Як пропонується боротися з корупцією у земельній сфері: топ-30 порушень

У Національному агентстві з питань запобігання корупції (НАЗК) склали перелік з 30 найбільших корупційних ризиків у сфері земельних відносин. Для того, щоб їх усунути, НАЗК переважно рекомендує ухвалити законопроект № 2194 «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин».

Отже, на думку НАЗК, топ-30 корупційних ризиків виглядають таким чином.

1. Зловживання під час видачі та анулювання сертифіката інженера-землевпорядника (інженера-геодезиста)

«Чинна процедура видачі та анулювання сертифікатів містить низку корупційних факторів, обумовлених недостатнім рівнем врегулювання повноважень членів Кваліфікаційної комісії про видачу, позбавлення, анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника (інженера-геодезиста), склад якої затверджується наказом Держгеокадастру, і фактично цим самим органом і контролюється. Законодавством не  передбачений перелік підстав для анулювання сертифіката інженера-землевпорядника, що призводить до того, що навіть орфографічна помилка може стати причиною анулювати сертифікат, а отже, вимагати хабар за продовження дії сертифіката. Сама процедура кваліфікаційного іспиту на отримання сертифіката інженера-землевпорядника передбачає усну співбесіду, яка не проводиться за чіткими питаннями або білетами, тож члени комісії на власний розсуд ставлять кандидату запитання, а потім оцінюють правильність відповідей. За неофіційною інформацією від спільноти інженерів-землевпорядників вартість успішного складання іспиту становить до 3 тисяч дол. США», - вважає НАЗК.

НАЗК пропонує:

• внести зміни до ст. 68 Закону України «Про землеустрій», передбачивши, що підставою для анулювання сертифіката може бути лише встановлення Кваліфікаційною комісією факту порушення інженером-землевпорядником нормативно-правових актів у сфері землеустрою та Державного земельного кадастру під час виконання робіт із землеустрою, що призвело до порушення прав та/або законних інтересів замовників документації із землеустрою, власників землі (земельних ділянок) або землекористувачів. Передбачити, що підставою для розгляду питання про анулювання сертифіката може бути лише аргументована заява особи, права та/або законні інтереси якої порушено;
• внести зміни до Закону України «Про страхування», включивши до переліку видів обов’язкового страхування «страхування відповідальності розробників документації із землеустрою»;
• внести зміни до Закону України «Про землеустрій», передбачивши гарантії захисту прав замовників документації із землеустрою, впровадивши обов’язкове страхування. При цьому конкретизувати умови страхового випадку;
• розробити і впровадити новий принцип формування Кваліфікаційної комісії, який передбачає незалежність від контролюючого органу у сфері земельних відносин при формуванні складу комісії, а також запровадити кваліфікаційні критерії до відбору її складу;
• перезавантажити Кваліфікаційну комісію шляхом включення до неї незалежних осіб, що користуються довірою професійної спільноти;
• припинити практику усної співбесіди, оновити вимоги до програми підвищення кваліфікації сертифікованих інженерів-землевпорядників та сертифікованих інженерів-геодезистів, зокрема розробити тестування, яке складається з питань, які викладались під час курсу підвищення кваліфікації;
• забезпечити організацію онлайн-трансляцій засідань Кваліфікаційної комісії.

Також НАЗК в якості здобутку для досягнення вказаної мети називає розроблений проект Закону України «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» № 2194.

2. Конфлікт інтересів при складанні документації інженерами-землевпорядниками

«Вимоги Закону України «Про запобігання корупції», зокрема в частині заборони не вчиняти дії та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів, не поширюються на сертифікованих інженерів-землевпорядників, які здійснюють свою незалежну професійну діяльність у складі юридичних осіб та/або як фізичні особи-підприємці. Відсутність передбаченої законом заборони на складання документації із землеустрою в умовах наявності приватного інтересу, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість інженера-землевпорядника, є джерелом корупційного ризику. Така неврегульованість не виключає можливості виготовлення документації з землеустрою інженером-землевпорядником для замовника, який є пов’язаною особою, або навіть для власних потреб», - вважає НАЗК.

З огляду на це, НАЗК пропонує внести зміни до ст. 28 Закону України «Про землеустрій», передбачивши заборону інженерам-землевпорядникам складати документацію із землеустрою у разі, якщо: об’єктом землеустрою є земельні ділянки, що належать виконавцю робіт із землеустрою, або особам, які працюють у його складі; особи, які працюють у складі виконавця робіт із землеустрою, мають родинні зв’язки із замовником робіт із землеустрою або працюють в юридичній особі, керівництво якої має родинні зв’язки із замовником; об’єктом землеустрою є земельні ділянки, що належать засновникам або учасникам виконавця робіт із землеустрою; замовником робіт із землеустрою є засновник або учасник виконавця робіт із землеустрою. Виключити з переліку конфлікту інтересів ситуацію, в якій інженер-землевпорядник проводить роботи із землями державної/комунальної власності на замовлення державних органів/органів місцевого самоврядування, і виконавцем таких робіт є державні або комунальні підприємства.

3. Безкоштовна передача земельних ділянок фіктивним житлово-будівельним кооперативам

«Згідно з положеннями ст. 41 Земельного кодексу України житлово-будівельним (житловим) та гаражно-будівельним кооперативам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування земельні ділянки для житлового і гаражного будівництва можуть передаватися безоплатно. З 2009 року юридичні особи організаційно-правової форми «житлово-будівельний кооператив» вже не реєструються. Натомість група громадян може створити юридичну особу – обслуговуючий кооператив із назвою «житлово-будівельний кооператив».

Закон України «Про кооперацію» не визначає, чи може обслуговуючий кооператив одночасно мати правовий статус житлово-будівельного кооперативу з відповідними правами та обов’язками. Оскільки законодавством критерії та вимоги до членів такого кооперативу не встановлені, на практиці цей механізм широко використовується для втілення корупційних схем. Під час реалізації цих схем недоброчесні посадові особи у змові з приватними будівельними компаніями утворюють з підставних осіб такий «кооператив» та звертаються з заявою до органів місцевого самоврядування для безкоштовного виділення земельної ділянки для будівництва. Після виділення ділянки фіктивних заявників виводять зі складу кооперативу, а побудоване житло продається як звичайна комерційна забудова. Також слід враховувати, що чинне законодавство наділяє органи місцевого самоврядування дискреційними повноваження щодо встановлення розміру земельної ділянки, яка може бути виділена. Чинним законодавством не встановлено нормативів, за якими розраховується площа земельних ділянок, що створює умови для корупційних зловживань», - вважають у НАЗК.

Для усунення вказаного ризику НАЗК пропонує внести зміни до Земельного кодексу України, які скасують право житлово-будівельним кооперативам отримувати землі державної та комунальної власності під забудову безоплатно. Натомість забезпечити проведення земельних торгів під час надання земельних ділянок під житлову забудову, що підвищить прозорість управління земельними ресурсами та сприятиме встановленню доброчесної конкуренції серед забудовників.

Отже, НАЗК рекомендує:

• скасувати ст. 41 Земельного кодексу України, що дає змогу безкоштовно передавати землі державної та комунальної власності житлово-будівельним кооперативам під забудову;
• забезпечити проведення прозорих земельних торгів для виділення земельних ділянок під житлове будівництво, перевівши проведення земельних аукціонів у електронну торгову систему.

4. Корупційна зміна цільового призначення земельної ділянки

«Процедура зміни цільового призначення земельної ділянки в Україні є застарілою та організаційно складною, що створює умови для поширення корупційних практик. Головним чинником, який породжує корупційні зловживання при прийнятті рішень щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, є безоплатність процедури. Так, у результаті переведення земель з сільськогосподарського призначення до категорій, які дозволяють житлову та громадську забудову, ринкова вартість ділянки може збільшитись в сотні разів. Тож на сьогодні в більшості випадків успішне погодження зміни цільового призначення залежить не від відповідності такого цільового призначення потребам комплексного розвитку території, а від суб’єктивного рішення посадової особи, як вмотивованої неправомірною вигодою.

У червні 2020 року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель», який набирає чинності у липні 2021 року. Цим законодавчим актом було спрощено процедуру зміни цільового призначення, яким було надано можливість власникам земель самостійно приймати рішення про зміну цільового призначення у разі відповідності містобудівній документації. Попри це, процедура зміни залишається безоплатною, що підвищує вигоду та відповідно сприяє поширенню корупційних практик при безкоштовній приватизації землі, проведенні земельних торгів та розробленні і затвердженні містобудівної документації», - підкреслює НАЗК.

НАЗК пропонує запровадити економічну процедуру зміни цільового призначення із встановленням обов’язковості сплати до бюджету різниці вартості, яку має сплатити власник або користувач земельної ділянки. Компенсація різниці вартості землі при зміні цільового призначення значно зменшує   ймовірність   використання   корупційних   механізмів,   які після встановлення прозорих альтернатив будуть позбавлені корупційної привабливості. А саме Агентство вважає за доцільне внести такі зміни:

• розробити та прийняти зміни до Земельного кодексу України, які запровадять обов’язкове відшкодування різниці ринкової вартості земельної ділянки до та після зміни призначення;
• розробити та запровадити механізм стимулювання органів місцевого самоврядування щодо швидкого розроблення та затвердження планувальної документації з метою скасування наявної процедури визначення/зміни цільового призначення кожної земельної ділянки шляхом прийняття окремих рішень, а також перехід до визначення напрямків використання земельної ділянки у планувальній документації;
• запустити інтернет-ресурс для моніторингу обігу земель, відкритому оприлюдненню на якому підлягатимуть всі геопросторові дані, що є в розпорядженні органів державної влади та місцевого самоврядування. Платформа має містити інформацію про цільове призначення ділянки, його зміну, а також забезпечити належний обмін даними між державними реєстрами: Державний земельний кадастр, Державний реєстр речових прав на нерухоме майно, Державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань тощо;
• розробити, прийняти та імплементувати зміни до Земельного кодексу України, які трансформують процедуру безоплатної приватизації та впроваджують інші форми підтримки для вразливих верств населення;
• запустити електронний сервіс на платформі Державного земельного кадастру, що дасть змогу оприлюднювати пропозиції та рішення щодо зміни цільового призначення земельної ділянки.

5. Зловживання при укладанні договорів про спільну діяльність (спільну обробку ділянки)

«Інструментом для тіньового виведення державних та комунальних земель є корупційні зловживання правом постійного користування земельною ділянкою підприємств, установ та організацій, що належать до державної та комунальної власності. За інформацією Держгеокадастру, понад 757 тиc. гектарів земель сільськогосподарського призначення наразі перебувають на праві постійного користування таких суб’єктів. Чинне законодавство обмежує повноваження постійних користувачів щодо розпорядження земельними ділянками. Натомість поширеною практикою серед таких суб’єктів є укладення договорів про спільну діяльність (обробку земельної ділянки). Цей вид договору походить із положень Цивільного кодексу України, зокрема ст.ст. 1132 - 1143, а також ст. 176 Господарського кодексу України, які передбачають право суб’єктів господарювання разом здійснювати господарську діяльність для досягнення спільної мети, без утворення єдиного суб’єкта господарювання.

Водночас земельним законодавством такий вид правочину не передбачений, що зумовлює існування прогалини нормативно-правового регулювання, та призводить до поширення корупційних практик. Так, для реалізації корупційної схеми посадова особа за неправомірну вигоду або за відсоток від прибутку укладає договір спільної діяльності для обробки земельної ділянки з окремим суб’єктом господарювання. Інформація про укладені спільні договори та земельні активи державних підприємств, які є предметом таких договорів, не міститься у жодному реєстрі, тож перевірити, хто саме обробляє землі та на яких умовах, неможливо. У непоодиноких випадках так звані «договори про спільну діяльність» взагалі не передбачають розподілу прибутку на користь установи, якій на праві постійного користування передана ділянка з державної або комунальної власності», - зазначає НАЗК.

У зв’язку з цим воно пропонує:

• провести аудит земель, переданих у постійне користування підприємствам, установам та організаціям державної та комунальної власності, оцифрувати дані та внести відомості до порталу Національної інфраструктури геопросторових даних;
• внести до Земельного кодексу України зміни, якими надати повноваження сільським, селищним та міським радам та їх виконавчим органам вилучати земельні ділянки комунальної власності із постійного користування відповідно до встановленого порядку;
• внести зміни до Земельного кодексу України, якими запровадити оновлену, цифрову процедуру проведення земельних торгів.

Також серед інших корупційних ризиків НАЗК називає наступні.

6. Передача прав на земельну ділянку в обхід процедури аукціонів

7. Протиправна забудова на землях, які передані підприємствам, установам та організаціям на праві постійного користування

8. Відмова від права постійного користування земельною ділянкою на користь третіх осіб

9. Незаконне виведення особливо цінних земель через механізм отримання ділянки для обслуговування будинку

10. Продаж інформації про місцерозташування вільних земельних ділянок

11. Погодження відведення земельної ділянки за процедурою безоплатної приватизації за неправомірну вигоду

12. Підроблення рішень органів місцевого самоврядування про відведення земельної ділянки

13. Зловживання правом безоплатного отримання земельних ділянок та «повторна приватизація»

14. Залучення фіктивних заявників для виведення земельних ділянок шляхом використання механізму безоплатної приватизації

15. Використання земельних пільг учасників бойових дій у корупційних схемах

16. Зловживання під час здійснення контрольних (наглядових) функцій у сфері земельних відносин та землеустрою

17. Отримання неправомірної вигоди за реєстрацію земельної ділянки

18. Маніпуляції при прийнятті рішень щодо погодження експертизи землевпорядної документації, продаж «позитивних» висновків

19. Зловживання під час проведення агрохімічної паспортизації земель

20. Зловживання при видачі спецдозволів для зняття та перенесення родючого шару ґрунту

21. Підроблення результатів ґрунтових обстежень задля відчуження особливо цінних земель

22. Маніпуляції під час визначення ставки орендної плати за користування землями державної та комунальної власності

23. Користування земельною ділянкою після закінчення строку дії договору оренди землі за неправомірну вигоду

24. Вплив зацікавлених осіб на проведення земельних торгів для перемоги заздалегідь узгодженого учасника

25. Внесення неправдивої інформації про земельний лот з метою уникнення конкурентної процедури аукціону

26. Фальсифікація результатів земельних торгів шляхом виставлення на торги «спаринг-партнера»

27. Самовільне зайняття земель державної та комунальної власності «за згоди» посадових осіб

28. Знищення актів на землю в архівах кадастру

29. Тіньове розпорядження землями лісогосподарського призначення

30. Незаконне відчуження земель водного фонду

Також у НАЗК вимагають від Держгеокадастру усунути недоліки у роботі його інформаційних систем, щоб припинити  корупційні практики та забезпечити прозоре розпорядження землями.

Так, НАКЗ нагадує, що 1 квітня кіберфахівці Служби безпеки України викрили корупційну схему з відчуження сільськогосподарських земель держави посадовими особами Держгеокадастру.

«Схему було реалізовано через незаконне втручання до Державного земельного кадастру. У порушення вимог земельного законодавства посадовці оформлювали на одну особу ділянки за одним цільовим призначенням по два і більше разів.

Через цю корупційну практику посадовці вивели через електронні реєстри понад 700 тисяч гектарів державних земель. Корупційна схема діяла у 22 областях.

Прогалини у роботі «Національної кадастрової системи» та відсутність реєстру громадян, які отримали ділянки за процедурою безоплатної приватизації, дали змогу недоброчесним посадовцям вивести землі держави, які за сукупною площею співмірні з половиною Івано-Франківської області.

Нагадаймо, що у травні НАЗК перевірить організацію роботи із запобігання та виявлення корупції в Держгеокадастрі. НАЗК сподівається, що до цієї перевірки Держгеокадастр проведе оцінку корупційних ризиків у своїй роботі та підготує власну антикорупційну програму з їх усунення, адже попередня програма органу закінчилася ще минулого року», - зазначають у НАЗК.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал та на Twitter, щоб бути в курсі найважливіших подій.