Нацбанк будет работать по новым правилам: больше ответственности и контроля

Андрей Кривещенко,

«Судебно-юридическая газета»

Верховная Рада Украины хочет увеличить доверие бизнеса и населения к банковской системе, вернуться к конструктивной экономической и финансовой политике и обеспечить взаимодействие центрального банка с правительством для реализации общегосударственных стратегических задач.

Так, 10 октября 2016 года в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект №5257 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно представлений о даче согласия на привлечение к уголовной ответственности, задержание или арест народного депутата Украины».

Инициатором законопроекта выступили народные депутаты Олег Ляшко, Сергей Рыбалка, Виктор Галасюк, Максим Поляков, Леонид Козаченко, Михаил Довбенко и Олег Лаврик.

Системные проблемы банковской системы, экономики Украины и общества, которые продолжают углубляться, в значительной степени обусловлены противоречием между чрезвычайно мощными рычагами, сконцентрированными в Национальном банке, и отсутствием механизмов обеспечения соответствия его деятельности интересам общества. Решение Национального банка Украины (далее — НБУ) через валютный курс, цены, надежность депозитов и стоимость кредитов мгновенно и масштабно влияют на уровень жизни каждого гражданина и условия бизнеса.

«Ложное понимание «независимости» центрального банка как бесконтрольности и безответственности вместе со значительным расширением полномочий, что произошло в последние годы, составляют огромные риски и уже привели к значительным финансовым потерям. Следует признать, что на сегодняшний день отсутствуют средства, способные стимулировать руководителей НБУ к соблюдению закона и конструктивной финансовой политики», — отмечают народные депутаты.

Согласно задекларированного в Уставе Европейского центрального банка принципа независимости центральных банков украинскому законодательству, Национальному банку гарантировано невмешательство в его деятельность со стороны любых государственных органов и должностных лиц. Ни один государственный орган или организация не имеют полномочий для того, чтобы проконтролировать эффективность выполнения центральным банком своих задач, соблюдение закона о НБУ. В этой связи чрезвычайно важной является развитие в НБУ внутренней системы «сдержек и противовесов». В Основном Законе — Конституции Украины — Совету НБУ уделено особое внимание. Предусмотрен особый порядок формирования этого органа, определены его задачи — разработка основных принципов денежно-кредитной политики и осуществления контроля за их соблюдением.

Проводимая НБУ политика должна соответствовать основным принципам. Однако, практика показала, что правовые основы деятельности Совета НБУ имеют существенные недостатки, в результате которых Совет НБУ длительное время вообще может не назначаться и определенный законом порядок работы НБУ не соблюдается. Также отсутствуют реальные средства, которые бы давали Совете НБУ возможность оценивать работу НБУ, также как установлены последствия обращений Совета НБУ о неудовлетворительной оценке такой работы.

Такое несовершенство законодательства создает огромные коррупционные риски, которые практически невозможно компенсировать деятельностью вновь антикоррупционных органов.

Существующая система управления НБУ и система назначений должностных лиц обусловливает жесткую вертикаль внутренней «власти» и зависимость решений от воли одного человека — главы НБУ. Установленная законом ответственность председателя НБУ за деятельность НБУ перед президентом и Верховной Радой Украины и подотчетность НБУ «в пределах их конституционных полномочий» является фикцией, поскольку, во-первых, Конституция не предусматривает полномочий президента и Верховной Рады по осуществлению контроля за деятельностью НБУ, а во-вторых — среди оснований увольнения главы НБУ с должности нет ни одной, связанной с негативной оценкой работы НБУ. Положения закона об ответственности членов Правления являются также чисто декларативными и содержат внутреннее противоречие, поскольку предусматривают «коллегиальную» ответственность «в пределах компетенции» члена Правления. Вообще не определен порядок досрочного освобождения руководителей НБУ, процедура выявления, например, обстоятельств, обусловливающих потерю безупречной деловой репутации.

«Представляется, что нормы относительно того, что служащие НБУ не несут ответственности за результаты своих решений при реализации предоставленных законом полномочий, наряду с отсутствием проведение независимой правовой экспертизы при принятии нормативных актов, содержат слишком большие коррупционные факторы. Недавно установлен запрет обжаловать решение НБУ иначе, чем с целью установления их законности (т.е. с целью подтверждения наличия у НБУ полномочия, а не по существу, по их обоснованности); нарушает определенное Конституцией право на правосудие и игнорирует принцип распространения компетенции судебных органов на все правоотношения в государстве. Невозможность остановки действия решений НБУ об отнесении банка к категории неплатежеспособных даже во время их судебного обжалования приводит к неисправным для банка последствиям, даже если в суде приходится правота банка», — поясняют народные депутаты.

Как говорится в пояснительной записке, определенные на данный момент основные функции НБУ не отвечают в полной мере мировой практике, в частности, опыту Федеральной резервной системы США, среди основных задач которой является содействие обеспечению более полной занятости. Они также не соответствуют потребностям сегодняшнего в нашем государстве. При существующей значительной зависимости внутреннего товарного рынка от импорта ценовая стабильность недостижима без стабильности обменного курса гривны относительно свободно конвертируемых иностранных валют.

Также монетарная, регуляторная и наблюдательная политики НБУ по отношению к банкам полностью игнорируют потребности кредитования экономики и создания новых рабочих мест, т.е. не выполняют основной задачи любой банковской системы в обществе.

В то же время реализация стратегии развития Украины возможна лишь при условии объединения усилий всех институтов и ресурсов ради общей цели.

Деятельность НБУ в сфере банковского регулирования и надзора остается непрозрачной и закрытой для общественности и участников рынка. Массовое объявление банков неплатежеспособными привело к катастрофическому падению уровня доверия к банковской системе, потере сбережений населением, что вызвало волну банкротств и неплатежей, полной дестабилизации рынка. Установка, вопреки позиции многих авторитетных экспертов, неоправданных требований к объему и темпов наращивания капитала приводит к уничтожению малых банков и монополизации рынка. Доверие к банковской системе и уровень кредитования экономики достигли самых низких показателей с момента провозглашения независимости.

«Все это обусловливает необходимость принятия решительных мер для возвращения деятельности центрального банка в конструктивное правовое русло. НБУ должно «повернуться лицом» к обществу и стать частью государственной системы, работающей ради повышения благосостояния граждан и усиления мощности национальной экономики, а не наоборот», — говорят народные депутаты.

Также, как комментирует председатель парламентского Комитета по вопросам промышленной политики и предпринимательства Виктор Галасюк: «Инициированные Радикальной партией (далее — РП) конституционные изменения по расширению целей и сферы ответственности НБУ (законопроект №5257) — это не «конъюнктура» или «оружие против Гонтаревой», а последовательная, прозрачная и хорошо продуманная стратегия, направленная на внедрение нового экономического курса.

«Никто не посягает на независимость НБУ, которая должна заключаться в отсутствии искусственных политических и других воздействий, но мы решительно настроены на усиление законности и прозрачности деятельности НБУ и подотчетности Правления НБУ Совету НБУ», — прокомментировал парламентарий, подчеркнув также, что в предложенных изменениях в ст. 99 Конституции речь идет не о перераспределении полномочий КМУ и НБУ, а только о здоровой синхронизации их усилий, а также максимальном направлении их на развитие экономики и повышение реальных доходов граждан по лучшему мировому опыту.

«Своими законопроектами мы не «забираем» у Правления НБУ полномочия по определению денежно-кредитной политики, а четко имплементируем ст. 100 Конституции Украины: «Совет Национального банка Украины разрабатывает основные принципы денежно-кредитной политики и осуществляет контроль за ее проведением», — пояснил Виктор Галасюк.

По его словам, настаивая на таргетировании экономического роста как основе экономической и денежно-кредитной политики, РП подчеркивает недопустимость игнорирования интересов реального сектора экономики или вопроса занятости населения.

«Все больше людей понимают, что только собственное производство и экспорт способны обеспечить устойчивой гривну, а не кредиты МВФ или другие паллиативные меры, и без адекватной политики НБУ это просто невозможно», — отметил нардеп, подчеркнув, что в случае с предложенными конституционными изменениями речь идет не о «простых» решениях, как, например, о «полной отмене валютного регулирования» или «уменьшении вдвое процентных ставок», а о взвешенном использовании кастомизированных инструментов денежно-кредитной политики на благо реального сектора экономики.

Создание правовых условий НБУ и внесение изменений в закон

Основная часть норм законопроекта предусматривает внесение изменений в Закон Украины «О Национальном банке Украины».

Самое важное — предполагается создать правовые условия для обеспечения соблюдения Национальным банком требований Конституции о деятельности в рамках закона, в соответствии с Основными принципами денежно-кредитной политики и надлежащего обеспечения стабильности национальной валюты.

Контроль за выполнением Национальным банком функций, предусмотренных ст. 6 Закона, соблюдением им Основных принципов денежно-кредитной политики и требований Закона о Национальном банке в целом будет возложена на Совет НБУ (изменения в ст. 9 Закона). Совет НБУ имеет право предоставлять Правлению соответствующие рекомендации. В случае неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения Правлением НБУ этих рекомендаций Совет Национального банка имеет право обратиться в Верховную Раду Украины и президента Украины с обоснованным изложением своей позиции.

Как отмечается в пояснительной записке, согласно ст. 51 Закона, соответствующее сообщение Совета НБУ будет основанием для рассмотрения Верховной Радой Украины вопроса о признании деятельности НБУ неудовлетворительной с соответствующими последствиями. Неудовлетворительная деятельность НБУ может быть признана в случае установления фактов несоблюдения НБУ Основных принципов денежно-кредитной политики или принятия Национальным банком решений, которые ставят под угрозу надлежащее выполнение им функций, предусмотренных ст. 6 настоящего Закона, или нарушения Национальным банком требований этого Закона.

Дополняются и несколько меняется приоритетность выполнения основных функций НБУ (ст. 6). В частности, при выполнении своей основной функции (обеспечение стабильности гривны) НБУ будет исходить из приоритетности достижения и поддержания не только ценовой, но и курсовой стабильности в государстве. НБУ в пределах своих полномочий способствует реализации потенциала долгосрочного экономического роста страны и обеспечению максимальной занятости населения, и только после этого и ради этого — способствует финансовой стабильности, в т.ч. и стабильности банковской системы. Внесение соответствующих изменений будет содействовать консолидации усилий государственных институтов по решению стратегических задач развития экономики и преодоления бедности.

Совет НБУ обязуется осуществлять регулярный анализ монетарных показателей, показателей банковской системы, состояния валютного рынка и решений, принятых Правлением Национального банка, с целью определения их соответствия Основным принципам денежно-кредитной политики. Премирование членов Правления будет зависеть от результатов этого анализа (ст. 9).

Планируется убрать из статей 9, 15, 24 нормы относительно разработки Основных принципов денежно-кредитной политики на основе предложений Правления, поскольку они ограничивают самостоятельность Совета НБУ в принятии ключевых решений. Прямо предусматривается обязательное привлечение к разработке Основных принципов денежно-кредитной политики представителей КМУ и экспертов, что должно обеспечить не только высокий уровень подготовки документа и способствовать открытости действий власти для общества, но и сформулировать консолидированную позицию различных государственных органов в финансовой сфере.

Дополнение к ст. 17 предоставляют членам Совета НБУ участвовать в заседаниях Правления.

В целях обеспечения соблюдения в работе Национального банка Украины установленного законом порядка, предотвращения ситуации, когда Совет НБУ может не назначаться, со статьями 5, 51 вносятся изменения, запрещающие осуществление административных расходов НБУ и перечисление в Государственный бюджет части прибыли к распределению в случае неутверждения сметы и финансовой отчетности НБУ Советом НБУ. Нарушение этих требований является основанием для признания работы НБУ неудовлетворительной (с учетом текущей ситуации, с целью обеспечения непрерывной работы НБУ, законопроект предусматривает введение его в действие не сразу, а только через месяц со дня принятия).

Уточняется порядок назначения заместителей главы НБУ. Совету НБУ предоставляется право, в целях внимательного изучения и предоставления объективной оценки деловой репутации, профессиональным и моральным качествам кандидата при принятии решения о его назначении, использовать дополнительную информацию, полученную от него и из открытых источников. Во избежание давления на Совет НБУ устанавливается запрет предлагать одного и того же кандидата более чем в два раза (ст. 20 Закона).

Существенно совершенствуются положения относительно ответственности руководителей НБУ, устанавливается порядок их досрочного освобождения. На основании ст. 15 убираются неуместные нормы относительно коллегиальной ответственности членов Правления за деятельность НБУ «в пределах компетенции», ведь основные решения НБУ принимаются Правлением путем прямого голосования всех его членов.

Как подчеркивается в пояснителной записке, председатель НБУ несет персональную ответственность за результаты деятельности НБУ и соблюдения в деятельности НБУ требований этого Закона. Признание деятельности НБУ неудовлетворительной определяется дополнительным основанием для досрочного освобождения главы НБУ и его заместителей (ст. 18/19 Закона). Таким образом, устанавливается прямая связь между результатами деятельности и пребыванием руководителей в должности.

Лица, которым стало известно о возникновении обстоятельств, которые в соответствии с настоящим Законом являются основанием для досрочного увольнения с должности председателя Национального банка или его заместителей, обязуются сообщить об этом Совету Национального банка. В свою очередь, Совет Национального банка сообщает о таких обстоятельствах относительно председателя Национального банка в Верховную Раду Украины и президенту Украины, и относительно заместителей председателя Национального банка — председателю Национального банка (последняя часть ст. 9 Закона).

Предлагается конкретизировать срок, в который президент вносит в Верховную Раду Украины представление о досрочном увольнении председателя НБУ, а также определить, что решение о признании факта потери председателем НБУ безупречной деловой репутации вправе принять Верховная Рада или президент Украины (ст. 18 Закона).

Отменяются нововведения относительно того, что руководители и служащие НБУ не несут ответственности за свою профессиональную деятельность. Им предоставляются страхование и адвокатская помощь за счет государства. Зато, с целью повышения их ответственности за решение, представляется необходимым установить обязанность НБУ обратиться к виновным лицам с иском о возмещении ущерба в порядке регресса (ст. 641 Закона).

Информирование граждан о деятельности НБУ

Ряд изменений касается повышения требований к информированию общества о деятельности центрального банка и создания дополнительных гарантий законности и объективности решений НБУ. НБУ будет обязан сообщать об основаниях принятия решений об отнесении банка к категории неплатежеспособных, меры, принятые им с целью недопущения этого и трехлетнюю отчетность банка. Нормативно-правовые и распорядительные акты НБУ должны публиковаться без всяких оговорок относительно ограниченного доступа. Вступление в силу нормативно-правовых актов должно происходить в общем порядке, после проведения независимой правовой экспертизы Минюстом (ст. 56 Закона).

Ежеквартально (а при наличии признаков неустойчивого финансового состояния банковской системы — ежемесячно) НБУ будет публиковать показатели, характеризующие финансовую устойчивость банковской системы, объемы кредитования экономики и задолженность по кредитным операциям банков (ст. 68 Закона). Обязательному обнародованию подлежат результаты анализа Совета НБУ относительно соответствия текущей ситуации и оперативных решений Правления Основным принципам денежно-кредитной политики, а также обращение Совета НБУ в Верховную Раду Украины и президента относительно неудовлетворительной деятельности НБУ.

Изменения в ст. 74 Закона и трех процессуальных кодексов отменяют предостережения относительно обжалования решений НБУ и невозможности их приостановления в случае обжалования.

С учетом актуальности вопроса отдельно предполагается установить, что изменение требований к регулятивному капиталу банков может осуществляться не чаще, чем раз в год (ст. 58 Закона).

Увеличение ответственности НБУ в своих обязанностях

Законопроект подготовлен в целях повышения ответственности НБУ за свои решения, создания условий для соблюдения им законодательно регламентированного порядка работы, обеспечения прозрачности и прогнозируемости принятия решений в сфере банковского регулирования и надзора, подчинения этих решений интересам государства и развития экономики.

Необходимой составляющей восстановления доверия к банковской системе и регулятора является также обеспечение широкого информирования общества о реальном состоянии дел в банковском секторе, правовая и экономическая обоснованность мер, принимаемых НБУ.

В основу законопроекта положены соответствующие тезы Стратегии развития банковской системы 2016-2020 гг. «СИНЕРГИЯ РАЗВИТИЯ БАНКОВ И ИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ», которая была одобрена на всеукраинском форуме, организованном в июня 2016 года при участии более двух сотен отечественных и зарубежных банкиров, экспертов-практиков и ученых.

Также рекомендована для учета решением Комитета Верховной Рады по вопросам финансовой политики и банковской деятельности парламента, Кабинета Министров и Национальному банку Украины, другим органам власти.

Урегулирование проблем и их решение

Предлагаемые изменения в законодательство с целью урегулирования затронутых выше проблем сконцентрированы по следующим направлениям:

• совершенствование механизмов осуществления контроля за выполнением НБУ своих конституционных задач; обеспечение соблюдения Основных принципов денежно-кредитной политики и закона о Национальном банке;
• невозможность принятия Правлением решений, которые по закону принимаются Советом или при участии Совета;
• расширение полномочий Совета НБУ при назначении на должности заместителей председателя НБУ;
• введение ответственности председателя НБУ и заместителей за результаты деятельности НБУ и определение порядка их досрочного освобождения от должностей;
• отнесение к основным функциям НБУ поддержания курсовой стабильности и изменение приоритетов: определение содействия занятости населения и экономическому росту задачами более важными, чем поддержание стабильности финансовой и банковской системы;
• повышение «прозрачности» деятельности НБУ (обязательное опубликование нормативно-правовых актов и решений, оснований признания банков неплатежеспособными, актуальной информации о состоянии банковской системы, результатов анализа Совета по выполнению Основных принципов);
• возобновление практики проведения независимой правовой экспертизы и государственной регистрации нормативно-правовых актов НБУ;
• отмена норм, которые усложняют обжалование решений НБУ.

Улучшение работоспособности НБУ

Реализация норм законопроекта обеспечит повышение авторитета государства в целом благодаря утверждению принципов верховенства права в деятельности высших государственных органов и будет способствовать снижению уровня социальной напряженности.

Принятие изменений имеет цель создать условия для повышения доверия бизнеса и населения к банковской системе, возвращения к конструктивной экономической и финансовой политике, обеспечения взаимодействия центрального банка с правительством для реализации общегосударственных стратегических задач.