Что сказала Венецианская комиссия о предлагаемой Зеленским судебной реформе: перевод Заключения

Как известно, после первой неудачной попытки судебной реформы в Офисе Президента Зеленского разработали новый законопроект №3711, призванный, в частности, возобновить работу Высшей квалификационной комиссии судей Украины (ВККС). Прошлый закон 193 (законопроект 1008) авторства Владимира Зеленского фактически заблокировал кадровые вопросы в судебной системе.

Письмом от 7 августа 2020 года Генеральному секретарю Совета Европы Марии Пейчинович Бурич спикер Верховной Рады Дмитрий Разумков запросил мнение Венецианской комиссии относительно указанного законопроекта 3711 о внесении изменений в Закон «О судоустройстве и статусе судей» и некоторые законы Украины относительно деятельности Верховного Суда и органов судейского управления».

Венецианская комиссия такой вывод предоставила, приняв на своей пленарной сессии, состоявшейся 8-9 октября, заключение по законопроекту Зеленского.

Вывод готовился при участии Почетного Президента Венецианской комиссии Анны Сухоцкой (Польша), Николая Ешану (Республика Молдова), Мартина Куиджера (Нидерланды), Герхарда Рейсснера (эксперта Генерального директората Совета Европы, бывшего президента Консультативного совета европейских судей).

Указанные докладчики уже готовили Заключение ВК и по поводу предыдущего законопроекта 1008, принятого при инициативе Президента Владимира Зеленского и позднее признанного Конституционным Судом частично неконституционным (в качестве закона 193).

Как отмечается в свежем Выводе, из-за кризиса COVID-19 докладчики не смогли приехать в Киев. Вместе с тем, они провели серию видеовстреч с 9 по 14 сентября с представителями парламентского Комитета по вопросам правовой политики, членами парламента от большинства и оппозиции, Высшего совета правосудия, Верховного Суда, Министерства юстиции, Офиса Президента Украины, органами адвокатского самоуправления, международными организациями и дипломатическим сообществом, а также с гражданским обществом.

После обмена мнениями с первым заместителем председателя Верховной Рады Украины Русланом Стефанчуком и председателем Комитета ВР по вопросам правовой политики Андреем Костиным Вывод был принят Венецианской комиссией на онлайн-пленарном заседании.

«Судебно-юридическая газета» осуществила перевод основного текста (без вступительной части) Заключения Венецианской комиссии, принятого на пленарной сессии ВК 8-9 октября относительно законопроекта Владимира Зеленского №3711, который, безусловно, не является официальным переводом.

Итак, Венецианская комиссия сказала следующее.

А. Общие замечания

6.Венецианская комиссия давно участвует в процессе реформирования судебной системы в Украине и подготовила множество заключений по этому вопросу с 1997 года. Судебная система Украины претерпела множество изменений за последние годы. После президентских выборов новая политическая власть часто инициировала новые изменения в судебной системе. В отсутствие целостного подхода были приняты различные законодательные акты, не имевшие характера всеобъемлющей реформы.

7.Эти проблемы – по крайней мере, частично – являются результатом неэффективного законодательного процесса: множество законопроектов, касающихся специфических аспектов, принимаются часто в спешке, имеют фрагментированный подход / отсутствие целостного подхода, отсутствует надлежащая оценка взаимосвязи с дальнейшими предлагаемыми изменениями и отсутствует ясность. Как логическое следствие, некоторые законы впоследствии признаются Конституционным Судом неконституционными, и весь процесс приходится начинать заново.

8.Другой проблемой является плохое выполнение законов после их принятия, возможно, из-за сохраняющейся проблемы коррупции и отсутствия добропорядочности в некоторых частях судебной системы. Впрочем, институциональные реформы не могут быть ответом на решение проблем, возникших из-за личного поведения некоторых членов этих институтов.

B. Последствия принятия Закона №193-IX и обоих решений Конституционного суда

9.Комиссия осознает чрезвычайную важность ситуации. Во время виртуальных встреч один из собеседников охарактеризовал ситуацию как «глубокий кризис», в то время как другие собеседники сказали, что страна «находится на перепутье» и что судебная реформа является наиболее важной реформой из всех реформ в Украине. На кону для страны более чем миллиарды евро финансовой поддержки.

10.Серьезной проблемой, с которой сталкивается украинская судебная система в настоящее время, является огромное количество вакансий на судейские должности, связанное с неработающей Высшей квалификационной комиссией судей (далее «ВККС»). Кроме того, остается нерешенным вопрос по Верховному Суду Украины (см. ниже).

11.Что касается вакансий в судебных органах, усматривается, что большое количество кандидатов уже было оценено прошлой ВККС, но вопрос по ним «заморожен», поскольку ВККС была распущена со вступлением в силу закона 193-IX (закона Зеленского о судебной реформе – прим. ред.) 7 ноября 2019 года.

12.Законопроект №3711, внесенный в Верховную Раду Президентом Украины 22 июня 2020 года и являющийся предметом настоящего совместного заключения, следует рассматривать в свете:

1.Закон №193-IX, принятый Верховной Радой 16 октября 2019 года, который внес многочисленные изменения в систему судебного управления и предполагал уменьшение состава Верховного Суда вдвое;

2.Решение Конституционного суда №2-р/2020 от 18 февраля 2020 года, которое касается ликвидации Верховного Суда Украины после реформы, проведенной ранее в 2016 году, и

3.Решение Конституционного Суда №4-р/2020 от 11 марта 2020 года, отменившее большую часть положений Закона №193-IX.

13.По запросу Мониторингового комитета ПАСЕ Венецианская комиссия приняла в декабре 2019 года Заключение CDL-AD (2019) 027 (далее «Заключение 2019 года») по Закону №193-IX. Основные рекомендации этого мнения были следующие:

1.В центре внимания реформы должны быть суды первой и второй инстанций. Со вступлением в силу Закона №193-IX 7 ноября 2019 года ВККС была немедленно распущена. Комиссия сочла это достойным сожаления, поскольку ВККС занималась заполнением около 2000 (!) вакансий в судах первой и второй инстанций. Комиссия рекомендовала незамедлительно назначить новых судей, прошедших процедуру оценивания, для заполнения большого числа вакансий. Работа, проделанная ВККС ранее, должна стать основой для этих срочных номинаций.

2.Закон №193-IX предполагал сократить количество судей Верховного Суда с максимум 200 судей до 100 и предусматривал проверку судей Верховного Суда, хотя все они уже прошли проверку. Судьи, которые не будут выбраны для работы в Верховном Суде, будут переведены в апелляционные суды или могут быть уволены. Согласно заключению ВК, сокращение Верховного Суда до 100 человек фактически является повторной проверкой и должно быть отменено. Цель сокращения количества судей может быть достигнута на более позднем этапе, когда Верховный Суд устранит накопившееся в настоящее время количество дел и фильтры доступа вступят в силу для новых дел. В будущем сокращение количества судей, вероятно, может быть достигнуто за счет естественного сокращения (выхода на пенсию) или добровольных переводов.

3.Дисциплинарная процедура должна быть упрощена за счет сокращения чрезмерного количества доступных средств правовой защиты: против дисциплинарных решений ВСП апелляция должна подаваться непосредственно в Верховный Суд, а не в нереформированный киевский городской административный суд и апелляционный административный суд; с другой стороны, некоторые сроки дисциплинарного производства, сокращенные Законом №193-IX, должны быть восстановлены.

14.С момента своего роспуска 7 ноября 2019 года ВККС еще не воссоздана, и вакансии судей не заполнены. С момента вступления в силу Закона №193-IX Президент Украины назначил более 100 судей, но они все еще отбирались «старой» ВККС.

15.Закон №193-IX предусматривает создание двух смешанных национальных/международных органов: «Отборочную комиссию» для формирования новой ВККС и «Совет по этике и добропорядочности» для проверки ВСП и Верховного Суда. Эти два органа не учреждены.

16.18 февраля 2020 года Конституционный суд принял решение № 2-р/2020 (очевидно, тут в Выводе ВК неточность, поскольку КСУ принял решение по данному вопросу 11 марта 2020 года – прим. ред.), которое отменило большую часть положений Закона №193-IX. Ключевые элементы этого решения следующие:

1.Процесс сокращения количества членов ВККС с 16 до 12 признан неконституционным;

2.Проверка и сокращение состава ВС были отменены, поскольку они не были связаны с существенным пересмотром функций Суда, а изменения были приняты без надлежащих консультаций. Сокращение заработной платы судей Верховного Суда (которое было предусмотрено только для них) было сочтено нарушением судейской независимости;

3.В отсутствие конституционной основы было установлено, что положения о Совете по этике и добропорядочности нарушают независимость судебной системы, поскольку как орган, подчиненный ВСП, он принимал бы решения совместно с ВСП; ВСП является конституционным органом, и ни один из прикрепленных к нему органов не может осуществлять контроль над его членами;

4.Что касается судебной дисциплины, ряд поправок не предусматривал «разумную, соразмерную (пропорциональную) и предсказуемую процедуру дисциплинарного производства в отношении судьи, справедливого и прозрачного привлечения судьи к дисциплинарной ответственности». В частности, это касалось подачи анонимных жалоб на судей, сокращения сроков рассмотрения жалоб и возможности рассматривать дисциплинарные дела в отсутствие судьи, о котором идет речь.

17.18 февраля 2020 года Конституционный Суд принял решение №2-р/2020, касающееся более ранней реформы 2016 года, в результате которой был учрежден новый «Верховный Суд», который был реорганизован после процедуры проверки его судей. Около восьми или девяти судей старого «Верховного Суда Украины» (Венецианская комиссия получила противоречивую информацию) либо отказались пройти проверку, либо не прошли проверку. С тех пор судьи «Верховного Суда Украины» продолжали работать, получая свою зарплату, но не рассматривали дела. В своем решении от 18 февраля 2020 года Конституционный Суд постановил, что существует только один Суд, который был переименован из «Верховного Суда Украины» в «Верховный Суд». Поскольку не было положений об увольнении судей, не вошедших в состав нового Суда, эти судьи продолжали оставаться судьями «Верховного Суда».

C. Более широкий контекст – контекст структурных реформ

18.Во время виртуальных встреч делегация Венецианской комиссии узнала об обвинениях в коррупции в отношении некоторых членов судебной системы, включая Высший совет правосудия (далее «ВСП»). Кроме того, делегация получила противоречивую информацию о характере и качестве членов ВСП, которая была должным образом изучена в соответствии с применимыми правилами, как и вопрос о том, все ли члены ВСП были назначены в соответствии с правилом, согласно которому последовательное назначение на два срока не разрешено. Вопрос о доверии к этому высшему органу судебной власти постоянно обсуждался на всех виртуальных встречах.

19.Власти проинформировали Венецианскую комиссию о том, что нынешний законопроект №3711 следует рассматривать в более широком контексте структурных реформ судебной системы, согласованных с Европейским Союзом и Международным валютным фондом, а сам по себе законопроект № 3711 направлен ​​на решение неотложных вопросов, связанных со вступлением в силу Закона №193-IX и двумя последующими решениями Конституционного Суда. Готовится дополнительное законодательство для реализации более широких структурных изменений. При рассмотрении законопроекта №3711 необходимо учитывать этот более широкий контекст.

20.23 июля 2020 года правительство Украины и Европейский Союз подписали меморандум о взаимопонимании, в котором, в частности, есть отсылки на позиции Венецианской комиссии в связи с критериями структурной реформы, которые также касаются «независимости, целостности и эффективного функционирования судебной системы». Отдельный Меморандум с Международным валютным фондом предусматривает аналогичные обязательства.

21.Эти критерии предусматривают создание (а) новой «Высшей квалификационной комиссии судей Украины» посредством прозрачной процедуры отбора, проводимой Конкурсной комиссией с международным участием, и (б) «Комиссии по этике» с международным участием для проведения разовой оценки добропорядочности и этичности членов Высшего совета правосудия. Комиссия по этике будет рекомендовать органам, проводящим избрание (назначение), увольнять членов ВСП, не прошедших проверку. Она также создаст пул предварительно отобранных кандидатов, из которых органы по избранию (назначению) членов ВСП будут выдвигать свои кандидатуры.

22.Законопроект №3711 касается только части (а) этих обязательств. Украинские власти объявили о другом более широком проекте по выполнению этих обязательств, который будет представлен Венецианской комиссии для заключения. По заявлению властей, законопроект №3711 рассматривается как ускоренный закон только по самым неотложным вопросам, тогда как дальнейшие реформы должны быть рассмотрены в отдельном законе.

D. Направленность реформ – отдельные законы против единого закона

23.Ввиду озвученных срочных и более структурных изменений, изложенных выше, Венецианская комиссия проанализирует законопроект №3711 как «ускоренный» законодательный акт и поэтому порекомендует исключить некоторые структурные изменения на этом этапе, оставив их для отдельного законопроекта, который должен иметь более целостный вид. Некоторые собеседники Комиссии утверждали, что все изменения должны быть внесены в единый закон. Однако некоторые из необходимых изменений, в частности, касающиеся обеспечения добропорядочности членов ВСП, являются более сложными и требуют тщательного и всестороннего обсуждения со всеми заинтересованными сторонами. Существует реальный риск того, что принятие единого закона на данном этапе задержит срочное назначение судей в судах первой и второй инстанций. Хотя они не обязательно должны регулироваться одним и тем же законом, вопросы, касающиеся добропорядочности членов ВСП, также носят неотложный характер и не должны откладываться.

24.В своем Заключении 2019 года Комиссия настаивала на том, что «в центре внимания реформы должны быть суды первой и второй инстанций. Новые судьи, прошедшие процедуру оценивания, должны быть назначены оперативно для заполнения большого количества вакансий. Работа, проделанная ВККС до сих пор, должна стать основой для этих срочных номинаций.

Таким образом, цель законопроекта №3711 как ускоренного закона должна быть строго ограничена:

1.Восстановлением ВККС, позволяющим заполнить около 2000 вакансий судей.

2.Интеграцией судей «Верховного Суда Украины» в «Верховный Суд». Это дополнительное изменение было внесено решением 2-p/2020 Конституционного Суда от 18 февраля 2020 года.

Дальнейшие изменения следует оставить для будущего целостного законодательства.

III. Законопроект №3711 – Предложения Президента Украины.

А. Сфера применения

25. Законопроектом №3711 вносятся изменения в законы Украины «О судоустройстве и статусе судей», «О Высшем совете правосудия», а также в раздел II «Заключительные и переходные положения» Закона Украины от 16 октября 2019 года №193-IX.

26.Законопроект №3711 вносит серьезные изменения в пять основных областей:

а) новые правила о структуре и роли ВСП, а также о составе и статусе ВККС,

б) создание Конкурсной комиссии,

в) отмена ранее введенного сокращения до 100 судей Верховного Суда,

г) правила интеграции остальных восьми или девяти судей Верховного Суда Украины в Верховный Суд,

д) дисциплинарное производство.

27.Прежде чем углубляться в суть предлагаемых поправок, это совместное мнение будет касаться законодательной процедуры, которая в настоящее время проводится для принятия законопроекта №3711.

B. Законодательный процесс

28.По запросу спикера Верховной Рады в настоящем заключении дается оценка инициированному Президентом Украины законопроекту №3711, который прошел первое чтение в парламенте. В ходе видеовстреч делегация узнала еще о двух инициативах парламентариев, законопроекте 3711-1, автором которого является член оппозиционной партии «Голос», и законопроект 3711-2, автором которого является член партии «Слуга народа».

29.Во время виртуальной встречи с Министерством юстиции делегация была проинформирована о его работе над предварительным законопроектом, который был представлен в ВСП для консультации. Венецианской комиссии стало известно о критике, высказанной по нескольким аспектам двух альтернативных версий, внесенных парламентариями, а также о критическом заявлении Высшего совета правосудия по поводу проекта Министерства юстиции. Венецианская комиссия не может рассматривать эти другие тексты, но при необходимости будет ссылаться на содержащиеся в них предложения.

30.Венецианская комиссия была проинформирована Офисом Президента о том, что по законопроекту №3711 были проведены обширные консультации с заинтересованными сторонами в судебной системе. Венецианская комиссия вновь заявляет о важности надлежащего анализа ситуации и необходимости прозрачного и инклюзивного диалога со всеми заинтересованными сторонами при изменении правовой базы фундаментальных государственных институтов, таких как судебная система, даже когда необходимо срочно внести некоторые изменения.

31.Хотя парламент, конечно, не может быть связан комментариями этих заинтересованных сторон, он должен серьезно рассмотреть достоинства представленных аргументов. Венецианская комиссия признает, что, в отличие от предыдущего процесса, приведшего к принятию Закона №193-IX, основные заинтересованные стороны были вовлечены в подготовку законопроекта №3711. Она призывает Парламент поддерживать этот диалог и рекомендует интегрировать различные предложения, внесенные к их размышлению в законодательный процесс.

 C. Ключевые принципы судебного управления – стабильность, последовательность и согласованность правовой базы

32.Европейские стандарты в отношении проблем независимости судебной системы отражены, среди прочего, в Отчете Венецианской комиссии о независимости судебной системы – Часть I: «Подходящим методом для обеспечения независимости судебной системы является создание судебного совета, который должен быть наделен конституционными гарантиями в отношении его состава, полномочий и автономией». В своем Заключении №10 Консультативный совет европейских судей Совета Европы (CCJE) заявляет, что «состав Совета судебной власти должен быть таким, чтобы гарантировать его независимость и позволять ему эффективно выполнять свои функции». В том же заключении КСЕС настаивал на том, чтобы «членам Совета судебной власти (как судьям, так и не судьям) были предоставлены гарантии их независимости и беспристрастности».

33.Принимая во внимание тот факт, что судебная система Украины подверглась многочисленным реформам в последние годы, свидетельством чему служат многочисленные заключения Венецианской комиссии и отчеты Совета Европы, Комиссия считает необходимым подтвердить ключевые принципы. Принцип стабильности и согласованности закона как основной элемент верховенства права требует стабильности в судебной системе. В одном из своих недавних заключений Венецианская комиссия заявила, что: «Доверие к судебной системе может расти только в рамках стабильной системы. Несмотря на то, что судебные реформы в Украине считаются необходимыми для повышения общественного доверия к судебной системе, сохраняющаяся институциональная нестабильность, когда реформы следуют за изменениями в политической власти, также может нанести ущерб общественному доверию к судебной системе как независимому и беспристрастному институту».

34.В последние годы в Украине были проведены глубокие судебные реформы, и реализация некоторых из них все еще не завершена. Реформа процесса отбора судей и новый состав Верховного Суда, который начал свою работу в январе 2018 года, стали заметным улучшением по сравнению с существовавшей ранее системой. Следовательно, необходимо обеспечить стабильность и законодательно закрепить всеобъемлющий и последовательный подход при внесении дальнейших изменений в структуру, регулирующую судебную систему.

35.Венецианская комиссия отмечает, что из-за многочисленных незаконченных и бессвязных попыток реформирования судебной системы украинская судебная система находится на переходном этапе.

D. Возобновление работы ВККС в соответствии с законопроектом 3711 и формирование конкурсной комиссии

1.Конкурсная комиссия

36.После вступления в силу Закона №193-IX 7 ноября 2019 года все члены ВККС были немедленно уволены. Уже в своем Заключении 2019 года Венецианская комиссия выразила сожаление по поводу того, что эта мера прервала все текущие оценочные мероприятия, особенно срочное оценивание судей первой и второй инстанций. Это прерывание усугубило проблемы доступа к судам в тех инстанциях, работа которых имеет непосредственное отношение к гражданам.

37.Таким образом, Комиссия приветствует направленность законопроекта №3711 на воссоздание ВККС с целью возобновления процедуры отбора судей первой и второй инстанций.

38.Проект закона №3711 создает Конкурсную комиссию (несколько похожую на Отборочную комиссию в соответствии с Законом №193-IX) для назначения членов ВККС. В отличие от Закона №193-IX, законопроект №3711 не учреждает Комиссию по вопросам добропорядочности и этики для проверки добропорядочности членов ВСП. Как упоминалось выше, вопрос добропорядочности членов ВСП является неотложным и должен решаться без промедления. Функционирование ВСП как органа – и его отношения с ВККС – более сложный вопрос, и к нему следует подходить более комплексно.

39.Предлагаемый законопроект №3711 направлен на реструктуризацию позиции ВККС по отношению к ВСП путем подчинения ВККС Высшему совету правосудия. Однако отношения между этими органами следует рассматривать только в рамках более широкой реформы. До тех пор ВСП не должен получать более широкие полномочия в отношении ВККС.

40.Законопроект №3711 создает Конкурсную комиссию для изменения состава ВККС. Конкурсная комиссия состоит из смешанного международного (три члена)/национального (три члена) состава.

41.Венецианская комиссия приветствует то, что состав этой комиссии основывается на ее предыдущих заключениях, особенно в отношении участия международных экспертов, в частности, заключении по Антикоррупционному суду в Украине, в котором Комиссия заявила, что «временно международным организациям и донорам, активным в поддержке антикоррупционных программ в Украине, должна быть отведена решающая роль в органе, который компетентен выбирать специализированных антикоррупционных судей… ». Такой состав вызывает доверие общественности и может помочь в преодолении любых проблем корпоративизма.

42.Венецианская комиссия повторяет, что они должны создаваться только на переходный период до достижения ожидаемых результатов. Постоянная система может вызвать вопросы конституционного суверенитета (Venice Commission, CDL-AD(2019)027, Ukraine - Opinion on the Legal framework in Ukraine governing the Supreme Court and judicial self-governing bodies, para. 24)

43.Однако в законопроекте №3711 сфера действия международных органов, которые могут выдвигать международных членов, намного шире, чем это было для Отборочной комиссии в соответствии с Законом №193-IX. Это вызывает некоторую озабоченность. Что касается международных экспертов, то перечень номинирующих организаций должен быть таким же узким, как и в случае с Антикоррупционным судом. Венецианская комиссия рекомендует предоставлять полномочия по выдвижению кандидатов только тем субъектам, которые традиционно сотрудничают с Украиной в области судебной власти и уже заключили соглашения о таком сотрудничестве.

44.Измененная статья 95-1 (1) (2) предусматривает, что субъекты, которые участвуют в формировании Конкурсной комиссии (национальные и международные субъекты), должны назначить лиц в течение 20 дней с даты публикации объявления о начале конкурса. Это означает, что соответствующие организации должны следить за объявлениями и действовать proprio motu. Вместо этого должен быть официальный запрос, адресованный тем международным организациям, которые могут быть легко определены как давние партнеры Украины в реформе судебной системы, если соблюдены рекомендации в предыдущем параграфе.

45.Если эти субъекты не выдвинут кандидатуры, кандидатуры будут выдвигаться Уполномоченным Верховной Рады по правам человека в течение пятнадцати дней. Это регулирование подверглось критике во время виртуальных встреч. Данную функцию следует поручить нейтральному и этичному субъекту или организации. Вопрос о том, какие учреждения лучше всего соответствуют этим требованиям, должен решать украинский законодатель.

46. ​Статья 95-1 (9) предусматривает, что Конкурсная комиссия утверждает свои Правила процедуры на первом заседании, но это должно быть возможно также на одном из следующих заседаний, однако как можно скорее.

47.Что касается процедуры, необходимо обеспечить, чтобы Конкурсная комиссия могла принять во внимание всю соответствующую информацию, включая реестры и источники с ограниченным доступом.

2.Условия для того, чтобы стать членом ВККС. 

48.В соответствии с Законом о судоустройстве и статусе судей в версии до Закона №193-IX ВККС состояла из восьми судей и восьми человек, назначенных другими субъектами. Это согласовывалось с Заключением КСЕС 17 п-ф. 37 об оценивании. Законопроект №3711 больше не предусматривает такого условия, и возможно, что все члены не являются судьями. Однако следует соблюдать применимые стандарты. Конкурсная комиссия должна иметь возможность определить восемь квалифицированных судей, честность которых не вызывает сомнений.

3.Окончание срока полномочий членов ВККС.

49.Измененная статья 92 (2) предусматривает, что ВККС имеет кворум 11 из 16 членов. В том же абзаце содержится конкретное правило относительно ситуации, когда количество членов меньше кворума. В таком случае мандат членов продлевается максимум на три месяца. Это правило кажется проблематичным. Оно должно работать не только для 11 последних членов, но для всех членов. Также следует учитывать вероятность того, что мандат может закончиться у нескольких членов одновременно. Для обеспечения стабильности ВККС полномочия всех членов должны продолжаться до назначения нового члена, заменяющего их, а не только в течение трех месяцев.

E. Дополнительные полномочия, возложенные на ВСП

50.Законопроект №3711 наделяет ВСП рядом новых полномочий, исключая их у ВККС, но также и у Государственной судебной администрации.

52.Ввиду неотложного характера законопроекта №3711 и перспектив более широкой реформы, законопроект №3711 должен оставаться ограниченным только воссозданием ВККС. ВСП не должен получить никаких новых полномочий.

 F. Верховный Суд (и отбор его судей)

4.Размер Верховного Суда

54.Законопроект №3711 полностью исключает положение о том, что максимальное количество судей определяется законом и положение, устанавливающее максимальное количество судей Верховного Суда в 100 судей. Это означает, что верхнего предела количества судей больше нет, а фактическое количество судей будет определяться Высшим советом юстиции по рекомендации Государственной судебной администрации Украины.

55.Согласно статье 19 (6), для любого суда, включая Верховный Суд, ВСП определяет фактическое количество судей с учетом загруженности судей, и это может быть сделано только «в пределах расходов, установленных государством в бюджете Украины на содержание судов и выплату заработной платы судьям». Это ограничивает свободу действий Высшего совета правосудия, поскольку вполне естественно, что бюджетные ограничения должны соблюдаться.

56.ВСП должен соблюдать еще одно условие: количество судей определяется только «по рекомендации Государственной судебной администрации Украины». Это заходит слишком далеко, поскольку возможности ВСП подчинены усмотрению Государственной судебной администрации Украины. Слова «по рекомендации» следует заменить словами «после консультации», чтобы ВСП сохранил за собой решающую роль. Такое изменение может потребовать внесения изменений также в другие статьи для согласованности (например, в статью 31).

57.Венецианская комиссия пользуется возможностью, чтобы подтвердить, что в соответствии с европейскими стандартами такое сокращение числа судей Верховного Суда в любом случае не может привести к прекращению пребывания в должности действующих судей Верховного Суда, за исключением случаев преждевременного прекращения полномочий, в соответствии с Конституцией. При любой реорганизации Верховного Суда должны соблюдаться основные принципы несменяемости судей.

 5. Интеграция судей Верховного Суда Украины в Верховный Суд

58.Пункт 7 раздела XII «Заключительные и переходные положения» законопроекта №3711 предусматривает переход оставшихся восьми судей «старого» Верховного Суда Украины в состав Верховного Суда.

59. …Действительно, должна существовать преемственность между «старым» и «новым» судом, не в последнюю очередь для обеспечения того, чтобы Верховный Суд мог ссылаться на прецедентную практику бывшего Верховного Суда Украины. …В целом важна ситуация, изложенная в законе, а не формальная регистрация юридического лица, которая, тем не менее, должна быть исправлена. Власти Украины должны найти решение в рамках решения Конституционного Суда, согласно которому существует единый верховный суд.

60.Законопроект №3711 следует решению Конституционного Суда о включении в состав Верховного Суда судей прежнего Верховного Суда Украины. Однако положение о роспуске Верховного Суда Украины должно быть удалено, поскольку оно противоречит решению КСУ, ведь КСУ постановил, что существует только один Суд.

61.Законопроект №3711 подвергает восемь оставшихся судей Верховного Суда Украины квалификационному оцениванию в течение одного года. Если эта оценка будет отрицательной или если судья откажется ее пройти, это является основанием для увольнения.

62.Конституционный Суд постановил, что судьи предыдущего Верховного Суда Украины по-прежнему являются частью единого Суда. Проблемы, связанные с добропорядочностью этих судей, должны будут решаться в рамках решения Конституционного Суда. В любом случае обычное оценивание в соответствии с разделом 5 главы 1 Закона о судоустройстве и статусе судей будет применяться к этим судьям, как и к любому другому судье Верховного Суда.

G. Судейская дисциплина

63.Статья 96 (4) и (5) предусматривает, что при обнаружении фактов, которые могут привести к увольнению члена ВККС, ВСП принимает решение о проверке таких фактов. Со дня принятия решения о начале проверки член отстраняется от должности, а его или ее полномочия приостанавливаются до принятия решения Высшим советом юстиции.

64.Это решение проблематично с точки зрения эффективности органа (ВККС), так как его деятельность может быть заблокирована из-за небольшого количества членов. И это тоже проблематично с точки зрения прав члена. Авторы проекта установили презумпцию вины и предусмотрели автоматическое отстранение соответствующего члена еще до начала проверки без какой-либо возможности учесть конкретные обстоятельства дел. Хотя, возможно, могут быть случаи, когда приостановка возможна и даже необходима, это должно быть исключением, а не правилом.

65.Венецианская комиссия рекомендует, чтобы процедура административного суда против решений ВСП и ВККС не начиналась на уровне первой инстанции, а возлагалась непосредственно на Верховный Суд (см. статью 22 (4) Кодекса административного судопроизводства в отношении ВСП). В ходе видеовстречи Офис Президента выразил мнение, что принятие решений Верховным Судом как судом первой инстанции противоречат его (новому) характеру как суда кассационной инстанции.

66.Чтобы преодолеть эту проблему, вероятно, есть предложение рассматривать такие дела как пилотные, которые будут редкими. В ответ Офис Президента ссылается на большое количество обжалования назначений в правительстве, которые сейчас рассматриваются киевским городским административным судом.

67.Венецианская комиссия настаивает на том, что в своем Заключении 2019 года она ссылалась исключительно на решения по судебным дисциплинарным делам, а не на обжалование всех правительственных назначений. По крайней мере, киевский городской административный суд, который до сих пор не реформирован (в примечании ВК отмечает, что во время видеоконференции Высший совет правосудия проинформировал Венецианскую комиссию о том, что его недавнее решение об отказе в открытии дела относится к нерегулярному уведомлению заинтересованных лиц и что новое разбирательство в соответствии с применимой процедурой может быть возбуждено), не должен действовать в качестве первой инстанции. С другой стороны, Общественный совет добропорядочности мог бы предоставлять locus standi в таких апелляциях.

IV. Более широкая реформа судебной системы

68.Это совместное заключение касается конкретно законопроекта №3711 и не рассматривает ни альтернативные проекты 3711-1 и 3711-2, ни недавний предварительный проект Министерства юстиции, который еще не опубликован.

69.В запросе заключения от ВК спикер Рады указал, что проект должен «улучшить процедуры формирования и функционирования органов судебной власти». Венецианская комиссия не может не ссылаться также на более широкий контекст структурных реформ, которые следует рассматривать комплексно, в том числе с учетом недавних обязательств Украины перед ЕС и Международным валютным фондом, которые стремятся способствовать тому, чтобы назначения производились в надежных рамках.

70.Венецианская комиссия всегда подчеркивала важность разнообразия систем, указывая на то, что не существует единой «неполитической» модели назначения судей, которая могла бы применяться во всех странах, но принятое решение должно гарантировать независимость судей.

71.В свете предложений, внесенных в альтернативные проекты, и аргументов, представленных во время видеовстреч, Комиссия может предоставить несколько ориентиров для решения этих более широких вопросов:

1.Конституция определяет, кем избираются члены ВСП (статья 131 (2), и делегирует процедуру избрания законодателю (Статья 131 (3). Она ограничивает срок пребывания в должности четырьмя годами (статья 131 (5), но не содержит ничего о досрочном прекращении полномочий.

2.Для преодоления конкретной ситуации, такой как проблема добропорядочности, смешанные национальные/международные органы должны иметь четко ограниченный по времени мандат.

3.Гражданскому обществу, например представителю Общественного совета добропорядочности можно было бы отвести консультативную роль, не обязывающую конституционные компетентные органы, в рамках такого органа.

4.Конституционной основой для таких смешанных органов является статья 131 Конституции, которая позволяет создавать другие органы в рамках системы правосудия. Поскольку задачи таких органов не ограничены, они также могут заниматься дисциплинарными вопросами или оцениванием, если они не нарушают ключевую компетенцию существующих конституционных органов. Участие таких смешанных органов, как консультативные органы, например, в подготовке решений об увольнении компетентными органами, усматривается соответствующей Конституции.

5.В свете решения Конституционного Суда такой смешанный национальный/ международный орган не может быть частью ВСП, добропорядочность которого он должен проверять.

6.Существует больше возможностей для принятия обязательных решений такого смешанного органа в отношении будущих членов ВСП, которые могут быть проверены до их назначения.

7.Только кандидаты, успешно прошедшие оценивание смешанным органом, могут быть назначены компетентным назначающим органом, который не будет оценивать кандидатов, а просто укажет, могут они подать заявку или нет.

8.Требование голосования 14 из 21 члена ВСП (за исключением соответствующего члена) для предложения об увольнении одного из его членов (статья 24 Закона о ВСП) усматривается чрезмерным и, возможно, его необходимо уменьшить.

9.В долгосрочной перспективе, когда меры по обеспечению добросовестности будут внедрены и подтверждены, и большое количество судей первой и второй инстанций будет назначено ВККС, размер последней может быть сокращен, и в конечном итоге ее задачи могут быть переданы Высшему совету правосудия, как уже давно рекомендует Венецианская комиссия. Действительно, в нескольких заключениях Венецианская комиссия рекомендовала, чтобы система назначения судей была последовательной, и поддавала критике ее сложную структуру с участием различных органов.

10.Кроме того, сохраняется озабоченность по поводу некоторых судей Верховного Суда. Невозможно предусмотреть новую проверку уже прошедших проверку судей, но реформированный ВСП должен иметь возможность эффективно рассматривать конкретные индивидуальные дела в рамках дисциплинарного производства.

72.В любом случае в ходе будущей реформы необходимо соблюдать применимые европейские стандарты независимости судебной власти.

V Заключение

73. В своем Заключении CDL (2019) 028 Венецианская комиссия уже признавала безотлагательную необходимость назначить около 2000 судей судов первой и второй инстанций. Комиссия заявила, что «в центре внимания реформы должны быть суды первой и второй инстанций. Новые судьи, прошедшие процедуру переоценивания, должны быть назначены как можно скорее для заполнения большого количества вакансий. Работа, проделанная ВККС, должна стать основой для этих срочных номинаций».

74.Законопроект №3711 – это лишь часть шага в правильном направлении. Законопроект №3711, по словам его разработчиков в Офисе Президента, носит ограниченный характер и призван урегулировать только неотложные вопросы. Более широкая реформа судебной системы предусмотрена отдельным законодательством, в том числе для выполнения недавних обязательств Украины перед Европейским Союзом и Международным валютным фондом.

75.Венецианская комиссия сталкивается с дилеммой: с одной стороны, существует реальная потребность в «быстром решении» для Высшей квалификационной комиссии судей, чтобы, как мы надеемся, вакансии судей могли быть заполнены как можно скорее, и, с другой стороны, должно быть обеспечено создание ВККС без сомнений в ее добропорядочности для этой цели. Венецианская комиссия может согласиться с идеей «быстрого решения проблемы», потому что (а) конкурсная комиссия должна обеспечить добропорядочность ВККС до того, как ВККС приступит к своей работе, и (б) элементы в законопроекте №3711, который будет подчинять ВККС Высшему совету правосудия, следует исключить.

76.Ввиду этой срочности проект Закона №3711 должен оставаться строго ограниченным воссозданием ВККС и интеграцией судей Верховного Суда Украины, что необходимо в связи с решением КСУ. Законопроект №3711 в том виде, в котором он был представлен, охватывает эти темы, но он идет намного дальше этих неотложных потребностей, поскольку он также полностью подчиняет ВККС Высшему совету правосудия

77.Однако отношения между этими двумя органами судебного управления – сложная тема, и этот вопрос следует решать только в рамках более широкой реформы. Следовательно, эти положения должны быть исключены, и новая ВККС должна иметь полную автономию, как это было у предыдущего состава ВККС, особенно иметь возможность устанавливать свои собственные правила и процедуры. Новая ВККС должна основываться на работе своего предшественника и не должна подвергаться вмешательству со стороны Высшего совета правосудия. Хотя это не отражено в законопроекте №3711, вопрос о добропорядочности и этике ВСП также должен быть решен в срочном порядке.

78.Конечно, новых членов ВККС необходимо тщательно отобрать, прежде чем они приступят к выполнению своих задач. Законопроект №3711 поддерживает смешанный национальный / международный орган – Конкурсную комиссию для отбора новых членов ВККС. Это соответствует успешной модели, выбранной для Антикоррупционного суда, и приветствуется.

79.Текущий проект, однако, расширяет круг органов, которые могут назначать международных экспертов. Вместо этого круг возможных номинирующих субъектов должен оставаться таким же узким, как и в случае с Антикоррупционным судом. Венецианская комиссия рекомендует предоставлять полномочия по выдвижению кандидатур только тем организациям, которые традиционно сотрудничают с Украиной в сфере судебной власти и уже заключили соглашения о таком сотрудничестве. К этим международным организациям должен быть направлен официальный запрос о выдвижении кандидатур.

80.Как уже указывалось в Заключении 2019 г., последовательность изменений важна. Это совместное мнение не может касаться более широких реформ и содержит лишь несколько размышлений по вопросам добросовестности членов судебной системы, включая Высший совет юстиции. Долгосрочная цель слияния ВСП и ВККС должна стать лишь финальной точкой таких реформ, как только (а) будут решены текущие проблемы с назначениями на основе законопроекта №3711 (б) будут решены вопросы добропорядочности в судебной системе, включая Высший совет правосудия.

81.Второй вопрос, который может решить законопроект №3711 – это интеграция судей «Верховного Суда Украины» в «Верховный Суд».

82.Поскольку законопроект №3711 не может обеспечить целостную реформу, это совместное мнение не может иметь характер «целостного мнения». Венецианская комиссия остается в распоряжении украинских властей для оказания дальнейшей помощи, особенно в отношении более широкой реформы.

Напомним, ранее «Судебно-юридическая газета» писала, что в ходе публичного обсуждения «Антикоррупционная стратегия в судебной системе: справедливый суд» на тему «Создание законодательных условий для укрепления добропорядочности в системе правосудия», которое проходило 12 октября, глава Комитета Верховной Рады по вопросам правовой политики Андрей Костин отметил, что Вывод Венецианской комиссии по судебной реформе пригодится для выстраивания диалога в парламенте.

Подписывайтесь на наш Telegram-канал, чтобы быть в курсе самых важных событий.