Співвідношення необхідності забезпечення єдності судової практики та відступу від правових позицій Верховного Суду (на прикладі вирішення публічно-правових спорів)

Ян Берназюк

Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

Конституцією України (статті 8, 129 та 147) гарантовано визнання та застосування в Україні принципу верховенства права. При цьому, загальновизнано, що його базовим елементом є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступу судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав.

Частиною 4 ст. 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що єдність системи судоустрою забезпечується, зокрема, єдністю судової практики. Згідно з положеннями ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Разом з тим, принцип єдності судової практики не має абсолютного характеру, оскільки процесуальним законодавством Верховний Суд наділений повноваженнями у встановленому порядку відступати від раніше сформованої правової позиції. Таким чином, виникає певна суперечність між принципом правової визначеності та концепцією «живого права» (динамічного тлумачення права) як складовими верховенства права. Подібна суперечність в адміністративному судочинстві вирішується шляхом встановлення певних обмежень щодо можливості суду відступити від вже сформованої правової позиції. Деякі аспекти порушеного питання вже було розкрито у попередніх робота, зокрема, «Вирішення виключної правової проблеми як спосіб забезпечення однакового застосування норм права».

Згідно з офіційними даними, які містяться у «Статистичному звіті про здійснення правосуддя Верховним Судом у першому півріччі 2020 року», до Великої Палати Верховного Суду (усього) надійшло 36 справ стосовно відступу, з яких 20 – стосовно відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду, та 16 – стосовно відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.

Слід зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.

З цього приводу у Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень зазначено, що, визнаючи повноваження судді тлумачити закон, слід пам’ятати також і про обов’язок судді сприяти юридичній визначеності, яка гарантує передбачуваність змісту та застосування юридичних норм, сприяючи тим самим забезпеченню високоякісної судової системи.

В Україні завдання забезпечення єдності судової практики відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та КАС України, інших процесуальних кодексів покладається на Верховний Суд.

При цьому слушною видається думка Д.Д. Луспеника, який зазначив, що забезпечуючи єдність судової практики, Верховний Суд має стежити за тим, щоб не була вихолощена сама суть доступу до правосуддя. Завданням Верховного Суду є вироблення правової традиції, згідно з якою безмотивне, неаргументоване відступлення від свого ж правового висновку є неможливим; це забезпечить стабільність судової практики, авторитет Верховного Суду, а отже, й судової влади в цілому («Завдання Верховного Суду як суду касаційної інстанції».

Разом з тим, принцип єдності судової практики не є абсолютним, оскільки в протилежному випадку це означало б неможливість виправити судом свою позицію або виключало б можливість динамічного розвитку права та суспільних правовідносин.

Наприклад, в окремій думці суддів Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 823/378/16 (провадження № 11-374апп18) згадується про те, що у системі загального права допускається скасування попередніх прецедентів (overruling of precedent) і вважається, що прецеденту можна не слідувати, якщо: його можливо відрізнити з огляду на зміну відносин у суспільстві з моменту його прийняття чи якщо змінилися відповідні правові принципи; він був вирішений per incuriam, тобто якщо при його прийнятті з певних причин не були застосовані належні приписи законодавства чи прецеденти або вони були невірно витлумачені; у разі визнання його неправильним і таким, що підлягає скасуванню, або якщо на практиці він не діє.

Згідно з положеннями ст. ст. 37 та 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Велика Палата Верховного Суду як постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду забезпечує, зокрема, у визначених законом випадках здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права. При цьому, відповідно до ч. 2 ст. 356 КАС України у постанові Великої Палати Верховного Суду має міститися вказівка про те, як саме повинна застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася палата, що передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Положеннями ч. 3-4 ст. 346 та п. 8 Перехідних положень КАС України встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об’єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об’єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об’єднаної палати) іншого касаційного суду; Великої Палати; Верховного Суду України. При цьому, ч. 1-2 ст. 346 КАС України регулює схожу процедуру відступу під правових позицій, сформованих колегіями та палатами у межах Касаційного адміністративного суду.

Отже, відступ від раніше сформованої правової позиції вирішує відразу декілька завдань, зокрема, пов’язаних, як з необхідністю виправлення раніше допущених передчасних підходів до тлумачення норм права, так і забезпеченням динамічного розвитку правозастосування, у тому числі з урахуванням змін, що відбулися у суспільних відносинах, у законодавстві, практиці ЄСПЛ тощо.

Важливо, що відповідно до статті 92 Закону України «Про Конституційний Суду України» юридичну позицію Конституційний Суд викладає у мотивувальній та/або резолютивній частині рішення, висновку; юридична позиція Суду може міститися в ухвалах про відмову у відкритті конституційного провадження у справі та про закриття конституційного провадження у справі, постановлених Сенатом чи Великою палатою. Конституційний Суд може розвивати і конкретизувати юридичну позицію Суду у своїх наступних актах, змінювати юридичну позицію Суду в разі суттєвої зміни нормативного регулювання, яким керувався Суд при висловленні такої позиції, або за наявності об’єктивних підстав необхідності покращення захисту конституційних прав і свобод з урахуванням міжнародних зобов’язань України та за умови обґрунтування такої зміни в акті Суду.

Разом з тим, процесуальні питання відступу від правової позиції Верховного Суду, зокрема в адміністративному судочинстві, недостатньо урегульовані КАС України. Зокрема, у Кодексі відсутні норми, які б визначали підстави, за наявності яких допускається відступ від сформованої правової позиції, порядок та наслідки такого відступу, спосіб доведення цього до відома судів нижчих інстанцій та ін.

Деякі процесуально-правові аспекти відступу від правової позиції на сьогодні вже сформовані у судовій практиці.

У постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 27 березня 2018 року у справі № 910/17999/16 та від 11 квітня 2018 року у справі № 910/12294/16, міститься підхід, згідно з яким подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність об’єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин).

В окремій думці судді Великої Палати Верховного Суду (постанова від 8 лютого 2018 року у справі № 357/3258/16-ц) Д.А. Гудими зазначено про те, що подібність правовідносин слід встановлювати одночасно за трьома критеріями: суб’єктним, об’єктним і, так би мовити, змістовним; проте подібність правовідносин, виявлена одночасно за трьома критеріями, може свідчити, про їх, умовно кажучи, тотожність (однаковий вид суб’єктів, однаковий вид об’єкта й однакові права та обов’язки щодо нього).

У даному контексті також важливо зазначити, що Велика Палата Верховного Суду під час розгляду справи № 755/10947/17 зробила висновок, відповідно до якого під час вирішення тотожних спорів має враховуватись саме остання правова позиція.

Вирішуючи питання про те, який саме суд (склад суду) може ініціювати відступ від правової позиції, Велика Палати Верховного Суду у постанові від 27 листопада 2019 року у справі № 629/847/15-к зазначила, що об’єднана палата касаційного суду може відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного раніше в ухваленому рішенні Верховного Суду, у складі цієї ж об’єднаної палати.

При цьому, як слідує зі змісту ст. ст. 328, 347 КАС України, ініціювати питання про відступ від правової позиції може виключно Верховний Суд, тобто суди першої та апеляційної інстанцій не мають таких повноважень.

Наступною правовою проблемою, яка потребує вирішення у контексті цього дослідження, є питання щодо підстав, за наявності яких допускається відступ від правової позиції.

Передусім слід зазначити, що відповідно до сталої практики ЄСПЛ та Великої Палати Верховного Суду відступ від раніше сформованої правової позиції повинен мати реальне підґрунтя, про що йдеться, зокрема, у п. 70 рішення у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» («Chapman v. the United Kingdom», заява № 27238/95).

У інших справах Суд також неодноразово відзначав, що відступи від принципу правової визначеності виправдані лише у випадках необхідності та при обставинах істотного і непереборного характеру (рішення у справі «Проценко проти Росії», заява № 13151/04, п. 26); відступ від принципу правової визначеності допустимий не в інтересах правового пуризму, а з метою виправлення «помилки, що має фундаментальне значення для судової системи» (рішення у справі «Сутяжник проти Росії», заява № 8269/02, п. 38).

У справі «Сєрков проти України» (заява № 39766/05) ЄСПЛ у пунктах 34-39 рішення наголосив на такому: коло застосування концепції передбачуваності значною мірою залежить від змісту відповідного документа, сфери призначення, кількості та статусу тих, до кого він застосовується; сам факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що вона не відповідає вимозі «передбачуваності» у контексті Конвенції; завдання здійснення правосуддя, що є повноваженням судів, полягає саме у розсіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які залишаються враховуючи зміни у повсякденній практиці (рішення у справі «Горжелік та інші проти Польщі» (Gorzelik and Others v. Poland) [ВП], заява № 44158/98, п. 65); у цьому зв՚язку не можна недооцінювати завдання вищих судів у забезпеченні уніфікованого та єдиного застосування права (рішення у справах «Тудор Тудор проти Румунії» (Tudor Tudor v. Romania), заява № 21911/03, пункти 29-30 та «Стефаніка та інші проти Румунії» (Stefanica and Others v. Romania), заява № 38155/02, пункти 36- 37); неспроможність вищого суду впоратись із цим завданням може призвести до наслідків, несумісних, inter alia, з вимогами статті 1 Першого протоколу до Конвенції (див. рішення у справі «Падурару проти Румунії» (Paduraru v. Romania), заява № 63252/00, пункти 98- 99); Суд визнає, що, дійсно, можуть існувати переконливі причини для перегляду тлумачення законодавства, яким слід керуватись; сам Суд, застосовуючи динамічний та еволюційний підходи в тлумаченні Конвенції, у разі необхідності, може відходити від своїх попередніх тлумачень, тим самим забезпечуючи ефективність та актуальність Конвенції (рішення у справах «Вілхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії» (Vilho Eskelinen and Others v. Finland), [ВП], заява № 63235/00, п. 56 та «Скоппола проти Італії» (Scoppola v. Italy № 2) [ВП], заява № 10249/03, п. 104).

Аналіз судової практики Великої Палати Верховного Суду дозволяє виокремити такі найбільш поширені підстави для відступу від раніше сформованої правової позиції Верховного Суду.

1. Зміна законодавства (існують випадки, за яких зміна законодавства не дозволяє суду однозначно дійти висновку, що зміна судової практики можлива без відступу від раніше сформованої правової позиції).

Наприклад, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 лютого 2019 року у справі № 826/7380/15 відступила від висновку щодо застосування норм права у подібних відносинах, викладеного в постановах Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі № 21-881а15, від 17 листопада 2015 року у справі № 21-4371а15 та інші, про те, що відшкодування ПДВ здійснюється органом Державної казначейської служби України з дотриманням процедури та на умовах, встановлених статтею 200 Податкового кодексу України (далі – ПК України) та постанови Кабінету Міністрів України від 17 січня 2011 року № 39 «Про затвердження Порядку взаємодії органів державної податкової служби та органів державної казначейської служби в процесі відшкодування податку на додану вартість» (далі - Порядок № 39), оскільки на момент розгляду цієї справи Великою Палатою Верховного Суду вказаний спосіб захисту визнаний неефективним та таким, що не призводить до поновлення порушеного права платника податків. Станом на сьогодні суди вже застосували цю позицію при вирішенні справ по суті більше 130 разів.

Основним мотивом такого відступу було те, що на момент виникнення спірних правовідносин надання податковими органами висновку до органу казначейства щодо суми, яка підлягає відшкодуванню з бюджету, було передбачено статтею 200 ПК України та Порядком № 39, але законами України від 24 грудня 2015 року № 909-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2016 році» та від 21 грудня 2016 року № 1797-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні» внесено зміни до статті 200 ПК України, зокрема, й щодо порядку бюджетного відшкодування ПДВ.

2. Ухвалення рішення Конституційним Судом України.

Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 6 лютого 2019 року у справі № 522/2738/17 дійшла висновку про наявність підстав для відступу від правового висновку Верховного Суду України, викладеного у постанові цього суду від 10 березня 2015 року у справі № 21-70а15, з огляду на ухвалення рішення Конституційного Суду України від 13 травня 2015 року № 4-рп/2015 стосовно переліку щомісячних додаткових видів грошового забезпечення, які є підставою для перерахунку пенсій військовослужбовців. Станом на сьогодні суди вже застосували цю позицію при вирішенні справ по суті більше 1000 разів.

3. Нечіткістю закону (невідповідності критерію «якість закону»), що призвело до різного тлумаченням судами (колегіями, палатами) норм права.

При цьому, варто зауважити, що неоднаковість у правозастосуванні може бути обумовлена різною практикою правозастосування з боку судів різних юрисдикцій (палат та колегій у межах суду однієї юрисдикції) у зв’язку з нечіткістю закону (невідповідності критерію «якість закону»).

Так, у сталій практиці ЄСПЛ поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні права цих людей (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «C. Дж. та інші проти Болгарії» («C. G. and Others v. Bulgaria»), заява № 1365/07, п. 39, у справі «Олександр Волков проти України», заява № 21722/11, п 170).

4. Винесення рішення ЄСПЛ, висновки якого мають бути враховані національними судами.

Слід зазначити, що вказана підстава відступу передусім ґрунтується на конституційному принципі верховенства права, який суд застосовує з урахуванням судової практики ЄСПЛ (ч. 2 ст. 6 КАС України). Відповідно, прецедентна практика ЄСПЛ щодо тлумачення норм Конвенції може викликати необхідність у зміні доктринальних підходів до питання конституційних гарантій реалізації прав людини.

Зокрема, у постанові від 20 травня 2020 року у справі № 815/1226/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що ініціюючи питання відступу, суд врахував, що в силу того, що Конституція України містить не тільки норми прямої дії, але і принципи та цінності, а також ураховуючи те, що суд повинен, у першу чергу, захищати конституційні права та свободи особи, при виникненні ситуації, за якої потрібно вибирати пріоритет: вузька інтерпретація норми, що призводить до одного результату, або розширене тлумачення, що тягне за собою більш ефективний захист конституційних прав і свобод, варто робити вибір на користь останнього, враховуючи також дотримання балансу суспільних та приватних інтересів.

5. Зміни, що відбулися у праворозумінні.

Такі зміни можуть бути зумовлені, наприклад, розширенням сфери застосування певного принципу, зміною доктринальних підходів до вирішення складних питань у певних сферах суспільно-управлінських відносин, наявністю загрози національній безпеці або змінами у фінансових можливостях держави.

Як зазначила з цього приводу у своїй постанові від 30 січня 2019 року у справі № 876/5312/17 Велика Палата Верховного Суду, за певних обставин відступ від попередніх правових позицій суду касаційної інстанції узгоджується із уже усталеним виробленим у праві цивілізаційним підходом, згідно з яким «truth or stability - truth is preferable» (при конкуренції між правдивим і стабільним пріоритет варто віддавати першому).

Зокрема, такі критерії були застосовані Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 19 лютого 2020 року у справі № 520/15025/16-а (провадження № 11-1207апп19; здійснено відступ від висновків Верховного Суду України, викладених у постановах від 10 вересня 2013 року у справі № 21-183а13, від 25 листопада 2014 року у справі № 21-519а14, від 10 й 17 березня 2015 року у справах № 21-51а15 та № 21-585а14, від 14 квітня 2015 року у справі № 21-383а14, від 2 грудня 2015 року у справі № 21-1329а15, від 10 лютого 2016 року у справі № 21-5432а15 та від 12 квітня 2016 у справі № 21-6501а15, щодо відсутності підстав для призначення пенсії на пільгових умовах з огляду на відсутність результатів атестації відповідного робочого місця за умовами праці) та від 20 травня 2020 року у справі № 815/1226/18 (провадження № 11-1206апп19; здійснено відступ від висновків Верховного Суду України, викладених у постановах від 8 грудня 2015 року у справі № 21-5653а15, від 12 квітня 2016 року у справі № 462/9427/13-а, від 8 червня 2016 року у справі № 505/2135/14-а та від 11 жовтня 2016 року у справі № 404/4541/15-а, про те, що спори стосовно поновлення виплати раніше призначених пенсій громадянам України, які проживають за її межами, мають вирішуватися з урахуванням процесуальних строків звернення до адміністративного суду).

Одним з основних мотивів відступу у цих справах виступили зміни, що відбулися протягом останнього часу у праворозумінні, зумовлені, зокрема, розширенням сфери застосування в Україні таких принципів права, як «належне урядування», «мирне володіння майном», «захист законних очікувань», «правова визначеність», також у зв’язку із цим зміною доктринальних підходів до питання конституційних гарантій реалізації права людини на соціальний захист.

Аргументованим видається підхід, сформований в окремій думці судді Великої Палати Верховного Суду В.Ю. Уркевич щодо постанови від 12 червня 2018 року у справі № 823/378/16, який полягає у тому, що відступаючи від висновку щодо застосування юридичної норми, Велика Палата Верховного Суду може шляхом буквального, звужувального чи розширювального тлумачення відповідної норми або повністю відмовитися від її висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши належні способи тлумачення юридичних норм.

Одним із проблемних питань у досліджуваній сфері є визначення часу, з якого відступ від правової позиції має застосовуватися судами. З цього приводу слід зазначити, що, за загальним правилом, нова правова позиція застосовується судами під час розгляду справ, провадження у яких відкрито після формулювання певної правової позиції. Разом з тим, як зазначила у постанові від 28 березня 2019 року у справі № 11-585сап18 Велика Палата Верховного Суду, у виняткових ситуаціях, вирішуючи головне завданням адміністративного судочинства, суд апеляційної та касаційної інстанції, навівши належні мотиви, може застосувати в інтересах позивача позицію, яка з’явилася на момент вирішення справи вже у процесі відповідного оскарження.

Ще однією проблемою у правовому регулюванні забезпечення єдності судової практики та процедури відступу від раніше сформованої правової позиції, є те, що КАС України не визначено порядку доведення такого відступу до відома інших судів.

У своїй статті «Нові підходи Великої Палати Верховного Суду до забезпечення єдності судової практики» О.Р. Кібенко справедливо звертає увагу на те, що єдність судової практики має бути забезпечена, серед іншого, фіксацією відступів від правових позицій; поступово Велика Палата сформулювала таке правило: якщо відбувся відступ від певної правової позиції, яка містилася в іншому рішенні Верховного Суду, то обов’язково про це зазначається в тексті рішення; при цьому мають бути наведені вагомі аргументи щодо необхідності такого відступу («Нові підходи Великої Палати Верховного Суду до забезпечення єдності судової практики».

Фактично пропонується доповнити ЄДРСР у частині постанов Верховного Суду показником «наявність відступу» із такими варіантами заповнення: «відомостей немає» або, за наявності відповідної інформації: «дата ухвалення постанови (в якій суд відступив від раніше висловленої правової позиції), номер справи».

Висновки.

1. Невід’ємною складовою принципу верховенства права є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, можливість відступу судом від своєї попередньої позиції лише за наявності вагомих підстав; елементом правової визначеності є принцип єдності судової практики, який полягає у забезпеченні однакового правозастосування у судочинстві, що сприяє передбачуваності щодо вирішення спорів між учасниками судового процесу.
2. Принцип єдності судової практики не має абсолютного характеру, оскільки процесуальним законодавством Велика Палата Верховного Суду, об’єднані палати, палати касаційних судів Верховного Суду наділені виключними повноваженнями у встановленому порядку відступати від раніше сформованої правової позиції з огляду на те, що в протилежному випадку це означало б неможливість виправлення судом своєї власної передчасної або «застарілої» позиції, викликаної, наприклад, нечіткістю закону (невідповідності критерію «якість закону»), що призвело до неоднакового тлумачення норм права, або виключало б можливість динамічного розвитку суспільних правовідносин та права; за певних обставин відступ від попередніх правових позицій суду касаційної інстанції узгоджується із уже усталеним виробленим у праві цивілізаційним підходом, згідно з яким «truth or stability - truth is preferable» (при конкуренції між правдивим (правильний, справедливим) і стабільним пріоритет варто віддавати першому).
3. Для узгодження принципу правової визначеності та концепції «живого права» у рішеннях ЄСПЛ та Великої Палати Верховного Суду сформувалась стала практика, відповідно до якої відступ від правової позиції повинен мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, тобто суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього причини; метою відступу може слугувати виправлення лише тих неузгодженостей (помилок), що мають фундаментальне значення для судової системи та її розвитку.
4. Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду є, зокрема, 1) зміна законодавства (існують випадки, за яких зміна законодавства не дозволяє суду однозначно дійти висновку, що зміна судової практики можлива без відступу від раніше сформованої правової позиції); 2) ухвалення рішення Конституційним Судом України; 3) нечіткість закону (невідповідності критерію «якість закону»), що призвело до різного тлумаченням судами (палатами, колегіями) норм права; 4) винесення рішення ЄСПЛ, висновки якого мають бути враховані національними судами; 5) зміни у праворозумінні, зумовлені: розширенням сфери застосування певного принципу права; зміною доктринальних підходів до вирішення складних питань у певних сферах суспільно-управлінських відносин; наявністю загрози національній безпеці; змінами у фінансових можливостях держави.
5. Серед проблемних питань регулювання відступу від правової позиції Верховного Суду слід відзначити те, що в КАС України відсутні норми, які б безпосередньо (однозначно) визначали підстави, за наявності яких допускається відступ від сформованої правової позиції, порядок та наслідки такого відступу, спосіб відступу, визначення часу, з якого відступ від правової позиції має застосовуватися судами, спосіб доведення відступу до відома судів нижчих інстанцій тощо.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.