті) адміністративного позову, апеляційної, касаційної скарги чи іншого процесуального документа; залишення без руху адміністративного позову; залишення без розгляду (відмова у відкритті) адміністративного позову, апеляційної чи касаційної скарги (провадження); поважні/неповажні причини пропуску строку; розумні строки.

Отже, багатоманітність строків в адміністративному судочинстві, їх багатогранний зміст, чисельність правових інститутів, що з ними пов’язані, підкреслюють, що строки мають важливе практичне (інколи вирішальне) значення на кожній стадії провадження, оскільки їх початок або закінчення (сплив) обумовлюють виникнення або припинення процесуальних прав та обов’язків учасників справи та/або суду, що може вплинути на увесь хід розгляду справи та судового захисту прав та інтересів осіб у публічно-владних правовідносинах.

Практичне значення строків в адміністративному судочинстві обумовлено також тими правовими наслідками, які мають місце у разі їх пропуску.

Так, аналіз положень КАС України засвідчує той факт, що у деяких випадках пропуск строку означає припинення або позбавлення учасника справи суб’єктивного права. Зокрема, до правових наслідків пропуску строку в адміністративному судочинстві слід віднести:

• повернення: позовної заяви (ст. 123), зустрічної позовної заяви (ст. 178), клопотання позивача про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження (ст. 259), заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (ст. 366);
• залишення без розгляду адміністративного позову: у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду (ст. 123), при неусунені недоліків позовної заяви у строк, встановлений судом (ч. 15 ст. 171);
• залишення без розгляду: клопотань та заяв учасників справи з питань, що повʼязані з підготовчим засіданням, поданих після закриття підготовчого засідання, за винятком випадків, коли вони стосуються доказів, поданих після закриття підготовчого засідання (ч. 4 ст. 180);
• залишення без розгляду заяви чи клопотання, які без поважних причин не були заявлені в підготовчому провадженні або в інший строк, визначений судом (ч. 2 ст. 204).

Таким чином, повернення або залишення без розгляду заяви (включаючи позовної заяви, апеляційної чи касаційної скарги), клопотання учасника справи, поданих після закінчення встановленого строку (крім випадків, коли строк поновлено або продовжено), фактично позбавляє його можливості реалізувати своє процесуальне право.

Окрім позбавлення учасника справи суб’єктивного права, реалізація якого повинна була здійснитися у визначений строк, його може бути притягнуто до юридичної відповідальності за недотримання окремих видів строків в адміністративному судочинстві. Зокрема, згідно зі ст. 185-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачена відповідальність за прояв неповаги до суду, що виразилась, зокрема, у злісному ухиленні від явки в суд свідка, потерпілого, позивача, відповідача або в непокорі зазначених осіб та інших громадян розпорядженню головуючого чи в порушенні порядку під час судового засідання, а так само вчинення будь-ким дій, які свідчать про явну зневагу до суду або до встановлених у суді правил.

Несприятливі правові наслідки у разі пропуску строків в адміністративному судочинстві настають не тільки для учасників провадження у справі, але в окремих випадках і для судді. Так, відповідно до частини першої статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», суддя може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження за безпідставне затягування або невжиття заходів щодо розгляду заяви, скарги чи справи протягом строку, встановленого законом, зволікання з виготовленням вмотивованого судового рішення, несвоєчасне надання суддею копії судового рішення для її внесення до Єдиного державного реєстру судових рішень.

Серйозність наслідків пропуску строку в адміністративному судочинстві певною мірою обумовлена тією метою, з якою процесуальне законодавство пов’язує встановлення відповідних строків.

Вважається, що інститут строків в адміністративному судочинстві сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків; ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Слід виходити з того, що принцип правової визначеності, як складова принципу верховенства права, дотримання яких значною мірою залежить від виконання вимог процесуального законодавства щодо строків вчинення певних процесуальних дій або здійснення прав та обов’язків, обумовлює обов’язковість строків для учасників справи та суду в адміністративному судочинстві, що тягне за собою несприятливі наслідки у разі їх недотримання.

Важливість строків в адміністративному судочинстві підкреслюється ще й тим, що відповідно до КАС України деякі питання, що стосуються строків, вирішуються судом в окремих процесуальних документах, які до того ж можуть бути оскаржені в апеляційному та, у деяких випадках, касаційному порядку окремо від рішень суду.

Зокрема, згідно з положеннями ч. 5 ст. 243 КАС України, окремим документом викладаються ухвали з питань: залишення позовної заяви без руху; повернення позовної заяви; продовження та поновлення процесуальних строків; зупинення провадження у справі; залишення позовної заяви без розгляду.

При цьому, відповідно до ст. ст. 169, 240, 294 КАС України, окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку, зокрема, ухвали суду першої інстанції щодо повернення заяви позивачеві (заявникові); відмови поновити або продовжити пропущений процесуальний строк; зупинення провадження у справі; залишення позову (заяви) без розгляду; відмови у поновленні пропущеного строку для пред’явлення виконавчого документа до виконання.

Частина 3 ст. 328 КАС України передбачає, що у касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду апеляційної інстанції, зокрема, про відмову у відкритті або закриття апеляційного провадження, про повернення апеляційної скарги, про зупинення провадження, про повернення заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, про відмову у відкритті провадження за нововиявленими або виключними обставинами.

Разом з тим, правило про застосування наслідків пропуску деяких строків в адміністративному судочинстві не має абсолютного характеру і не повинно застосовуватися автоматично, про що свідчать окремі положення КАС України, у яких закріплені право учасника справи щодо повторного звернення до суду у порядку, встановленому законом, у разі повернення позовної заяви (ч. 8 ст. 169); право особи, позов якої залишено без розгляду, після усунення підстав, з яких позов було залишено без розгляду, на звернення до адміністративного суду в загальному порядку (ч. 4 ст. 240).

Крім того, за правилами ст. 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення. Встановлений судом процесуальний строк може бути продовжений судом за заявою учасника справи, поданою до закінчення цього строку, чи з ініціативи суду.

Отже, застосування правила пропуску строку в адміністративному судочинстві залежить від обставин справи, включаючи поважність причин його пропуску, вагомість права, про захист якого особа звернулася до суду тощо. У зв’язку з цим, наслідки пропуску відповідних строків мають застосовуватися адміністративними судами з певною гнучкістю, а обґрунтованість та доцільність застосування таких наслідків повинні максимально піддаватися контролю на рівні апеляційної та касаційної інстанцій.

Основні висновки цього дослідження полягають у наступному.

Строки в адміністративному судочинстві — це часові періоди, що визначаються КАС України, іншими законами або встановлюються судом, які вимірюються годинами, днями, місяцями та роками, мають початкову та кінцеву дати, що визначають їх межі, у яких можуть здійснюватися процесуальні дії, реалізовуватися суб’єктивні права та виконуватися обов’язки, та зі спливом яких, якщо відповідний строк не було поновлено або продовжено, настають негативні правові наслідки у вигляді позбавлення суб’єкта можливості реалізувати своє суб’єктивне право та у випадках, встановлених законом, застосування до нього заходів процесуального примусу або притягнення до юридичної відповідальності.

Строки в адміністративному судочинстві носять обов’язковий характер, але деякі з них не є абсолютними (строк звернення до адміністративного суду, строк на апеляційне чи касаційне оскарження тощо), оскільки у встановлених випадках можуть поновлюватися або продовжуватися судом за заявою учасника справи або за власною ініціативою.

Пропуск встановленого строку в адміністративному судочинстві, якщо від його спливу залежить реалізація закріпленого за особою суб’єктивного процесуального права, є підставою для настання відповідних процесуальних наслідків:

1. У вигляді фактичної втрати можливості здійснення такого процесуального права (за винятком регламентованих процесуальним законодавством випадків, коли такий строк може бути поновлений чи продовжений адміністративним судом, якщо він пропущений з поважних причин);
2. У вигляді отримання зобов’язання вчинити певну процесуальну дію, зокрема, через вжиття судом відповідних заходів процесуального примусу (наприклад, притягнення учасника процесу до адміністративної відповідальності);
3. притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.

Отже, юридична природа строків (термінів) в адміністративному судочинстві полягає у тому, що вони є фундаментальною правовою категорією, оскільки визначають певні моменти, періоди, з настанням та закінченням яких пов’язані конкретні юридичні наслідки; мають вагоме практичне значення, що полягає у забезпеченні реалізації принципів правової визначеності та рівності учасників, їх дисциплінованості; виступають гарантією своєчасного судового захисту прав та інтересів осіб у публічно-правових спорах.

Думка редакції «Судово-юридичної газети» може не збігатися з точкою зору автора. Редакція не несе відповідальності за достовірність інформації та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія.