Что сказал Европейский суд в деле о люстрации: перевод решения

17 октября было опубликовано решение Европейского суда по правам человека в деле о люстрации (дело «Полях и другие против Украины). В данном решении ЕСПЧ достаточно жестко описал нарушения Украиной статей Конвенции о защите прав человека при применении к чиновникам Закона «Об очищении власти».

«Глубокий характер мер, применяемых к заявителям, в сочетании с жесткой формулировкой, используемой в разделе 1 закона о люстрации относительно целей закона, повышает вероятность того, что некоторые из этих мер, возможно, мотивированы местью по отношению к тем, кто был связан с предыдущими правительствами», — отметил ЕСПЧ.

Европейский Суд отмечает, что применение люстрационных мер к заявителям не предусматривало какой-либо индивидуальной оценки их поведения. Фактически никогда не утверждалось, что заявители сами совершали какие-либо конкретные действия, подрывающие демократическое управление, верховенство закона, национальную безопасность, оборону или права человека. Они были уволены в силу закона только за то, что занимали определенные посты на государственной службе в то время, когда Янукович был президентом Украины.

«Правительство подчеркнуло в качестве одной из ключевых целей закона о люстрации необходимость восстановления доверия общественности к государственным органам путем видимого обновления их персонала. Трудно понять, как и при таких обстоятельствах эта цель предполагаемого обновления может быть достигнута путем «чистки» чиновников гораздо меньшей важности», — подчеркивают судьи ЕСПЧ.

Также ЕСПЧ считает, что украинские власти не смогли предоставить убедительные основания для оправдания люстрации в отношении лиц, которые до 1991 года просто занимали определенные должности в Коммунистической партии.

«Суд считает, что несоразмерный характер меры люстрации особенно ярко проявляется в деле пятого заявителя. Не было представлено никаких серьезных аргументов в пользу того, что заявитель, местный чиновник, работающий в сельском хозяйстве, мог предположительно представлять угрозу для вновь установленного демократического режима. Национальные власти продемонстрировали полное игнорирование его прав», — подчеркнул Европейский Суд.

Дело было открыто ЕСПЧ по 5 жалобам на Украину. Вячеслав Полях, Дмитрий Басалаев, Александр Ясь были уволены, поскольку работали на государственной службе в период 2010-2014 годов. Романа Якубовского уволили вследствие того, что он не вовремя подал люстрационную декларацию. Сергей Бондаренко потерял работу, так как до 1991 года был вторым секретарем Коммунистической партии на уровне района.

Заявители утверждали, что применение к ним ограничительных мер в соответствии с Законом об очищении власти (люстрации) нарушило их права по статье 8 Конвенции. Первые три заявителя также жаловались, что длительный отказ национальных судов в рассмотрении их требований об обжаловании увольнения нарушил их право на справедливое судебное разбирательство в течение разумного срока в соответствии со статьей 6 Конвенции. Второй заявитель, кроме того, жаловался на отсутствие у него эффективных средств правовой защиты.

Принимая во внимание схожий предмет жалоб, ЕСПЧ посчитал целесообразным рассмотреть их совместно в одном решении.

При каких обстоятельствах заявители попали под люстрацию

Заявители являются профессиональными государственными служащими, которые до своего увольнения по Закону о люстрации 2014 года занимали определенные должности.

Первый заявитель начал свою карьеру в качестве следователя, а затем стал районным прокурором в Черниговской области, прежде чем работать в Черниговской областной прокуратуре. В 2005 году или ранее он был переведен в Генеральную прокуратуру. Затем он служил в качестве заместителя начальника отдела документации — с 21 января 2012 года по 16 июля 2014 года и начальником отдела документации в ГПУ — с 16 июля 2014 года по 23 октября 2014 года.

Второй заявитель занимал должности заместителя начальника налоговой полиции, начальника следственного отдела налоговой полиции Николаевской области с 3 февраля 2009 года по 8 мая 2013 года, начальника отдела финансовых расследований Управления Министерства по доходам и сборам в регионе с 8 мая 2013 года по 29 июля 2013 года и первого заместителя начальника департамента финансовых расследований Управления Министерства по доходам и сборам в регионе с 29 июля 2013 года по 29 октября 2014 года.

Третий заявитель занимал должность заместителя прокурора Черниговской области с 19 декабря 2002 года по 23 октября 2014 года.

Четвертый заявитель занимал должность главы налогового органа в Яремче с 26 апреля 2006 года по 25 марта 2015 года. В марте 2015 года заявитель получил письмо от своего работодателя, информирующее его об обязательстве подать заявление согласно Закону о люстрации. Однако он находился в отпуске по болезни во время процедуры проверки (по его словам, он был в больнице с 10 по 25 марта 2015 года). Вместе с тем, уже 25 марта 2015 года заявитель был уволен. 26 марта 2015 года заявитель подал документы согласно Закону о люстрации, указав, что ограничения по данному закону на него не распространяются.

Пятый заявитель в 1990-1991 годах занимал должность второго секретаря райотдела Коммунистической партии Украинской Советской Социалистической Республики (Украинская ССР). С 16 марта 2010 года по 21 июля 2015 года работал в должности заместителя начальника управления сельского хозяйства Александровской райгосадминистрации. 21 июля 2015 года он был уволен по Закону о люстрации.

16 октября 2014 года вступил в силу Закон о люстрации. Согласно ему, имена заявителей были опубликованы в Реестре люстрированных лиц, общедоступной онлайн-базе данных, которую ведет Министерство юстиции.

Что было с делами в украинских судах

Далее, понятное дело, последовали иски в суды, и началось производство в национальных административных судах.

В частности, в деле первого заявителя 20 января 2015 г. состоялось судебное слушание, на котором он запросил мнения сторон относительно возможности обращения в Верховный Суд с просьбой рассмотреть вопрос о передаче вопроса о конституционности норм закона о люстрации в Конституционный Суд и приостановить разбирательство. Стороны не возражали. Аналогично было приостановлено производство в деле второго и третьего заявителя.

Потом первый заявитель несколько раз обращался в Конституционный Суд с запросом о состоянии рассмотрения вопроса о люстрационном законе. В КСУ ему сообщили, что ожидают решения. Третий заявитель, сославшись на задержку в КСУ, требовал возобновления разбирательства, но административный суд отклонил его ходатайство.

Что касается четвертого заявителя, в мае 2015 г. Ивано-Франковский окружной административный суд отклонил его иск. Суд постановил, что из-за занимаемой им должности он должен был подать декларацию по Закону о люстрации. Несмотря на то, что он находился в отпуске по болезни, он был проинформирован об этой обязанности. Закон о люстрации носил характер lex specialis в отношении Трудового кодекса, на который ссылался четвертый заявитель, и не содержал каких-либо ограничений на увольнение в период отпуска по болезни. В сентябре 2015 года и 24 января 2018 года соответственно Львовский административный апелляционный суд и Верховный Суд оставили в силе решение суда первой инстанции, в значительной степени поддержав его обоснование.

Пятый заявитель подал иск в административный суд с просьбой о восстановлении в должности. Он, в частности, утверждал, что применение люстрации к нему противоречило принципам, утвержденным в резолюции ПАСЕ, особенно в том, что касается необходимости учета индивидуальной, а не коллективной вины, презумпции невиновности, конституционных принципов, гарантирующих равенство, индивидуальную юридическую ответственность, право на труд и право на равный доступ к государственной службе. Он также утверждал, что его увольнение противоречило Трудовому кодексу, поскольку в то время он находился в отпуске.

7 февраля 2018 года Донецкий окружной административный суд отклонил иск. Суд обосновывал это тем, что Конституционный Суд не принял решения о признании положений люстрационного закона неконституционными и не было оснований считать увольнение незаконным. Суд также отклонил довод пятого заявителя о том, что его увольнение было незаконным, поскольку в то время он находился в отпуске.

25 апреля 2018 года Донецкий административный апелляционный суд оставил в силе решение суда первой инстанции. Он также отметил, что ссылки на прецедентное право ЕСПЧ в отношении других стран не имели прямого отношения к случаю пятого заявителя, поскольку фактические обстоятельства в этих случаях были различными, а позиция Венецианской комиссии не является обязательной. 30 мая 2018 года коллегия из трех судей Верховного Суда признала жалобу пятого заявителя по вопросам права неприемлемой.

Украинское правительство представило ЕСПЧ общие возражения относительно приемлемости первых трех заявлений в целом, не проводя различия между жалобами. Оно утверждало, что заявители либо не исчерпали доступные внутренние средства правовой защиты, либо, если Суд установит, что не было эффективных внутренних средств правовой защиты, что заявители подали свои заявления за пределами шестимесячного периода.

Оценка Европейского Суда

Прежде всего, ЕСПЧ отмечает, что обращение в Министерство юстиции, которое внесло имена заявителей в Реестр люстрации, само по себе не может считаться эффективным внутренним средством правовой защиты, которое следует использовать, хотя бы по той причине, что министерство не соответствует требуемым стандартам независимости.

«Суд ранее отмечал, что в украинской правовой системе в том виде, в каком она существовала на момент подачи настоящих жалоб, не было права на подачу индивидуальной жалобы в Конституционный Суд, и поэтому национальные суды должны были рассмотреть этот вопрос о совместимости правовых актов с Конституцией и, в случае сомнений, требовать возбуждения конституционного производства (см. Пронина против Украины, №63566/00, § 24, 18 июля 2006 г.)», — отмечает ЕСПЧ.

В этом контексте Европейский Суд напоминает, что даже если одно средство правовой защиты само по себе не полностью соответствует требованиям понятия «эффективного средства правовой защиты» в соответствии с Конвенцией, совокупность средств правовой защиты, предусмотренных внутренним законодательством, может достичь данной цели.

ЕСПЧ постановил, что возможность подачи жалобы омбудсмену, который, в свою очередь, может оспорить закон в Конституционном Суде, не являлась эффективным средством правовой защиты, поскольку не была напрямую доступна заявителю, ведь он должен был полагаться на усмотрение омбудсмена (см. Tănase v. Moldova [GC], №7/08, § 122, ECHR 2010).

Тем не менее, в зависимости от обстоятельств дела, когда заявитель прибегает к таким средствам правовой защиты и власти могут по своему усмотрению начать разбирательство по вопросу, поднятому заявителем, требования заявителя могут считаться выполненными в соответствии с правилом исчерпания средств правовой защиты.

В настоящем деле заявители подали иски в административные суды. Стороны не оспаривают тот факт, что это средство правовой защиты было, в принципе, эффективным в отношении жалоб заявителей на увольнение с государственной службы. В рамках этого разбирательства обычные суды имели право передать вопрос о конституционности в Конституционный Суд, что они и сделали. Эта процедура обращения использовалась судами в рамках обычного разбирательства в административных судах. Нет сомнений в том, что разбирательство в КСУ в принципе представляло собой эффективное средство правовой защиты в отношении жалоб заявителей на увольнение.

«Таким образом, Европейский Суд согласен с доводом властей Украины о том, что в обстоятельствах настоящего дела иски в административные суды в сочетании с разбирательством в Конституционном Суде, возбужденном по инициативе этих судов, в принципе составляли эффективное внутригосударственное средство правовой защиты в отношении жалоб заявителей на увольнение с государственной службы в рамках закона о люстрации», — подчеркивается в решении.

Впрочем, заявители утверждали, что средство правовой защиты оказалось неэффективным на практике из-за необоснованных задержек (как известно, КСУ не смог решить вопрос о конституционности люстрации по сей день. — Прим. ред.).

ЕСПЧ, как и ранее в своих решениях, подчеркнул, что эффективное средство правовой защиты должно действовать без чрезмерных задержек: «Если заявитель пользуется существующим средством правовой защиты и лишь впоследствии узнает об обстоятельствах, которые делают это средство неэффективным, начало шестимесячного периода может отсчитываться с даты, когда заявитель впервые узнал или должен был узнать об этих обстоятельствах».

«Таким образом, вопрос, на который необходимо ответить, заключается в том, были ли разбирательства по делам первых трех заявителей необоснованно затянуты, и если да, то были ли заявители ответственны за свои действия и/или бездействие или же за такое состояние дел несет ответственность государство», — задался риторическим вопросом ЕСПЧ.

ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 6 КОНВЕНЦИИ В ОТНОШЕНИИ ПЕРВЫХ ТРЕХ ЗАЯВИТЕЛЕЙ

Статья 6 Конвенции: уголовный или гражданский аспект

Первые три заявителя жаловались на то, что продолжающаяся неспособность рассмотреть их требования на национальном уровне нарушила их права по статье 6 Конвенции, которая гласит:

«Каждый имеет право на справедливое и публичное рассмотрение его дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, установленным законом, который решит спор о его правах и обязанностях гражданского характера или установит обоснованность любого выдвинутого против него уголовного обвинения…»

Украинские власти утверждали, что статья 6 применима только по гражданскому признаку. Второй и третий заявители полагали, что статья 6 была применима в ее уголовном аспекте. В этой связи они ссылались на дело Матыек против Польши, Matyjek v. Poland №38184/03, ЕСПЧ 2006 VII) и другие дела, касающиеся люстрации в Польше.

Они призвали отличать дело Александра Волкова (экс-судьи Верховного Суда Украины), поскольку последний был подвергнут «классическому дисциплинарному взысканию», в то время как они были подвергнуты особому взысканию в соответствии с люстрационным законом.

Заявители подчеркнули сходство между мерой, наложенной на них в соответствии с Законом о люстрации, а именно запретом на пребывание на государственной службе на 10 лет, и уголовным наказанием в виде «лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью» (в соответствии со статьей 55 Уголовного кодекса Украины такое наказание может быть наложено на срок до 5 лет после осуждения за определенные преступления).

Оценка Суда о приемлемости доводов заявителей о схожести с «уголовным» преследованием

ЕСПЧ необходимо было определить, применима ли, как утверждали второй и третий заявители, статья 6 Конвенции в ее «криминальном» аспекте (то есть в части обоснованности любого выдвинутого «уголовного обвинения». — Прим. ред.).

В большинстве дел, касающихся люстрации, ЕСПЧ установил, что статья 6 применима только в отношении ее гражданского аспекта (Rainys and Gasparavičius против Литвы (решение), №№70665/01 и 74345/01, ECHR 2004; Ивановский, §§ 120 и 121, и Анчев, §§ 129 и 130). Тем не менее, в деле Матыек, упомянутом выше, Суд постановил, что статья 6 в уголовном аспекте применима к процессу люстрации в соответствии с законодательством Польши.

ЕСПЧ повторил, что при определении того, можно ли производство считать «уголовным», он учитывает три критерия: правовая классификация рассматриваемого преступления в национальном законодательстве, сам характер преступления, а также характер и степень тяжести  наказания (см. Engel and Others против Нидерландов, 8 июня 1976 г., § 82).

Второй и третий критерии являются альтернативными и не обязательно кумулятивными. Достаточно того, что рассматриваемое преступление по своей природе считается преступным или что преступление влечет за собой наказание лица, которое по своему характеру и степени тяжести относится к общей уголовной сфере. Относительная несерьезность наказания не может лишить преступления его по своей сути преступного характера. Это не исключает кумулятивный подход, когда отдельный анализ каждого критерия не позволяет прийти к четкому выводу о существовании обвинения в совершении преступления.

В деле Матыека, упомянутом выше, считая, что польское люстрационное разбирательство может считаться «уголовным», ЕСПЧ учел тот факт, что Уголовный процессуальный кодекс Польши применим к процессу, что характер деяния, за которое заявитель подвергся люстрации, делая ложное заявление, был сродни уголовному преступлению за лжесвидетельство, и что наложенная на него санкция — невозможность занимать различные государственные должности в течение десяти лет — была суровой.

В настоящем же деле поведение заявителей, из-за которого к ним были применены меры, предусмотренные люстрационным законом, не было классифицировано как «уголовное» во внутреннем законодательстве и не было похоже на какую-либо форму преступного поведения: оно состояло в том, чтобы оставаться на своих постах, пока у власти находился президент Янукович.

Что касается третьего фактора, характера и строгости наказания, Суд отмечает, что в делах Sidabras и Džiautas v. Lithuania ((реш.), №55480/00 ​​и 59330/00, 1 июля 2003 г.) заявители были также уволены с государственной службы и подвергались ограничениям при найме на государственную службу и на определенные должности в частном секторе в течение десяти лет после принятия соответствующего закона Литвы. Наказание, наложенное на заявителей в этом случае, было, возможно, более суровым, чем наложение на заявителей в настоящем деле, на которых распространяются только ограничения на работу в государственном секторе. Однако даже в указанных выше делах против Литвы серьезности санкции было недостаточно для того, чтобы перенести разбирательство в «криминальную» сферу.

Суд принимает к сведению оценку Верховного Суда о том, что целью люстрационных мер было не наказание соответствующих должностных лиц, а восстановление доверия к государственным учреждениям. Заявители подняли вопрос о том, были ли достаточные основания для применения к ним мер такой серьезности.

В общем и целом, ЕСПЧ считает, что характер и серьезность мер люстрационного закона не были такими, чтобы назвать их «преступными» с точки зрения целей Конвенции. Соответственно, статья 6 не применима в ее уголовном аспекте.

Однако, как установил Европейский Суд, пункт 1 статьи 6 Конвенции применяется в его гражданском аспекте. Соответственно, Европейский Суд отмечает, что эта часть первых трех жалоб не является явно необоснованной в значении подпункта «а» пункта 3 статьи 35 Конвенции. Он также отмечает, что это утверждение не является неприемлемым по каким-либо другим основаниям. Поэтому оно объявлено приемлемым.

По  существу дела

Доводы сторон

Первый заявитель: «давление на судей»

Причиной нарушения прав первого заявителя на доступ к суду и на слушание в течение разумного срока стала задержка в рассмотрении Конституционным Судом конституционности закона о люстрации. КСУ отложил рассмотрение дела на гораздо более длительный срок, чем трехмесячный срок, предусмотренный в Законе о Конституционном суде 1996 года.

Кроме того, в то же время проводилась широкомасштабная реорганизация различных государственных органов, что затруднило бы возвращение лиц, прошедших проверку, на их прежние должности, даже если суды приняли решение в их пользу. Таким образом, задержка рискует сделать любое возможное решение суда в пользу заявителя иллюзорным.

Первый заявитель утверждал, что судьи, рассматривающие дела о люстрации, подвергались запугиванию со стороны сторонников люстрации среди членов парламента и исполнительной власти. В связи с этим заявитель ссылался на письмо судей Харьковского административного апелляционного суда от 22 января 2015 года на имя генерального прокурора, в котором описывались случаи запугивания со стороны члена парламента. По словам судей, 19 декабря 2014 года депутат сделал ряд уничижительных и угрожающих заявлений в телевизионном шоу на Первом национальном канале в отношении судьи С. Харьковского окружного административного суда, который рассматривал дело обвиняемого прокурора.

По словам заявителя, рассмотрение дела Конституционным Судом было неоправданно длительным и не было мотивировано сложностью дела, как утверждали власти. Для заявителя задержка может быть объяснена давлением на суд. Он утверждал, что генеральный прокурор заявил: «Отмена люстрации станет началом конца этого состава судей». Судьи Конституционного Суда публично признались, что испытывают давление в связи с этим делом.

Второй и третий заявители: нарушение КСУ сроков рассмотрения

Заявители подчеркнули, что в соответствии с национальным законодательством обязанностью административных судов было передать дело в Конституционный Суд через Верховный Суд для проверки конституционности люстрации. Конституционный суд должен был рассмотреть этот вопрос в сроки, установленные в статье 56 Закона о Конституционном суде 1996 года, но не сделал этого. В результате дела заявителей не были рассмотрены. Это нарушило их права на доступ к суду и их право на судебное разбирательство в разумный срок.

Правительство утверждало, что заявители сами создали ситуацию, в которой они оказались, так как они либо сами просили приостановить разбирательство, либо согласились с этим решением и не предприняли шагов для возобновления разбирательства.

Соответственно, власти утверждали, что жалобы заявителей в отношении доступа к суду и судебному разбирательству в разумный срок были необоснованными.

Оценка ЕСПЧ

ЕСПЧ отмечает, что заявители сформулировали свои жалобы, сославшись как на свое право на доступ к суду, так и на право на справедливое судебное разбирательство в течение разумного периода времени. Суд считает, что ситуация подлежит рассмотрению с точки зрения соблюдения требования «разумного времени».

Европейский Суд напоминает, что договаривающиеся государства должны организовать свои судебные системы таким образом, чтобы их суды могли гарантировать право каждого на получение окончательного решения по спорам, касающимся гражданских прав и обязанностей, в разумные сроки. Разумность длительности судебного разбирательства должна оцениваться с учетом обстоятельств дела и с учетом критериев, изложенных в прецедентном праве Европейского Суда, в частности сложности дела, поведения заявителя, поведения соответствующих органов власти и того, что было поставлено на карту для заявителя в споре.

Как подчеркнул ЕСПЧ, до настоящего времени судебное разбирательство длилось более четырех с половиной лет на одном уровне юрисдикции, учитывая также рассмотрение вопроса о передаче дела, ожидающего рассмотрения в Конституционном Суде.

«Такая длительность не является короткой в ​​абсолютном выражении и может поставить вопрос о соответствии статье 6 § 1», — отметили в ЕСПЧ.

ЕСПЧ подчеркнул, что национальные суды посчитали, что разрешение дел заявителей зависело от решения Конституционного суда. ВС одобрил эту позицию. Таким образом, национальные суды, включая Верховный Суд, одобрили второй вышеупомянутый подход.

«Было бы неразумно, при наличии такой четко определенной позиции Верховного Суда, ожидать, что заявители не согласятся и призовут обычные суды к рассмотрению дел в любом случае», — отмечается в решении.

Заявителей нельзя упрекнуть в том, что они не выступили против решения о передаче вопроса о конституционности в Верховный Суд (для возможного направления в Конституционный Суд), а первого и второго заявителей нельзя упрекнуть в отказе требовать возобновления производства по делу. Таким образом, ЕСПЧ не принял во внимание позицию украинского правительства, которая сводилась к тому, что «заявители сами виноваты».

Поведение властей

Оценка эффективности обращения в Конституционный Суд в качестве средства правовой защиты

ЕСПЧ постановил, что продолжительность разбирательства в Конституционном Суде должна оцениваться с учетом специфики его роли.

«Роль КСУ в качестве хранителя Конституции обязывает его иногда принимать во внимание соображения, отличные от соблюдения простого хронологического порядка, в котором дела вносятся в список: такие, как характер дела и его значение в политическом и социальном плане. Эта специфика также должна учитываться при оценке эффективности обращения в Конституционный Суд в качестве средства правовой защиты и продолжительности рассмотрения дела», — отметил ЕСПЧ. Например, Суд установил, что разбирательство более трех лет не делало конституционную апелляцию неэффективной (см. Elçi против Турции (решение), №63129/15, § 55, 29 января 2019 г.)

ЕСПЧ считает, что специфика роли и статуса Конституционного Суда не может в достаточной мере объяснить задержку разбирательства в настоящем деле.

Во-первых, Верховный Суд попросил Конституционный Суд рассмотреть дело в срочном порядке. Правительство не утверждало, что Конституционный Суд должен был выносить решения по более неотложным делам, имеющим большое значение, или что при рассмотрении дела он столкнулся с какими-либо серьезными проблемами.

Кроме того, Суд не был проинформирован о каких-либо изменениях в деле в Конституционном Суде после 6 июля 2017 года, помимо судебных заседаний. Даже до этой даты нет никаких указаний на то, что какие-либо процессуальные действия были предприняты в деле после 22 марта 2016 года, когда КСУ провел слушание по этому делу и начал обсуждение.

Также ЕСПЧ счел уместным отметить, что «сроки для рассмотрения дел Конституционным Судом, установленные внутренним законодательством, были значительно превышены без убедительного объяснения».

ЕСПЧ постановил, что трудовые споры по своей природе требуют скорейшего решения с учетом того, что поставлено на карту для заинтересованного лица, которое вследствие увольнения теряет средства к существованию (см. Фридлендер против Франции [GC], №30979/96, § 45, ЕКПЧ 2000 VII). Суд не видит оснований считать иначе в настоящем деле.

Европейский Суд пришел к выводу, что в конкретных обстоятельствах настоящего дела длительность разбирательства по делам заявителей не может считаться «разумной».

Таким образом, Суд отклонил возражение правительства в отношении исчерпания внутренних средств правовой защиты.

Соответственно, имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в отношении первых трех заявителей.

ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 8 КОНВЕНЦИИ

Нарушение права на уважение к личной жизни

Кроме того, заявители жаловались на нарушение их права на уважение их личной жизни. Они ссылались на статью 8 Конвенции, которая гласит: «1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции. 2. Государственный орган не должен вмешиваться в осуществление этого права, за исключением случаев, когда это соответствует закону и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, общественной безопасности или экономического благосостояния населения страны, для предотвращения беспорядков или преступлений, для защиты здоровья или нравственности, или для защиты прав и свобод других лиц».

Правительство не оспаривало, что меры, примененные к заявителям, представляли собой вмешательство в их права, гарантированные статьей 8.

Первый заявитель считал, что имело место вмешательство в его права по статье 8: он был отстранен от должности, ему запрещали занимать государственные должности в течение десяти лет, и его имя было опубликовано в люстрационном реестре только на том основании, что он занимал свою должность в период, определенный законом.

Более того, несмотря на то, что теоретически он имел право подавать апелляцию в суд, это право на самом деле оказалось иллюзорным, поскольку юридический вопрос, имеющий ключевое значение для его дела, был заблокирован на уровне Конституционного Суда. Это поставило его в состояние неопределенности относительно его личной и профессиональной жизни. Появление его имени в люстрационном реестре подорвало его репутацию, и у него не было возможности удалить свое имя до того, как его дело будет рассмотрено в суде.

Заявители №2, 3, 4 и 5 утверждали, что их увольнение оказало влияние на широкий круг их отношений, включая отношения профессионального характера. Потеря работы также имела тяжелые последствия для их материального благосостояния и благополучия членов их семей. Озвученные причины их увольнения, а именно то, что они якобы способствовали «узурпации власти» президентом Виктором Януковичем и подорвали национальную безопасность, оборону и права человека, повлияли на их профессиональную репутацию.

Оценка Суда

Применимость статьи 8 Конвенции

Суд с самого начала отмечает, что сторонами не оспаривается, что имело место вмешательство в права заявителей в соответствии со статьей 8 в связи с применением к ним люстрационных мер.

В ряде случаев Европейский Суд установил, что меры люстрации касались права заявителей на уважение их личной жизни, поскольку они влияли на их репутацию или профессиональные перспективы.

Суд постановил, что существуют некоторые типичные аспекты частной жизни, которые могут быть затронуты увольнением, понижением в должности, отказом в приеме на работу или другими аналогичными неблагоприятными мерами. Эти аспекты включают (i) «внутренний круг» заявителя, (ii) возможность заявителя устанавливать и развивать отношения с другими лицами и (iii) социальную и профессиональную репутацию заявителя.

Суд признает, что статья 8 применима только в том случае, если эти последствия являются очень серьезными и в значительной степени влияют на его личную жизнь.

Оценивая применимость статьи 8 в настоящем деле, Суд отмечает, что это положение не может применяться в рамках основанного на причинах подхода. Что касается подхода, основанного на последствиях, Суд отмечает, что закон о люстрации повлиял на заявителей тремя способами: (i) они были уволены с государственной службы; (ii) им было запрещено занимать должности на государственной службе в течение десяти лет, и (iii) имена заявителей были внесены в общедоступный онлайн реестр люстрации.

ЕСПЧ считает, что сочетание этих мер имело очень серьезные последствия для способности заявителей устанавливать и развивать отношения с другими людьми, а также их социальную и профессиональную репутацию и в значительной степени влияло на них. Они были не просто отстранены от работы, понижены в должности или переведены на должности с меньшей степенью ответственности, но и уволены и полностью исключены из государственной службы, потеряв все свое вознаграждение с немедленным вступлением в силу данной меры. Они были отстранены от любой работы на государственной службе, в сфере, где они, будучи профессиональными государственными служащими, работали много лет.

В связи с этим в итоге ЕСПЧ пришел к выводу, что статья 8 Конвенции применима.

Со своей стороны, правительство утверждало, что вмешательство в права заявителей было «в соответствии с законом», а именно соответствующим положениями люстрационного закона. Меры в рамках люстрации, по мнению украинского правительства, были необходимы для «консолидации общества» и преодоления негативных последствий авторитарного режима бывшего президента Виктора Януковича и его правительства, а также для защиты молодой демократии.

Оценка ЕСПЧ

Суд рассмотрел большое количество дел, связанных с процессом люстрации после перехода от тоталитарного коммунистического правления к демократии, который, в зависимости от страны, состоял в публичном разоблачении, частичном лишении гражданских прав и ограничениях на занятость в государственном секторе

Однако, как указала Венецианская комиссия, в украинском Законе о люстрации рассматриваются два отдельных периода: период тоталитарного коммунистического правления и период, когда президент Янукович находился у власти. Дела первых четырех заявителей касаются последнего периода.

Таким образом, считает ЕСПЧ, хотя принципы, разработанные Судом в делах, касающихся посткоммунистической люстрации, могут применяться в настоящем деле, что касается первых четырех заявителей, необходимо учитывать специфику их ситуации.

Имело ли место вмешательство в право заявителей на уважение их личной жизни?

Принимая во внимание вышеизложенные соображения относительно применимости статьи 8 Конвенции, ЕСПЧ считает, что имело место вмешательство в право заявителей на уважение их личной жизни.

Такое вмешательство совместимо со статьей 8, только если оно «соответствует закону» и «необходимо в демократическом обществе».

Было ли вмешательство «в соответствии с законом»?

Меры, применяемые к заявителям, основывались на национальном законодательстве, Законе о люстрации.

Неспособность заявителей предсказать, что такое законодательство будет введено в действие при вступлении в должность, которая повлекла за собой применение к ним ограничительных мер, не ставит под сомнение законность вмешательства с точки зрения Конвенции. Ретроспективность как таковая запрещена только в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Конвенции в отношении уголовных преступлений и наказаний, тогда как меры, предусмотренные в рамках люстрации, не имеют такого характера. Тем не менее, тот факт, что поведение заявителей было законным в соответствующее время, является фактором, который может быть принят во внимание при оценке необходимости вмешательства.

Преследовало ли вмешательство законную цель?

В делах, касающихся посткоммунистической люстрации в других государствах Центральной и Восточной Европы, ЕСПЧ постановил, что люстрационные меры преследуют законные цели защиты национальной безопасности и общественной безопасности, предотвращения беспорядков и защиты прав и свобод других людей.

Суд отмечает, что, согласно оценке Венецианской комиссии, украинская люстрация преследовала две законные цели: (i) защита общества от лиц, которые из-за своего прошлого поведения могут представлять угрозу для недавно установленного демократического режима и (ii) ) очистить государственную администрацию от лиц, которые занимались крупномасштабной коррупцией.

Суд не видит оснований сомневаться в том, что в соответствующий период украинская гражданская служба действительно сталкивалась с серьезными проблемами, которые обосновывали необходимость мер по реформе для решения двух задач, определенных Венецианской комиссией. В этом смысле провозглашенные цели можно рассматривать как в целом совпадающие с целями, признанными Судом законными в его прецедентном праве в отношении посткоммунистической люстрации в других государствах Центральной и Восточной Европы.

Однако роль Суда отличается от роли, которую выполняет Венецианская комиссия. Европейский суд должен выяснить, преследовали ли законные цели меры, применяемые к заявителям в конкретных обстоятельствах их дел, и не были ли они приняты абстрактно.

«Необходимость в демократическом обществе» по смыслу пункта 2 статьи 8 Конвенции

По мнению ЕСПЧ, меры, предусмотренные в рамках Закона о люстрации в Украине, имеют гораздо более широкий охват и применяются к заявителям в контексте, отличном от того, который преобладал в других странах Центральной и Восточной Европы, когда они осуществили свои программы люстрации.

В частности, ранее ЕСПЧ, принимая решения касательно люстрации, имел дело с бывшими (предполагаемыми) сотрудниками спецслужб тоталитарного режима. В настоящем деле, однако, заявители занимали должности в государственных учреждениях, основанных, в принципе, на демократических конституционных основах — хотя они служили во времена правительства президента Януковича, которое подвергалось широкой критике за авторитарные тенденции, и воспринимались как бы вовлеченным в крупномасштабную системную коррупцию.

Кроме того, их увольнение, по-видимому, было основано на коллективной ответственности лиц, работающих в государственных учреждениях во время правления президента Януковича, независимо от конкретных функций, которые они выполняли, и их связи с антидемократическими тенденциями и событиями, которые произошли в этот период.

«Поэтому предполагаемая угроза, которую представляет широкий круг лиц, на которых распространяются меры украинской люстрации, для функционирования демократических институтов, не может быть приравнена к угрозе, создаваемой в случае сотрудничества с тоталитарными службами безопасности», — подчеркнул ЕСПЧ.

Согласно заявлениям Верховного Суда и правительства, цель люстрации состояла в том, чтобы восстановить доверие к государственным институтам и защитить демократическое управление. Тем не менее, эти цели могли бы быть достигнуты менее навязчивыми средствами — где это возможно, путем проведения индивидуальной оценки, отстранением заявителей от их полномочий и переводом их, где это возможно, на менее значимые должности.

«Глубокий характер мер, применяемых к заявителям, в сочетании с жесткой формулировкой, используемой в разделе 1 закона о люстрации относительно целей закона, повышает вероятность того, что некоторые из этих мер, возможно, мотивированы, по крайней мере частично, местью по отношению к тем, кто был связан с предыдущими правительствами», — отметил ЕСПЧ.

Если это так, то меры люстрационного закона можно рассматривать как подрыв самого управления через политизацию государственной службы, а это как раз та проблема, с которой закон об очищении власти призван был вести борьбу. Кроме того, не следует упускать из виду, что меры закона были применены к заявителям и что информация об этом была опубликована немедленно.

Европейский Суд выразил сомнения в том, преследовало ли данное вмешательство законную цель. Однако, учитывая, что возникает более существенный вопрос в отношении соразмерности вмешательства (см. Mutatis mutandis, Chumak против Украины, №44529/09, § 48, 6 марта 2018 г.), Суд приступил к рассмотрению вопроса о «необходимости в демократическом обществе», исходя из предположения, что меры, применяемые к заявителям, преследовали законные цели.

Было ли вмешательство «необходимым в демократическом обществе»?

ЕСПЧ повторяет, что вмешательство будет считаться «необходимым в демократическом обществе» для законной цели, если оно отвечает «насущной социальной необходимости» и, в частности, если оно соразмерно преследуемой законной цели. Хотя национальные органы власти должны провести первоначальную оценку необходимости, окончательная оценка того, являются ли причины для вмешательства значимыми и достаточными, остается предметом рассмотрения Европейским Судом на предмет соответствия требованиям Конвенции.

По существу

Меры люстрации были применены к первым трем заявителям в связи с их предполагаемой связью с правлением бывшего президента Виктора Януковича.

Стороны не оспаривают тот факт, что период правления Януковича в Украине характеризовался рядом негативных событий, касающихся уважения к демократии, верховенству закона и правам человека, и что его правительство было воспринято как недемократичное и вовлеченное в крупномасштабную системную коррупцию. Ряд международных наблюдателей также высказали замечания, указывающие на такие проблемы.

Таким образом, Суд считает, что в таких обстоятельствах реформы государственной службы, включая меры против государственных служащих, лично связанных с вышеупомянутыми негативными событиями, были, в принципе, оправданными.

Остается ответить на вопрос, нарушило ли государство-ответчик, применяя ограничительные меры к заявителям независимо от конкретных функций, которые они выполняли, и основываясь лишь на том факте, что они занимали определенные относительно высокопоставленные должности во время правления Януковича, пределы своего усмотрения?

ЕСПЧ постановил, что в контексте посткоммунистической люстрации договаривающиеся государства, которые вышли из недемократических режимов, имеют широкую свободу усмотрения при выборе того, как обращаться с наследием этих режимов (см. дело Anchev). Учитывая обстоятельства, Суд считает, что властям в настоящем деле должна быть предоставлена ​​аналогичная свобода усмотрения.

Суд, однако, отмечает, что даже в контексте дел, связанных с переходом от тоталитарного правления к демократии и вовлечением (якобы) сотрудников тоталитарных служб безопасности, он никогда не сталкивался с ограничительными мерами такого широкого охвата, применяемыми к государственным служащим.

В чем виноваты?

Обращаясь к обстоятельствам настоящего дела, Европейский Суд отмечает, что применение мер  к заявителям не предусматривало какой-либо индивидуальной оценки их поведения.

Фактически никогда не утверждалось, что заявители сами совершали какие-либо конкретные действия, подрывающие демократическое управление, верховенство закона, национальную безопасность, оборону или права человека. Они были уволены в силу закона только за то, что занимали определенные относительно высокие посты на государственной службе в то время, когда Янукович был президентом Украины.

Как подчеркнул Европейский Суд, меры, применяемые к заявителям, были очень ограничительными и широкими по объему. Поэтому были необходимы очень убедительные причины, чтобы показать, что они могут применяться при отсутствии какой-либо индивидуальной оценки их личного поведения, просто на основании вывода, что их пребывание в должности в период, когда г-н Янукович занимал пост президента, достаточно продемонстрировало, что им не хватало верности демократическим принципам государственного устройства или тому, что они занимаются коррупцией. Правительство не указало на какое-либо обсуждение таких причин в ходе парламентских дебатов по поводу люстрационного закона.

Напротив, в разделе 1 закона перечисляются «презумпция невиновности» и «индивидуальная ответственность» среди принципов, которые должны направлять процесс очищения. Для Суда это указывает на определенную несогласованность между провозглашенными целями закона и правилами, которые он фактически обнародовал.

Кроме того, ЕСПЧ не убежден в том, что законодательная схема была достаточной, чтобы удовлетворить «насущную социальную потребность». В этой связи следует отметить, что она была значительно более широкой и обобщенной, чем принятая, например, Польшей (см. Matyjek, упомянутое выше, §§ 27-29) или Латвией, которые были ограничены в применении люстрации к тем лицам, которые играли активную роль в деятельности бывших властей.

К примеру, как показывают дела второго и третьего заявителей, меры закона о люстрации могут быть применены даже к государственному служащему, который был назначен на должность задолго до того, как г-н Янукович стал президентом, основываясь только на том факте, что он не смог уйти в отставку со своего поста в течение года после вступления Януковича в должность.

Другими словами, элементом, инициирующим применение ограничительных мер в рамках закона, является вступление в должность г-на Януковича, а не любое событие, подрывающее демократическое конституционное устройство, которое могло произойти во время его правления и с которым должностное лицо, возможно, было связано.

«Суд считает, что профессиональные гражданские служащие не могут подвергаться ограничительным мерам такой строгости только для того, чтобы оставаться на своих должностях на государственной службе после избрания нового главы государства», — отмечается в решении ЕСПЧ.

Между заявителями и «узурпацией власти» связи не обнаружено

Не существует и убедительного объяснения временных рамок, установленных люстрационным законом в качестве основного критерия для применения ограничительных мер. Сами власти утверждают, что закон был реакцией на негативные результаты деятельности всех посткоммунистических элит. Однако период с 1991 по 2010 год исключен из сферы действия закона.

Аналогичным образом, нет никакого объяснения одногодичного периода как ключевого критерия для применения люстрации.

Суд также принимает к сведению довод первого заявителя о том, что тогдашний президент Украины, который подписал закон, сам девять месяцев служил министром в правительстве президента Януковича.

«Правительство подчеркнуло в качестве одной из ключевых целей Закона о люстрации необходимость восстановления доверия общественности к государственным органам путем видимого обновления их персонала. Трудно понять, как при таких обстоятельствах эта цель предполагаемого обновления может быть достигнута путем «чистки» чиновников гораздо меньшей важности», — отметили судьи ЕСПЧ.

В качестве ключевого элемента доказательства антидемократического характера правления Януковича правительство сослалось на решение Конституционного Суда 2010 года, которое привело к увеличению полномочий Януковича по сравнению с теми, которые он имел при избрании. Тем не менее, Закон о люстрации не придает никакого значения этому решению или, в этом отношении, любому другому специфическому негативному развитию событий в период правления Януковича, взяв вместо этого в качестве инициирующего элемента сам факт его вступления в должность.

В любом случае, между заявителями и какими-либо такими негативными изменениями не было обнаружено никакой связи, как отметил ЕСПЧ.

Аналогичным образом, не было продемонстрировано, что имели место какие-либо нарушения в назначении или удержании заявителей на должности. «Все указывает на то, что их карьера развивалась обычным образом до прихода к власти президента Януковича и во время его президентства. Нет никаких указаний на то, что они были «помещены» на государственную службу и что их карьера развивалась каким-либо необычно позитивным образом под его руководством», — подчеркивает Европейский Суд.

Что касается ссылки правительства на предполагаемое политически мотивированное преследование политических оппонентов Януковича или протестующих Евромайдана, не было доказано, что кто-либо из заявителей был причастен к любому из этих предполагаемых нарушений, подчеркнули в Европейском Суде.

К чему была такая срочность

ЕСПЧ отметил, что осведомлен о контексте событий, на которые ссылается правительство, и готов принять этот контекст во внимание.

Однако срочный характер мер, применяемых в рамках люстрации, определяется тем фактом, что они применялись к заявителям не на временной основе, а в течение десяти лет.

«Даже если предположить, что определенные кадровые изменения были нужны неотложно, нет никаких признаков того, что ситуация в течение соответствующего периода оставалась бы настолько нестабильной, что помешала бы детальному анализу роли каждого отдельного должностного лица и, основываясь на таком пересмотре, постепенному прекращению первоначальных неотложных мер на более позднем этапе», — подчеркнул ЕСПЧ.

Наконец, заявители были отстранены от государственной службы, и информация об этом сразу стала общедоступной. Даже средства правовой защиты ex post facto, доступные заявителям, действовали с чрезмерной задержкой, и, как следствие, разбирательство до сих пор длится почти половину общего десятилетнего периода их исключения с государственной службы и некоторых других видов занятости в государственном секторе.

Неподача люстрационной декларации в срок

Что касается четвертого заявителя, который был уволен и подвергнут ограничиениям за несвоевременную подачу люстрационной декларации, Европейский Суд не может понять, как меры такой серьезности могут рассматриваться как соразмерные тривиальному характеру бездействия заявителя.

Ни национальные суды, ни правительство не объяснили это каким-либо образом. Ситуация заявителя была особенной тем, что он был болен в то время, когда истек срок подачи заявок. Нет аргументов в пользу того, что его задержка и подача декларации в рамках требований Закона о люстрации на следующий день после того, как он покинул больницу, вызвали какие-либо проблемы в контексте общего процесса проверки.

«Таким образом, Европейский Суд не может понять, каким образом введение такой серьезной ограничительной меры для незначительной задержки в подаче такого технического заявления может считаться "необходимым в демократическом обществе"».

Не агент КГБ

Что касается пятого заявителя, Суд уже ранее указывал, что время принятия и применения посткоммунистических мер люстрации является ключевым фактором при оценке их пропорциональности. Такова была позиция всех учреждений Совета Европы, высказывающих свое мнение по этому вопросу.

Суд подчеркнул, что одним из ключевых принципов прецедентного права в отношении люстрации является то, что меры люстрации по своей природе являются временными и что объективная необходимость ограничения прав личности в результате этой процедуры со временем уменьшается.

«В настоящем деле меры люстрации были приняты и применены более чем через 23 года после перехода Украины от тоталитарного коммунистического правления к демократии. Более того, они были направлены не против предполагаемого агента КГБ, а против бывшего члена Коммунистической партии Украинской ССР в отсутствие каких-либо признаков того, что его действия в этой партии были связаны с какими-либо нарушениями прав человека или конкретными антидемократическими действиями», — подчеркнул ЕСПЧ.

Осуществление ограничительных мер такой серьезности для людей, которые занимали должности в Коммунистической партии бывшего СССР и Украинской ССР, при отсутствии каких-либо предположений о конкретных правонарушениях с их стороны, после столь длительного промежутка времени требует очень серьезного обоснования.

ЕСПЧ считает, что украинские власти не смогли предоставить убедительные основания для оправдания люстрации в отношении лиц, которые до 1991 года просто занимали определенные должности в Коммунистической партии.

«Суд считает, что несоразмерный характер мер люстрации особенно ярко проявляется в деле пятого заявителя. Не было представлено никаких серьезных аргументов в пользу того, что заявитель, местный чиновник, работающий в сельском хозяйстве, мог предположительно представлять угрозу для вновь установленного демократического режима. Национальные власти продемонстрировали полное игнорирование его прав», — подчеркнул Европейский Суд.

Таким образом, не было доказано, что вмешательство в отношении любого из заявителей было необходимо в демократическом обществе.

Соответственно, имело место нарушение статьи 8 Конвенции в отношении всех заявителей, резюмировал ЕСПЧ.

Компенсации

Первый заявитель требовал 7 000 евро (EUR), а остальные заявители — по 15 000 евро каждый в качестве компенсации морального вреда.

Второй и третий заявители также потребовали 16 835,43 евро и 43 362,24 евро в качестве компенсации материального ущерба, представляющего собой потерю заработной платы.

Суд отмечает, что требования второго и третьего заявителей о потере заработной платы рассматриваются на национальном уровне. Суд понимает, что заявители имеют законные основания полагать, что им может быть выплачена потерянная заработная плата и любые причитающиеся им суммы в соответствии с национальным законодательством. Нет оснований сомневаться в том, что после решения Суда национальные суды смогут возобновить рассмотрение этих дел и присудить соответствующие компенсации за потерю заработной платы. Исходя из этого, Суд отклоняет требования заявителей в отношении материального ущерба.

В то же время Европейский Суд подчеркивает, что если обоснованные и разумные требования заявителей о потере заработной платы будут отклонены без должного обоснования на национальном уровне или если их рассмотрение будет настолько отложено, что дальнейшее разбирательство будет бесполезным, оно будет открыто для рассмотрения. Заявители смогут подать новые заявления в этом отношении.

Суд, принимая решение на справедливой основе, присуждает заявителям по 5000 евро каждому в качестве компенсации морального вреда.

Кроме того, первый заявитель также требовал 1500 евро, второй и третий заявители — по 900 евро, а четвертый и пятый заявители — по 850 евро каждый, за понесенные в Суде расходы и издержки.

В настоящем деле, принимая во внимание имеющиеся у него документы и вышеуказанные критерии, Суд считает разумным присудить сумму в 1 500 евро первому заявителю и 300 евро — каждому из заявителей со второго по пятого.

Итак, ЕСПЧ единогласно отклонил возражения украинского правительства в отношении исчерпания внутренних средств правовой защиты первыми тремя заявителями;

постановил, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в отношении первых трех заявителей;

постановил, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции в отношении всех заявителей;

постановил, что государство-ответчик должно выплатить заявителям в течение трех месяцев с даты, когда судебное решение станет окончательным: 5000 евро (пять тысяч евро) каждому заявителю, плюс любые налоги, которые могут быть взысканы с этой суммы, в качестве компенсации морального вреда; 1500 евро первому заявителю и 300 евро заявителям со второго по пятого, плюс любые налоги, которые могут быть взысканы с заявителей, в отношении издержек и расходов; отклонил оставшуюся часть требований заявителей о справедливой компенсации.