«Украине пора отказаться от ненужных бюрократических процедур», — глава КМЕС о реформе правоохранительной системы

В Украине при участии международных институций разработано множество концепций реформ. Впрочем, комплексный подход и целостное видение изменений часто корректируется по ходу внедрения точечными правками, которые консервируют бюрократию. Конечно, шаг за шагом наше государство пытается двигаться к устранению лишних процедур и функций, однако осознанный подход к реформе, выстраивание современной культуры и системы ценностей по-прежнему остается «за кадром».

Органы правопорядка в последние годы также ощутили на себе массу попыток реформирования. В то же время, открытыми остаются вопросы понимания реформ на местах, взаимодействия правоохранителей как внутри своих организацией, так и между собой, а отсюда — и эффективности расследования уголовных производств.

Почему путь Украины все еще не увенчался успехом и существует ли идеальная модель реформы, «Судебно-юридической газете» в эксклюзивном интервью рассказал глава Консультативной миссии Европейского Союза (EUAM) Кястутис Ланчинскас.

Отметим, что Миссия работает в Украине с 1 декабря 2014 года и оказывает поддержку государственным органам в последовательном реформировании сектора гражданской безопасности, в частности, Министерства внутренних дел, Национальной полиции, Генеральной  прокуратуры, Службы безопасности, Государственного бюро расследований, антикоррупционных органов.

 Беседовала Наталья Мамченко,

«Судебно-юридическая газета»

«Когда система существует ради системы, «бумажка» ради «бумажки», никто не думает о качестве расследования преступлений»

— Существует ли идеальная для Украины модель правоохранительной системы? В чем заключается залог успеха ее эффективной работы?

— Отвечу очень просто: вам нужна украинская система. Но это не означает, что нужно изобретать новую систему или слепо копировать чужую. То, что работает в Германии, не может автоматически заработать в Украине. Существует много составляющих, факторов, которые влияют на функционирование конкретной системы. Поэтому необходимо взять лучшие мировые практики и адаптировать к украинским реалиям.

Если говорить о том, чему стоит уделить внимание незамедлительно, это доверие между правоохранительными органами. Сейчас есть либо конкуренция между ними, или же уровень доверия очень низкий, что не способствует расследованию преступлений.

Касательно эффективности расследования нужно отметить три аспекта. Во-первых, это персонал — преданный профессии и сознательный, поскольку люди должны понимать, зачем они выполняют определенную работу. Во-вторых, нужна эффективная структура. В-третьих, важно иметь соответствующее правовое регулирование. Несовершенный закон, наполненный излишним регулированием, создает необоснованные бюрократические препятствия. Когда система существует ради системы, «бумажка» ради «бумажки», уже никто не думает о качестве расследования преступлений, восстановлении справедливости и так далее.

— В Украине много говорят о системе ценностей для сотрудников правоохранительных органов. Что это значит на практике?

— Что касается первого аспекта — персонала, необходимо иметь четкую и оперативную систему его подготовки. Но наиболее важными являются мотивация, культура правоохранительных организаций и система ценностей. Если на гербе прокуратуры написано «Закон, Честь и Достоинство», значит, прокуроры должны в это верить. Или если у полиции — «Служить и защищать», значит, каждый полицейский должен понимать значение этих слов и верить в то, что он делает. Это называется «ценности», и они является частью культуры. Культуру же, в свою очередь, создают руководители.

Давно доказано, что на 70% поведение подчиненных зависит от примера, который демонстрируют руководители. И если генеральный прокурор публикует материалы уголовных дел у себя на Фейсбуке, какой культуры и организации работы мы можем ожидать, какие ценности будет исповедовать его подчиненный? И наоборот, если глава регионального управления полиции во время массовых беспорядков выходит вместе со своими сотрудниками и ведет сложные переговоры с демонстрантами, он показывает совсем другой пример, за который его подчиненные будут уважать его и идти за ним.

Далее, если мы говорим о структуре, в Украине структура многих организаций не менялась в течение десятилетий. Необходимо выдохнуть, успокоиться и провести детальный аудит этих систем и структур на предмет необходимых изменений.

Хороший хрестоматийный пример о том, что мешает работе полиции, касается отделений оперативников и следователей. Они даже подчиняются разным людям, их оценивали по разным критериям. Вместе с тем, они сидят вместе в маленьких полицейских участках, практически с общим коридором, а между собой общаются через канцелярию на первом этаже — пишут друг другу «письма». Эту практику нужно прекращать. И когда говорят, что следователь должен быть независимым, у меня есть другой аргумент. Давайте возьмем сейчас все громкие дела, которые есть, и посмотрим, насколько он независимый. Таким образом, это вопрос не подчинения и независимости — это вопрос культуры.

Третий, не менее важный вопрос — юридическая база. Когда принимается новый закон, все второстепенные юридические документы, подзаконные акты, приказы и пр. также должны подстраиваться под этот закон. В Украине же сейчас во многих случаях действительны приказы, которые не менялись с 1992 года. Эту ситуацию необходимо срочно исправить, ведь на такой базе работать ничего не будет.

«Когда внедряется сверхрегуляция со сверхконтролем, можно забыть о результате»

— Один из примеров изменений, которые не улучшили, а наоборот, усложнили работу системы — так называемые «поправки Лозового»?

— Наверное, это уже избитая тема, о которой мы говорим больше года, но это очень хороший пример. Если вы хотите испортить или создать препятствия для эффективного расследования преступлений, примите такие изменения в УПК, как «поправки Лозового». И тогда у вас будет полный «букет»: демотивация следователей, ночные очереди возле судов и тому подобное. Все мы их наблюдали — тут недалеко как раз находится суд, где с 9 вечера выстраиваются эти очереди из следователей всех институций: полиции, СБУ и пр. Для чего? Чтобы получить одну подпись на документе, в которой фактически нет надобности.

Это как раз называется сверхрегуляцией. Когда нет соответствующего уровня доверия, внедряется такая сверхрегуляция с той сентенцией, что «мы будем контролировать друг друга, всех и все». Но тогда нужно забыть о результате — его не будет.

Приведу другой пример, которому был удивлен. Мелкое преступление — вор украл, скажем, колбасу из магазина. Цену устанавливает магазин — логично было бы взять справку о стоимости и установить уровень ущерба. Но по украинским законам зачем-то надо еще назначать товароведческую экспертизу. Либо, если нужно собрать информацию о собственнике автомобиля, который был замешан в совершении преступлении, необходимо направить в письменном виде запрос в главный сервисный центр МВД и днями ждать ответа. Зачем? Ведь достаточно подключиться к базе данных и распечатать информацию.

Такие примеры лишенных практического смысла процедур как раз и свидетельствуют о том, что нужно провести аудит и устранить все лишнее.

«Кредит доверия работает гораздо лучше, чем тотальный контроль» 

— Необходим ли контроль над действующими и новосозданными правоохранительными органами и кто должен его осуществлять? 

— Нужно говорить о двух уровнях контроля: внутренний и внешний. Внутренний контроль — это четкие, всем понятные, простые правила внутри организации и система мотивации сотрудников для соблюдения этих правил.

Будучи начальником полиции, я задавал вопрос подчиненным: кто вас заставил работать в полиции? Они отвечали: никто, мы сами так решили. Тогда у меня был второй вопрос: понимаете ли вы, чем занимаетесь? После их утвердительного ответа я говорил: мне вас контролировать незачем, вы понимаете, зачем сюда пришли, какие ваши обязанности и как их выполнять. И это действовало, ведь кредит доверия работает гораздо лучше, чем тотальный контроль. 

Если вернуться к процессуальным аспектам контроля, то нужно сказать о том, что прокуроры должны вспомнить свои новые обязательства. Они не должны осуществлять надзор, а должны стать коллегами, которые помогают расследованию и следят за выполнением закона. И далее, третий уровень — судьи, которые, безусловно, независимы, но обязаны понимать важность своей работы. К слову, в Украине в этом направлении уже есть положительные сдвиги.

— В рамках внедрения закона о нацбезопасности должен быть создан парламентский комитет по контролю за органами сектора безопасности, которые имеют влияние на права человека. Однако возникает вопрос: не будет ли он вмешиваться в работу этих органов?

— Речь идет не о парламентском контроле, а о надзоре. Да, я понимаю, что всем очень хочется почитать секретные материалы расследований СБУ, но нигде в мире так не делают. Парламентский надзор нужен в случае, если после расследования будут возникать определенные вопросы. Тогда специальная комиссия, члены которой прошли определенную проверку, имела бы доступ к секретной информации. Члены комиссии имели бы право ознакомиться с ней и решить, было ли действие предпринято законно или незаконно. Если незаконно, то не вмешиваться в расследование, а обратиться к правоохранительным органам, чтобы они провели проверку.

Надзор необходим для того, чтобы институции, которые имеют право вмешиваться в личную жизнь человека, понимали, что есть система отчетности, проверки, которая обязывает их строго придерживаться закона.

«Смысл реформы необходимо пояснять на местах»

— Как быть, если органы во время своей работы стараются вмешаться в компетенцию друг друга и «перетянуть одеяло на себя»?

— Для этого есть прокурор и есть судья. Кроме того, должно быть четкое разграничение компетенций. Если мы говорим, что НАБУ отвечает за расследования коррупционных преступлений самого высокого уровня, значит, другие правоохранительные органы не должны этим заниматься. Если мы говорим, что ГБР расследует преступления, совершенные определенными должностными лицами, то другие органы не вмешиваются и так далее.

В целом эти органы должны понять, что нечего перетягивать. Есть Украина, украинцы, для которых они работают, поэтому нужно перешагнуть через свои амбиции и начать работать. Когда звучат громкие слова, что они должны работать во имя Родины и т. д., люди это, наверное, не всегда понимают. Поэтому они должны работать, по крайней мере, ради своих близких — их безопасности, мира, спокойствия, развития. Нужно просто ощутить себя членом этого общества. Для меня было очень странно, что в Украине правоохранительная система противопоставляется обществу. Этот взгляд нужно менять.

Поэтому нужно начать с себя. Успех уголовного производства зависит не только от судьи. Он зависит от того, насколько быстро прибыли полицейские на место преступления, насколько профессионально проведены следственные действия, какие экспертизы назначались, как прокурор делал свою работу и так далее. И если каждый будет понимать свою значимость и роль в этой цепочке, будет прогресс.

— Что препятствует реализации реформ в Украине?

— Есть проблемы трех уровней. Один уровень политический — наличие или отсутствие политической воли. Когда мы говорим о принятии законопроектов, к примеру, о реформе СБУ, мы говорим о политической воле.

Второй уровень — это компетенция тех, кто проводит реформу. Тут вопрос в том, есть у них мотивация или нет. Если нет, начинается саботаж.

И третий уровень — как простым сотрудникам институций объяснили изменения, и как они их понимают. Если им это нормально донесено, понятно и четко, то и реформа будет двигаться вперед. Если им никто не будет объяснять, ничего продвигаться не будет. Поэтому есть институции, где реформы происходят, а есть — где не происходят.

— За время работы КМЕС в Украине был разработан ряд документов, в частности, направленных на выполнение принятого Верховной Радой закона о национальной безопасности. Когда будут внедрены эти разработки? 

— Миссия уже давно работает в Украине. Закон «О национальной безопасности» был разработан совместно с КМЕС, офисом НАТО в Украине и американским посольством. Кроме того, были созданы рабочие группы с участием представителей украинского парламента, нашей Миссии и экспертов. Были разработаны предложения по системному изменению Уголовного процессуального кодекса. Но у вас сейчас очень турбулентный политический период, и я полагаю, пока дискуссии по поводу этих предложений откладываются.

— Вы упоминали о программе борьбы с организованной преступностью…

— Существует программа борьбы с организованной преступностью, она разработана и находится на рассмотрении правительства. Мы надеемся, что она будет утверждена в ближайшем будущем. Со своей стороны мы хотели бы рекомендовать Кабинету министров назначить институцию, которая будет координирующей в исполнении этой программы на политическом уровне.

Второе, о чем я говорил, это «Оценка рисков тяжких преступлений и организованной преступности» (SOCTA — Serious and Organised Crime Threat Assessments). Эта методика работает в 28 европейских странах. И впервые эта методика используется в Украине при разработке т. н. «рапорта рисков». Мы надеемся, что закончим эту работу совместно с нашими партнерами в ближайшие месяцы. Одна часть будет публичная, а вторая — для служебного использования правоохранительных органов.

Успех заключается в том, что первый раз в истории Украины появится документ, обобщающий все — и работу СБУ, и полиции, и органов, отвечающих за расследование финансовых преступлений. Конечно, учитывая опыт Литвы, у нас качественный документ появился только на 4-й год, потому что мы учились и постоянно его совершенствовали. Но это первый шаг в направлении к успеху.

«Если создавать СФР, нужно очень ответственно подойти к вопросу о ее функциях»

— Насколько я понимаю, был разработан и новый закон о Службе безопасности Украины, которым предлагается лишить СБУ функций расследования экономических преступлений и организованной преступности?

— Да, были разработаны законопроекты, но они так и не обсуждались на более глубоком уровне. Кажется, один раз эксперты собирались говорить об этом, установили регламент, но больше ничего не происходило, потому что начался предвыборный период.

В принципе, ничего секретного в этих наработках нет, мы говорили и говорим, что СБУ должна развиваться в направлении усиления контрразведывательных, контртеррористических функций и функции, связанной с защитой государственной тайны. В то же время, СБУ должна отказаться от расследования экономических преступлений и организованной преступности или коррупции. Эти побочные функции, кстати, им и мешают проводить контрразведывательную работу, хотя я точно знаю, что те, кто отвечают за нее, делают ее очень профессионально.

— Данные функции СБУ нужно передать отдельному новому органу?

— Для расследования коррупции уже есть НАБУ и ГБР. Что касается организованной преступности, не думаю, что это должен быть отдельный орган. Если вы посмотрите веб-сайт ГПУ, увидите, что в 2018 году СБУ расследовала 15 уголовных дел, связанных с организованной преступностью. 15 уголовных дел передать полиции, которая расследует их сотнями — не думаю, что это значительно увеличит нагрузку.

Экономические преступления — вопрос дискуссии. Есть идея создать Службу финансовых расследований (СФР). Но если ее создавать, нужно очень ответственно подойти к вопросу о ее функциях.

К примеру, отмывание денег — это легализация средств, полученных от другой незаконной деятельности, т. е. от другого преступления (в частности, торговли оружием, людьми и так далее). Отсюда вопрос: нужно ли полностью отдать это расследование новой структуре, или его будет проводить подразделение борьбы с организованной преступностью? Или же необходимо создавать совместные группы между СФР и полицией? Ясно одно: СФР не должна иметь свой спецназ, потому что ее основное оружие — компьютер и ручка.

«Большим вызовом для Украины может стать выполнение закона об уголовных проступках»

— Какие стратегические направления и дальнейшие приоритеты в работе Вы видите для Украины?

— В Украине за 5 лет после Революции Достоинства принято и утверждено очень много стратегических документов, планов действий. Во-первых, нужно их внедрять в жизнь. А для этого необходимо, чтобы их смысл поняли и начали реализовать в маленьких городах, в областях. Для этого должны быть отлажены коммуникации между центром и регионами. Часто бывает так, когда мы приезжаем в регионы, спрашиваем, как там понимают смысл той или иной стратегии, и не слышим внятного ответа. К сожалению, там стесняются уточнять какие-то вопросы и «отвлекать» Киев.

Во-вторых, приоритетом должно стать изменение уголовного процесса в части упрощения процедур. Необходимо отказаться от ненужных бюрократических документов, которые не несут в себе смысла. В частности, отказаться от таких положений, как выезд на место происшествия только следственной группой. Нужно прописать, что за выезд на место происшествия отвечает полиция, а полиция уже внутренними документами сможет установить, кто на какого уровня преступления выезжает. Например, разбитое окно и патрульные могут оформить.

Потом, большим вызовом для Украины может стать выполнение закона об уголовных проступках. В той редакции, которую я видел, полагаю, что вы сделали ту же ошибку, что и мы много лет назад в Литве. Но мы учились на своих ошибках, и вы также учитесь.

— В чем конкретно состоят риски закона об уголовных проступках?

— Слишком большой перечень проступков. Каким-то образом экономические преступления также отнесены к проступкам. Не думаю, что так должно быть.

Во-вторых, сама процедура расследования прописана так, что дознавателю придется собрать то же уголовное дело, но за очень короткое время — за 10 дней. И это будет большой вызов для него. Вы увидите, что много таких дел не будет, поскольку намного проще провести все в рамках обычного расследования, где более длительные сроки. Возможно, я ошибаюсь, но так я прочитал данный закон.

— В каких проектах в Украине, на Ваш взгляд, задачи КМЕС достигли целевой аудитории?

— Мы провели пилотный экспериментальный проект с Нацполицией по соединению оперативников и следователей. Наши мнения в некоторых моментах разошлись, но в целом все согласились, что это работает. Полностью реализовать этот проект на данный момент нет возможности из-за законодательного регулирования. В УПК прописано, что на место происшествия должен выехать следователь, расследование ведет следователь, процессуальные документы должен оформлять следователь и так далее. К сожалению, мы не смогли изменить уголовный процесс, и он остался, какой есть, что мешает внедрить данный опыт.

Отмечу также, что мы очень активно работаем на местах с полицией для того, чтобы разобраться с разграничением ответственности: за что отвечает маленький полицейский участок, полицейская станция в районе или городке, за что отвечает кустовой полицейский участок, областное управление, и за что — центр. Наша Миссия интенсивно работает над вопросом, как эффективно распределить обязанности и как их делегировать. Мы даже выделили совместно с руководством полиции один «пилотный» регион, где сейчас разрабатываем новую структуру и систему оценки, потому что по-другому невозможно достичь успеха. Кроме того, сейчас идет дискуссия о том, нужны ли офицеры розыска в маленьком полицейском участке.

Также, если говорить о позитиве, КМЕС способствует ГБР в развитии его как организации. Когда Бюро создавалось, мы помогли ему с системой отбора персонала, внутренними документами, разработкой внутренних процедур. ГБР сейчас только формирует практику и находится в процессе создания, поэтому ему еще нужна помощь. Они фактически создаются «во время боя». Конечно, они совершают свои ошибки, без этого никуда. Впрочем, ошибки — это опыт. Думаю, через пару лет они станут полноценной организацией.

Украина очень большая, и есть регионы, которые прогрессируют намного быстрее, чем Киев и центральная часть. Действительно, мы видим очень много позитивных примеров в регионах. Успех во многом зависит от людей. Поэтому если будут мотивированные руководители, профессионалы, которые знают и делают свою работу, Украина и далее будет двигаться в верном направлении.

Видеоверсия интервью доступна по ссылке.