Земельна реформа: експерти констатують невідповідність Конституції основних норм законопроекту

Цього тижня Верховна Рада має розглянути у повторному другому читанні законопроект №2194 «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин». Автори пишуть, що метою та основним завданням проекту закону є реформування системи управління у сфері земельних відносин та зняття штучних обмежень господарської діяльності для спрощення доступу до земельних ресурсів населення та бізнесу, скасування зайвих дозволів та дублювання процедур перевірки документації із землеустрою; запровадження незалежного контролю документації із землеустрою через громадську експертизу або рецензування; надання відомостей документації із землеустрою статусу публічних, відкритих та загальнодоступних даних; інтеграція та уніфікація землевпорядної, топографо-геодезичної та картографічної діяльності; запровадження страхування професійної відповідальності виконавців робіт із землеустрою як альтернативи державному контролю; зменшення вартості робіт та тривалості часу, що витрачається на виконання процедур, пов’язаних з проведенням землеустрою; зменшення ризиків хабарництва та корупції.

У Головному юридичному управлінні (ГЮУ) здійснено юридичну експертизу і висловили такі зауваження. У ГЮУ відзначили, що незважаючи на те, що проект, як це випливає з пояснювальної записки до нього, направлений на "реформування системи управління у сфері земельних відносин та зняття штучних обмежень господарської діяльності для спрощення доступу до земельних ресурсів населення та бізнесу", низка його положень не відповідає Конституції України, не узгоджується із законами України, не враховує правові позиції Конституційного Суду України та практику Європейського суду з прав людини.

Викликає зауваження пропонована проектом концепція "удосконалення системи державного управління, контролю і нагляду у сфері використання та охорони земель, збереження родючості ґрунтів, дотримання вимог законодавства у сфері земельних відносин".

Так, за новопропонованою концепцією проекту передбачається збереження існуючої натепер моделі системи державного управління, контролю і нагляду у сфері використання та охорони земель, збереження родючості ґрунтів, дотримання вимог законодавства у сфері земельних відносин, відповідно до якої у Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру зберігаються функції державного управління та державного контролю за реалізацією державного управління у цій галузі (в тому числі щодо земель і земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, якими вона на тепер розпоряджається відповідно до Земельного кодексу України), а також залишається дублювання повноважень щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру та Державною екологічною інспекцією України

У ГЮУ наголосили, що за такої концепції проекту для розгляду парламентом у повторному другому читанні пропонується проект закону, що допускає концентрацію в одного і того ж суб'єкта владних повноважень управлінських, контрольних та наглядових повноважень зі збереженням існуючої натепер моделі державного управління і регулювання у сфері земельних відносин.

Фактично пропонується повноваження центрального органу виконавчої влади поставити в залежність від рішень представницьких органів місцевого самоврядування.

Відтак, передбачений проектом законодавчий підхід з реалізації пропонованої концепції, на думку ГЮУ, є неприйнятним.

Зауваження щодо положень проекту, що стосуються правового режиму власності та користування земельними ділянками

ГЮУ наголосило про нівелювання норм Конституції в частині зміни підходу до набуття у власність іноземцю, особі без громадянства чи іноземній юридичній особі земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

Так, за Конституцією України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу; від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією; кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону (частини перша та друга статті 13); земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави; право власності на землю гарантується, це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (частини перша і друга статті 14).

Цивільний кодекс України (далі - ЦК України) так само передбачає особливий охоронний статус землі з боку держави (частина перша статті 373). При цьому у наведених статтях Конституції України та Кодексу йдеться про всю землю без будь-якого її поділу на категорії чи за цільовим призначенням. На виконання наведеної норми Основного Закону Держави натепер на рівні актів цивільного та земельного законодавства передбачено обмежену оборотоздатність землі як об'єкта цивільних прав.

Проектом пропонується частину третю статті 20 ЗК України викласти в новій редакції, яка не міститиме норми, згідно з якою "проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186¹ цього Кодексу". При цьому статтю 186¹ ЗК України, яка натепер визначає "повноваження органів виконавчої влади в частині погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок", пропонується виключити.

Таким чином, власник земельної ділянки приватної форми власності зможе без погодження з уповноваженим органом виконавчої влади самостійно змінити будь-яке цільове призначення земельної ділянки.

Проектом пропонується частину першу статті 36 ЗК України доповнити абзацом другим, згідно з яким "площа земельної ділянки, що надається громадянину в оренду для городництва, не може перевищувати 0,6 гектара". Однак на тепер відсутні будь-які обмеження для цих осіб щодо площі орендованої земельної ділянки для городництва. Як наслідок, пропозиція проекту звужує обсяг існуючих прав фізичних осіб, чим порушує закріплений в Основному Законі України принцип поваги і непорушності прав і свобод людини.

Проектом пропонується у частині шостій статті 79¹ ЗК України визначити, що "поділ, об’єднання земельної ділянки, що перебуває у користуванні, здійснюються за згодою землекористувача, заставодержателя". При цьому передбачається нотаріальне засвідчення справжності підпису на такій згоді. Однак, таке нововведення призводить до обмеження прав власника щодо розпорядження його майном, вважають експерти. Тобто особа, якій належить така правомочність як "користування" – фактично зможе на власний розсуд забороняти власнику розпоряджатися своїм майном.

Аналогічні зауваження, а також суперечність з іншими нормами цивільного та земельного законодавства викликають і положення нової редакції частини п'ятої статті 93 ЗК України, за якими "право користування (оренда, емфітевзис) земельною ділянкою сільськогосподарського призначення може відчужуватися, передаватися у заставу її користувачем без погодження із власником такої земельної ділянки, крім випадків, визначених законом. Відчуження, застава права користування земельною ділянкою здійснюється за письмовим договором між її користувачем та особою, на користь якої здійснюються відчуження, або на користь якої передається у заставу право користування" тощо.

Проектом пропонується внести зміни до частини восьмої статті 93 ЗК України, за якими "орендодавцями земельних ділянок є їх власники або уповноважені ними особи, або особи, які використовують земельні ділянки на праві емфітевзису". Водночас проектом також пропонується у Законі України "Про оренду землі" статтю 4 доповнити частиною шостою такого змісту: "Орендодавцем земельної ділянки, що передана у користування на праві емфітевзису, є особа, яка використовує земельну ділянку на такому праві". Однак, таке нововведення, на думку експертів, не узгоджується з положенням основного акта цивільного законодавства України – ЦК України. Так, відповідно до статті 761 ЦК України "право передання майна у найм має власник речі або особа, якій належать майнові права. Наймодавцем може бути також особа, уповноважена на укладення договору найму". Крім того, запропоновані положення також суперечать частині першій статті 407 ЦК України, згідно з якою "право користування чужою земельною ділянкою встановлюється договором між власником земельної ділянки і особою, яка виявила бажання користуватися цією земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб".

Отже, відповідно до положень ЦК України, ні за договором найму (оренди), ні за договором емфітевзису не може бути орендодавцем особа, яка використовує таку земельну ділянку на праві емфітевзису

Проектом ЗК України доповнюється новою статтею 130¹ "Переважне право купівлі земельної ділянки сільськогосподарського призначення", згідно з якою переважне право купівлі земельних ділянок сільськогосподарського призначення матимуть: особа, яка має спеціальний дозвіл на видобування корисних копалин загальнодержавного значення, якщо відповідно до інформації, отриманої з Державного земельного кадастру, така земельна ділянка знаходиться в межах ділянки надр, наданої такій особі у користування, крім земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна (будівлі, споруди), що перебувають у власності особи, яка використовує земельну ділянку на правах власності, оренди, емфітевзису, суперфіцію, крім земельних ділянок для садівництва (перша черга), а також орендар земельної ділянки (друга черга).

На думку ГЮУ, такий законодавчий підхід щодо надання надрокористувачам першочергового права на купівлю земельної ділянки сільськогосподарського призначення:

– викладено без урахування положень статей 13 і 14 Конституції України, відповідно до яких земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. При цьому Народ України має виключне право на володіння, користування і розпорядження національним багатством України (розділ VI "Економічна самостійність" Декларації про державний суверенітет України);

– може призвести до неконтрольованого використання земель сільськогосподарського призначення і, як наслідок, – до порушення частини сьомої статті 41 Конституції України, згідно з якою "використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі". Надання Конституцією України землі статусу основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, покладає на органи державної влади, органи місцевого самоврядування загальний обов'язок забезпечити регулювання раціонального використання та охорону земельних ресурсів України;

– не узгоджується зі статтями 22 і 23 ЗК України, згідно з якими землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані саме для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей. Землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання. Відтак, положення статті 23 ЗК України щодо пріоритетності використання земель сільськогосподарського призначення саме для сільськогосподарського використання фактично знівелюється новою статтею 130¹ цього Кодексу. Тобто, законодавчо визначена "пріоритетність" використання земель сільськогосподарського призначення матиме декларативний характер.

Також експерти відзначили зауваження щодо недодержання конституційного принципу верховенства права у багатьох статтях законопроекту. На думку ГЮУ, проект потребує суттєвого техніко-юридичного та редакційного доопрацювання і доопрацювання.

Раніше розповідалося, які зміни чекають процесуальні кодекси, якщо парламент врегулює обіг недобудов.