Венецианская комиссия сожалеет, но в законопроекте Зеленского отсутствует целостный подход к реформе судебной системы

Как известно, 5 мая Венецианская комиссия опубликовала свой вывод на законопроект Владимира Зеленского 5068 о перезагрузке Высшего совета правосудия (ВСП) и проверке добропорядочности членов ВСП.

Как и в предыдущих случаях, Венецианская комиссия «выражает сожаление по поводу отсутствия целостного подхода к реформе судебной системы в Украине».

«Венецианская комиссия и Директорат выражают сожаление, что законопроект №5068 является частичной мерой и не предусматривает целостной реформы судебной системы», - отмечает ВК.

«Как и законопроект 5068, еще три законопроекта, которые находятся на рассмотрении в парламенте: 3711-д, 5067 и 5069 имеют дело с отдельными аспектами, часто носят спешный характер. Это приводит к фрагментированному подходу, и, похоже, нет надлежащей оценки последствий до того, как будут предложены дальнейшие изменения», - подчеркивает ВК.

Примечательна и оценка Венецианской комиссией идеи создания Службы дисциплинарных инспекторов.

Напомним, 21 апреля на встрече заместителей главы Офиса Зеленского Андрея Смирнова и Юлии Свириденко с послами стран «Большой семерки» (G7), Андрей Смирнов рассказал послам о том, что «готовится создание отдельного от Высшего совета правосудия дисциплинарного органа». А за Советом правосудия планируется сохранить только некие «незначительные полномочия».

Венецианская комиссия в своем свежем выводе отметила, что сначала стоит разобраться с ВСП, а затем уже приступать к созданию новых органов.

«Эти поправки скорее ограничиваются совершенствованием механизма дисциплинарной ответственности судей. Однако Венецианская комиссия и Директорат уже выразили свое мнение о том, что не следует возлагать дополнительные полномочия на еще не реформированный Высший совет правосудия. Поэтому важна последовательность этих изменений. Предлагаемые поправки о создании Службы дисциплинарных инспекторов должны вступить в силу только после одноразовой проверки действующих членов ВСП», - подчеркивает ВК.

Отметим, что Посол, Глава Представительства ЕС в Украине Матти Маасикас 6 мая обратил внимание украинской власти, в частности, спикера Верховной Рады Дмитрия Разумкова и главы Офиса Президента Андрея Ермака на свежее заключение Венецианской комиссии.

Он отметил, что как при восстановлении работы Высшей квалификационной комиссии судей, так и при перезагрузке Высшего совета правосудия голосам международных экспертов должна быть отведена решающая роль.

Ниже «Судебно-юридическая газета» публикует собственный, неофициальный перевод Заключения Венецианской комиссии по законопроекту Зеленского 5068.

Введение

1. Письмом от 15 февраля 2021 года г-н Дмитрий Разумков, спикер Верховной Рады – украинского парламента, запросил срочное заключение Венецианской комиссии по законопроекту о внесении изменений в некоторые законодательные акты, касающиеся процедуры избрания (назначения) членов Высшего совета правосудия (ВСП) и деятельности дисциплинарных инспекторов ВСП (законопроект №5068).

2. На своем 126-м пленарном заседании (онлайн, 19-20 марта 2021 г.) Венецианская комиссия санкционировала подготовку срочного заключения по этому вопросу.
3. Г-н Николае Эшану, г-н Мартин Куиджер и г-жа Анна Сухоцкая выступили в качестве докладчиков по этому заключению от имени Венецианской комиссии. Г-н Герхард Рейсснер, бывший президент CCJE, проанализировал законопроект от имени Управления по правам человека («Управление») Генерального директората по правам человека и верховенству права (DGI).
4. Из-за кризиса COVID-19 докладчики не смогли приехать в Киев. Вместо этого при содействии г-на Дюрра из Секретариата они провели серию видеовстреч 1 апреля 2021 года с (в хронологическом порядке) с председателем парламентского Комитета по правовой политике г-ном Андреем Костиным и членами Комитета по правовой политике, заместителем главы Офиса Президента Украины и председателем Рабочей группы по судебной реформе при Комиссии по правовой реформе при Президенте Андреем Смирновым, и о. председателя Высшего совета правосудия Алексеем Маловацким и членами ВСП, а также представителями международного сообщества и гражданского общества. Венецианская комиссия и Директорат благодарны Офису Совета Европы в Киеве за прекрасную организацию этих виртуальных встреч.

По итогам встреч Венецианская комиссия получила письменный анализ законопроекта №5068 от Высшего совета правосудия, Одесского национального университета имени Мечникова, Национального университета «Одесская юридическая академия», Киевского национального университета имени Тараса Шевченко, Национальной школы судей и Ассоциации адвокатов Украины, а также от гражданского общества.

По запросу украинских властей 20 апреля 2021 года состоялась встреча между г-ном Смирновым, г-ном Костиным, министром юстиции – г-ном Малюськой и докладчиками.

30 апреля 2021 года власти Украины представили письменные комментарии к проекту срочного совместного заключения (далее «Комментарии»).

5. Данное заключение подготовлено на основе неофициального перевода законопроекта на английский язык, а также неофициальных переводов Регламента Верховной Рады Украины и консолидированной версии Закона о Высшем совете правосудия. Переводы могут не всегда точно отражать исходную версию по всем пунктам, поэтому определенные проблемы могут быть связаны с проблемами перевода.
6. Это срочное совместное заключение было подготовлено на основе комментариев докладчиков и результатов проведенных онлайн-встреч. Оно было выпущено в соответствии с Протоколом Венецианской комиссии о подготовке срочных заключений и будет представлено Венецианской комиссии для утверждения на ее 127-м пленарном заседании 2-3 июля 2021 года.

 Бэкграунд

 А. Более широкий контекст – структурные реформы

7. Венецианская комиссия участвовала в процессе реформирования судебной системы в Украине и подготовила множество заключений по этому вопросу с 1997 года. Судебная система Украины претерпела множество изменений за последние годы. В отсутствие целостного подхода были приняты различные законодательные акты, не имевшие характера всеобъемлющей реформы.

8. Законопроект №5068 следует рассматривать как часть более широких изменений в судебной системе Украины, которые произошли после 2016 года. После внесения поправок в Конституцию в 2016 году, судьи Верховного Суда прошли проверку Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) при содействии Общественного совета добропорядочности, в котором представлено гражданское общество. Затем ВККС начала проверку кандидатов на около 2000 вакансий в судах первой и второй инстанций.
9. Однако в ноябре 2019 года Законом №193-IX было предусмотрено полное обновление Высшей квалификационной комиссии. В своем Заключении по этому закону от декабря 2019 года Венецианская комиссия раскритиковала его поспешное принятие и сокращение состава Верховного Суда с 200 до 100 судей, а также проведение повторной проверки новоназначенных судей Верховного Суда. С другой стороны, Венецианская комиссия приветствовала модель смешанного состава (национального/международного) для назначения членов ВККС, а также Комиссии по добропорядочности и этике.
10. Конституционный Суд отменил значительную часть Закона №193-IX, включая изменения, затрагивающие Верховный Суд. Однако работа ВККС, которая была распущена, так и не была восстановлена, и около 2000 вакансий не могут быть заполнены.

     11. Законопроект №3711, который все еще находится на рассмотрении парламента (как доработанный законопроект № 3711-д), попытался решить эту проблему. В своем Совместном заключении от октября 2020 года Венецианская комиссия и Директорат снова приветствовали создание ВККС при содействии смешанного национального международного органа – Конкурсной комиссии.

В совместном заключении был сделан акцент на том, что добропорядочность и этика Высшего совета правосудия (ВСП) являются неотложной проблемой и что новая ВККС не должна подчиняться ВСП до тех пор, пока эти вопросы не будут решены. Объединение ВСП (конституционного органа) и ВККС (основанного на законе) может быть только долгосрочной целью.

    12. Параллельно с законопроектом 3711-д и законопроектом 5068, который является предметом данного заключения, законопроект 5067 «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Украины относительно подсудности дел Верховному Суда как суду первой инстанции» предусматривает передачу обжалования актов правительства, министерств, Национального банка Украины и др. из-под юрисдикции Окружного административного суда Киева в Верховный Суд. Наконец, законопроект 5069 «О внесении изменений в статью 188-32 Кодекса Украины об административных правонарушениях относительно ответственности за неисполнение законных требований дисциплинарного инспектора Высшего совета правосудия» установит административную ответственность за невыполнение требований дисциплинарного инспектора ВСП.

Б. Целостный подход vs срочность реформ

  13. Как и в предыдущих случаях, Венецианская комиссия и Управление выражают сожаление по поводу отсутствия целостного подхода к реформе судебной системы в Украине (As in previous cases, the Venice Commission and the Directorate deplore that there is no holistic approach to the reform of the judiciary in Ukraine).

Как и законопроект 5068, который является предметом этого совместного срочного заключения, еще три законопроекта находятся на рассмотрении в парламенте, 3711-д, 5067 и 5069, имеют дело с отдельными аспектами, часто носят спешный характер. Это приводит к фрагментированному подходу, и, похоже, нет надлежащей оценки последствий до того, как будут предложены дальнейшие изменения.

 14. Тем не менее, Венецианская комиссия и Директорат осознают безотлагательность ситуации и признают, что реформы должны быть предприняты для решения этих неотложных проблем. Их надлежащая последовательность важна для того, чтобы избежать передачи дополнительных полномочий еще не реформированным органам судебной власти.

15. Венецианская комиссия постоянно заявляла, что создание судебных советов, отвечающих за назначение судей, продвижение по службе и дисциплину, является важным элементом независимости судебной системы. Комиссия выступает за смешанный состав судебных советов, в который также входят не судьи, чтобы уменьшить риск корпоративизма в работе совета. Судебный совет не может выполнять свои функции, если не обеспечивается добропорядочность его членов. Отсутствие добропорядочности членов совета умаляет и даже сводит на нет цель, ради которой он был создан, то есть гарантию независимости судебной власти. (A judicial council cannot fulfil its functions if the integrity of its members is not ensured. A lack of integrity of the council’s members diminishes and even defeats the objective for which it was established, i.e. guaranteeing the independence of the judiciary).

16. В целом Венецианская комиссия и Директорат приветствуют обоснование законопроекта 5068, поскольку он намеревается реализовать одну из ключевых рекомендаций предыдущего совместного заключения: «Вопрос добропорядочности и этики ВСП также должен быть решен в срочном порядке». Судебная реформа, которая не затрагивает функционирование ВСП и добропорядочность его членов обречена на провал. (A judicial reform which does not tackle the functioning of the HCJ and the integrity of its members is doomed to fail).

III. Анализ законопроекта 5068

17. Конституционное положение Высшего совета правосудия регулируется статьей 131 Конституции, которая устанавливает общие требования, которым должен соответствовать член ВСП. Но есть также общее правило, гласящее, что «дополнительные требования для членства в Высшем совете правосудия могут быть предусмотрены законом». Это означает, что специальное дополнительное требование, касающееся этического поведения и добропорядочности члена ВСП, может быть введено обычным законом. Законопроект №5068 вводит такое требование о том, чтобы члены ВСП соответствовали «критериям профессиональной этики и добропорядочности».

18. Законопроект №5068 вносит поправки в Регламент парламента и Закон «О Высшем совете правосудия». Данные поправки касаются: а) изменения в правила избрания (назначения) членов ВСП; б) создания и функционирования Этического совета;

в) создания и функционирования Службы дисциплинарных инспекторов ВСП и дисциплинарных инспекторов, и г) довольно ограниченные поправки к правилам дисциплинарной ответственности судей.

А. Этический совет

19. Законопроект №5068 учреждает Этический совет сроком на шесть лет для оказания помощи органам, избирающим (назначающим) членов ВСП, в определении того, соответствует ли кандидат на должность члена ВСП критериям профессиональной этики и добропорядочности (новая статья 9 -1).

20. Создание такого Этического совета приветствуется в свете Меморандума о взаимопонимании, который правительство Украины и Европейский Союз заключили 23 июля 2020 года, и отдельного меморандума с Международным валютным фондом, а также с учетом предыдущих рекомендаций Венецианской комиссии по безотлагательному решению проблемы добропорядочности ВСП. Учитывая эту срочность, можно только приветствовать то, что предлагаемое решение не требует внесения поправок в Конституцию.

1. Состав

21. Этический совет состоит из трех действующих или вышедших в отставку судей, назначаемых Радой судей, и трех членов, «предложенных международными организациями, с которыми Украина сотрудничает не менее трех последних лет в области предотвращения и борьбы с коррупцией и/или в отношении судебной реформы согласно международным договорам Украины.

22. Венецианская комиссия и Директорат приветствуют то, что состав Этического совета отражает предыдущие рекомендации Комиссии, особенно в отношении участия международных экспертов в воссоздании ВККС и заключения по Высшему антикоррупционному суду.

Комиссия ранее рекомендовала отдать решающую роль международным организациям и донорам, которые активно поддерживают антикоррупционные программы и судебную реформу в Украине в качестве временной меры для укрепления доверия общественности и помощи в преодолении любых проблем корпоративизма.

23. Что касается критериев членства в Этическом совете, статья 9-1 (2) предусматривает, что его члены должны иметь «безупречную деловую репутацию, высокие профессиональные и моральные качества и общественный авторитет, [которые] соответствуют критериям профессиональной этики и добросовестности», иметь не менее 10 лет опыта работы, в том числе в других странах, в области осуществления процессуального руководства, поддержки государственного обвинения в суде или осуществления судопроизводства по делам, связанным с коррупцией».

24. Эти условия, похоже, вдохновлены законами, регулирующими создание и функционирование антикоррупционных органов. Критерии должны позволять членам Этического совета проверять профессиональную этику и добропорядочность действующих членов и кандидатов в ВСП. Практический опыт борьбы с коррупцией наиболее актуален. Однако значение требования об опыте «осуществления процессуального руководства» остается неясным.

25. Проект статьи 9-1 (6) и Заключительное и переходное положение №2 предусматривают, что председатель Высшего совета правосудия должен утверждать список членов Этического совета. Это означает, что председатель, который сам будет подвергнут одноразовой оценке Этическим советом, может заблокировать создание Этического совета.

 Вместо этого, другой орган судебной власти, например главу Верховного Суда или главу Высшего антикоррупционного суда можно было бы уполномочить объявить о назначении членов Этического совета.

Председатель Верховного Суда может быть уполномочен утверждать этот список как представитель высшего суда в системе судебной власти. В качестве альтернативы глава Высшего антикоррупционного суда может быть наделен полномочиями делать это, поскольку этот суд обладает особой юрисдикцией, которая имеет отношение к вопросам этики и добропорядочности.

 Также должен существовать механизм по умолчанию, если Рада судей не назначает своих членов. Председателя Высшего антикоррупционного суда можно уполномочить назначить квалифицированных судей или судей в отставке.

26. В своих комментариях украинские власти указывают, что реализация такого предложения создаст конфликт интересов, поскольку председатели Верховного Суда и Высшего антикоррупционного суда подлежат дисциплинарным процедурам, проводимым Высшим советом правосудия.

27. Однако председатели этих судов сами не принимают решения относительно этики и добропорядочности кандидатов и нынешних членов ВСП; они будут только назначать судей или судей в отставке для выполнения этой задачи, и это будет сделано только в случае бездействия Рады судей.

28. Украинский законодатель может пересмотреть формулировку законопроекта №5068, что касается ссылки на «международные организации», которая, похоже, исключает участие отдельных стран, которые являются важными донорами, работающими с Украиной в области судебной реформы и борьбы с коррупцией.

29. Во время виртуальных встреч делегацию заверили, что тот факт, что законопроект предусматривает, что международные субъекты должны согласовывать «общий список кандидатов», не вызовет проблем, учитывая предыдущий опыт работы с антикоррупционным судом. Комиссия не видит оснований для другого вывода.

30. Что касается трех «национальных членов» (отмечалось, что на практике международные организации могут даже предлагать некоторых украинских кандидатов), то они должны быть судьями или судьями в отставке (проект статьи 9-1 (3) (1)). Они уже должны были пройти оценивание и, конечно же, не иметь дисциплинарных взысканий или судимостей, правильно подать декларации и ​​т. д. Это должно быть прописано в поправке к Статье 9-1 (2).

31. В качестве дополнительной процедурной гарантии Рада судей должна объявить на своем веб-сайте кандидатуры национальных членов, по крайней мере, за две недели до их назначения со всеми соответствующими документами, чтобы обеспечить прозрачное обсуждение кандидатов.

32. Законопроект №5068 предусматривает, что полномочия члена Этического совета прекращаются до истечения срока его или ее полномочий, если, среди прочего, вступил в силу обвинительный приговор против него или нее. Ссылка на «обвинительный приговор» понимается Комиссией как означающая обвинительный приговор, вынесенный уголовным судом. Аналогичным образом, слова «вступление в силу» понимаются Комиссией как означающие, что такой вердикт больше не может быть обжалован в обычном порядке.

33. Следует прояснить два вопроса. Во-первых, подпадают ли все обвинения в совершении правонарушений (проступков) под цели законопроекта (и мелкие правонарушения, включая нарушение правил дорожного движения). Во-вторых, должно ли решение выноситься украинским уголовным судом или (в свете участия международных экспертов) уголовные приговоры, вынесенные иностранными уголовными судами, значимы для целей законопроекта. Это необходимо разъяснить.

2. Временный характер

34. Проект статьи 9-1 (1) предусматривает, что «Этический совет учреждается сроком на 6 лет». Докладчиков проинформировали, что это следует толковать в том смысле, что Этический совет будет создан на один шестилетний срок.

35. Венецианская комиссия и Директорат приветствуют временный характер международного участия в Этическом совете и считают шестилетнюю продолжительность разумной, учитывая тот факт, что национальное законодательство предусматривает постепенное изменение состава ВСП различными назначающими органами.

36. Хотя Этический совет как таковой может в принципе даже стать постоянной институцией, в законе следует прямо указать, что международное участие в Этическом совете действительно в течение одного шестилетнего мандата. Это внесет значительный вклад в конституционность предлагаемого Этического совета.

3. Критерии профессиональной этики и добропорядочности

 37. Серьезную озабоченность вызывает то, что в законопроекте ничего не говорится о «критериях профессиональной этики и добропорядочности», которые лежат в основе работы Этического совета. Комиссия настаивает на том, что для соответствия критериям предсказуемости в самом законе следует конкретизировать эти основные характеристики. Во время виртуальной встречи с представителями ВСП последние подчеркнули, что они не возражают как таковые против проверок добропорядочности, при условии, что с самого начала ясно, что именно подразумевается под «добропорядочностью».

38. Венецианская комиссия и Директорат не должны разрабатывать такие критерии, но национальный законодатель может найти полезными различные источники при разработке этих критериев или путем ссылки на них в законе.

 39. Источником также может служить законопроект 3711-д, который должен восстановить ВККС. Его статья 95 (10) (2) предусматривает «список кандидатов, которые наиболее точно соответствуют критерию добропорядочности (нравственность, честность, неподкупность, в частности, в отношении законности источников доходов, соответствие между уровнем жизни кандидата или членов его семьи и декларируемым доходом, соответствие образа жизни кандидата его статусу).

 40. В качестве альтернативы или в сочетании с такими критериями можно использовать международные источники, в частности Бангалорские принципы поведения судей.

4. Объем полномочий / рейтинг кандидатов

41. Проект статьи 9 (8) Закона о Высшем совете правосудия предусматривает, что Этический совет составляет список рекомендованных кандидатов, который «как минимум, вдвое превышает количество вакантных должностей членов Высшего совета правосудия» и передает его назначающему органу. Таким образом, Этический совет может принять решение не включать в список кандидатов всех кандидатов, которые соответствуют критериям профессиональной этики и добропорядочности, а только некоторых из них. Это означает, что Этический совет обязательно не только фильтрует кандидатов, которые соответствуют критериям добропорядочности, но и каким-то образом ранжирует их, отделяя «лучших» кандидатов, включенных в список, от других, не включенных.

42. Кандидаты либо соответствуют критериям добропорядочности, либо нет. Кандидаты не могут быть более или менее добропорядочными, и поэтому их нельзя ранжировать по этому критерию. Наделение Этического совета такими дискреционными полномочиями создает риск произвола, поскольку такой рейтинг не может основываться на объективных критериях и конкуренции между кандидатами. Это поставило бы под сомнение репутацию и функционирование такого Этического совета с самого начала.

 43. Это также проблематично, потому что это не соответствует мандату Этического совета. Он создается для того, чтобы помогать органам, избирающим (назначающим) членов ВСП, определять, соответствуют ли кандидаты критериям профессиональной этики и добропорядочности. Этический совет не уполномочен решать, какие из кандидатов, отвечающие критериям профессиональной этики и добропорядочности, заслуживают быть избранными (назначенными) или нет. Его атрибуция ограничивается оценкой профессиональной этики и добропорядочности. Таким образом, Этический совет должен представить органам, избирающим (назначающим) членов ВСП, список, включающий всех кандидатов, отвечающих критериям профессиональной этики и добропорядочности.

 44. Этот вопрос также имеет большое значение в связи с вопросом о соответствии законопроекта 5068 Конституции Украины. В соответствии со статьей 131 Конституции назначающие органы должны выбирать кандидатов. Не Венецианская комиссия и Директорат определяют, соответствует ли законопроект Конституции; тем не менее, по их мнению, было бы несовместимо с конституционной компетенцией органов, назначающих / избирающих членов ВСП, если бы консультативный орган был создан с ограниченной задачей по фильтрации кандидатов на основе критериев добропорядочности.

 45. Наконец, это положение не предусматривает ситуации, когда не хватает кандидатов. Также по этой причине следует исключить положение о включении в список вдвое большего количества вакантных должностей.

Вместо того, чтобы проверять кандидатов, предложенных назначающими органами, Этический совет должен создать общий пул кандидатов, из которого назначающие органы могут отбирать кандидатов. В этот список должны быть включены все кандидаты, отвечающие критериям профессиональной этики и добропорядочности. Поэтому Венецианская комиссия и Директорат рекомендуют внести поправки в законопроект в этом отношении и ограничить роль Этического совета фильтрацией кандидатов, не отвечающих критериям добропорядочности. Такой подход также будет соответствовать меморандуму о взаимопонимании 2020 года между правительством Украины и Европейским Союзом.

5. Требования к принятию решений/голосованию

46. Проект статьи 91-1 (11) предусматривает, что решение Этического совета считается принятым, если за него проголосовали не менее четырех членов Совета, при условии, что три международных эксперта – среди большинства.

Во время виртуального визита некоторые собеседники предложили альтернативную систему, на основе которой международный эксперт(ы) будет иметь решающий голос в случае равенства голосов (3–3).

47. Венецианская комиссия и Директорат отмечают, что как законопроект, так и альтернативная система, похоже, действуют исходя из предположения, что международные эксперты действуют единым блоком, и что то же самое верно для трех членов, назначаемых Радой судей, и что эти два блока на практике заняли бы противоположные позиции. Учитывая тот факт, что члены Этического совета будут заседать в Совете в личном качестве, это предположение кажется спекулятивным.

 48. Правило, требующее, чтобы все три международных члена проголосовали за решения Этического совета, де-факто дает каждому из них право вето. Это может легко привести к полному блокированию работы Совета, и этого следует избегать. Правила могут предусматривать, что решения Этического совета обычно принимаются в случае, если за него голосуют четыре члена, и что среди этих четырех членов должны быть как минимум два международных эксперта.

 49. Кроме того, представляется разумным урегулировать ситуацию разделения голосов (3:3 или 2:2), что в равной степени может заблокировать работу Совета на более длительный период времени. Одним из решений может быть обеспечение того, чтобы в таком случае голосование было повторено в течение определенного периода времени, указанного в законе, чтобы позволить членам Этического совета обсудить вопрос и прийти к соглашению. Повторное голосование потенциально может преодолеть равенство голосов, но если этого не произойдет, то преобладающим будет голос группы, набравший как минимум два голоса международных экспертов.

 50. В Комментариях (30 апреля 2021 года власти Украины представили письменные комментарии к проекту заключения ВК) утверждается, что правило о том, что в случае равенства голосов, преобладает голос группы, имеющий не менее двух голосов международных экспертов, приведет к полному контролю принятия решений в Этическом совете со стороны международных экспертов. Три их представителя смогут принимать любые решения без учета мнения национальных членов. Конституционность этого правила была бы сомнительной, поскольку противоречила бы принципу суверенитета. Рада судей может отказать в выдвижении своих представителей, если это правило будет принято, а процесс отбора будет лишен легитимности. Для такой процедуры не было международных прецедентов.

 51.Тем не менее, Венецианская комиссия и Директорат считают необходимым, чтобы после повторного голосования преобладала группа, получившая не менее двух голосов международных экспертов. Это не только важно для установления доверия к украинской судебной системе, но и приемлемо с точки зрения национального суверенитета. В действительности, что касается нынешних членов ВСП, они будут только отстранены, а решение об увольнении останется за назначающим органом. Наконец, все решения Этического совета, касающиеся как кандидатов, так и действующих членов ВСП, могут быть обжалованы в Верховном Суде. Таким образом, окончательное решение во всех случаях остается за национальным органом.

 52. Существуют и другие возможные альтернативы механизму преодоления тупика, включая, например, добавление в Этический совет седьмого члена для преодоления равенства голосов. Комиссия готова оценить совместимость таких возможных альтернатив с международными стандартами, если того потребуют украинские власти.

6. Регламент

 53. Проект статьи 9-1 (12) предусматривает, что Этический совет определяет и публикует свой Регламент, а также определяет и публикует процедуру определения того, соответствует ли кандидат на должность члена Высшего совета правосудия критериям профессиональной пригодности, этики и добропорядочности. В то же время Заключительное и переходное положение №3 обязывает Этический совет оценить соответствие нынешних членов ВСП таким критериям в течение трех месяцев.

54. Разумеется, разовая оценка должна проводиться на основе принятого Регламента. В таких условиях срок в три месяца кажется нереальным и должен быть продлен. Чтобы облегчить принятие Регламента, особенно в случае равного количества голосов, закон может позволить Этическому совету применять правила для ВККС по аналогии. Два свода процедурных правил Этического совета и ВККС могут быть очень похожими или даже одинаковыми. Некоторые процессуальные нормы ВККС включены в Закон «О судоустройстве и статусе судей». По крайней мере, эти правила можно было бы использовать также для работы Этического совета.

7. Кандидаты в ВСП – последствия несоответствия

 55. Проект статьи 208-1 (4) Регламента Верховной Рады предусматривает, что в случаях, когда Комитет Верховной Рады по вопросам правовой политики принимает решение о несоответствии заявителя требованиям, установленным Законом о Высшем совете правосудия, тот прекращает участие в конкурсе в качестве соискателя. Параллельно с этим, проект статьи 208-1 (7) предусматривает, что в случаях, когда кандидат, назначаемый Радой, не соответствует требованиям для занятия этой должности, установленным законом, и / или если он или она не числится среди кандидатов, рекомендованных Этическим советом для избрания на должность члена ВСП, такой кандидат прекращает участие в конкурсе на должность члена ВСП.

56. Проект статьи 208-1 (6) предусматривает, что Секретариат Верховной Рады составляет и представляет в Комитет ВР по вопросам правовой политики отчет о результатах специальной проверки. Это означает, что и комитет Рады, отвечающий за вопросы правосудия, и Этический совет определяют критерии этики и добропорядочности. Существование этих параллельных процедур проблематично. Только Этический должен принимать решения по вопросам этики и добропорядочности.

57. Эта проблема должна быть решена путем введения общего пула кандидатов, проверяемых Этическим советом, из которого могут выбирать компетентные органы, включая Верховную Раду.

 8. Действующие члены ВСП – одноразовая проверка

 58. Заключительное и переходное положение №3 законопроекта №5068 предусматривает одноразовую исключительную проверку действующих членов ВСП, кроме председателя Верховного Суда (который, в отличие от других членов ВСП, уже прошел проверку ВККС). Действующий член, который не соответствует критериям этики и добропорядочности, отстраняется от должности до тех пор, пока назначающий орган не примет окончательное решение об увольнении.

 59. Проверка нынешних членов ВСП Этическим советом в соответствии с критериями профессиональной этики и добропорядочности может считаться приемлемой только в качестве единовременной исключительной меры. Участие международного компонента в Этическом совете является необходимой гарантией такой исключительной меры в Украине, которая устанавливает баланс между независимостью членов Высшего совета правосудия и необходимостью обеспечить их добропорядочность. В соответствии с принципом соразмерности действующие члены не должны исключаться из ВСП за незначительные нарушения.

60. Заключительное и переходное положение №3 предусматривает, что участие самого ВСП не обязательно, когда Этический совет предлагает уволить одного из членов ВСП. Это положительно и позволяет избежать блокирования одноразовой проверки. Отстранение действующего члена по предложению Этического совета гарантирует, что соответствующий член, чья добропорядочность сомнительна, не может участвовать в деятельности ВСП до тех пор, пока компетентный орган не примет окончательного решения. Такое приостановление предназначено для «замораживания» ситуации; это не посягает на компетенцию компетентных органов увольнять (или не увольнять) соответствующего члена.

61. Положение законопроекта о том, что Этический совет должен завершить свою оценку нынешних членов ВСП в течение 3 месяцев с даты утверждения его состава, усматривается совершенно нереалистичным, поскольку Совет сначала, на основании статьи 9-1 (12), должен установить свое понимание критериев, которые он будет применять, и утвердить свой регламент, прежде чем применять эти критерии, и процедуру в отношении 17 лиц, действующих в настоящее время в качестве членов ВСП. Поэтому этот срок следует продлить.

9. Обжалование решений Этического совета

 62. В законопроекте следует уточнить, что судебная защита доступна кандидату, который, как считает Этический совет, не соответствует критериям профессиональной этики и добропорядочности. В его нынешнем виде законопроект не касается процедуры обжалования решений Этического совета. В ходе онлайн-встреч украинские власти отметили, что в соответствии с другим законодательством любой отдельный публичный акт может быть обжалован. Это означает, что решение, отменяющее выдвижение кандидатуры на должность в ВСП или устанавливающее несоблюдение действующим членом ВСП критериев этики и добропорядочности, может быть обжаловано в суде.

63. Законопроект 5068 должен прямо предусматривать возможность обжалования решений Этического совета в Верховном Суде, даже если параллельный законопроект 5067 уже предусматривает сужение юрисдикции нереформированного Окружного административного суда Киева.

   10. Дальнейшие последствия

 64. Решение Этического совета о том, что действующий член ВСП не соответствует необходимым стандартам этики и добропорядочности или что кандидат не соответствует требованиям, не должно оставаться без дальнейших последствий. Этический совет обязан передать свои выводы Национальному агентству по предотвращению коррупции и Национальному антикоррупционному бюро для принятия дальнейших мер по определению необходимости применения уголовно-правовых мер.

     11. Прочие процедурные вопросы.

 65. Комиссия приветствует различные элементы законопроекта, которые касаются предлагаемых методов работы Этического совета, таких как возможность участвовать в сессиях и принятии решений Совета удаленно через видеоконференции с использованием электронных средств связи. Однако Этическому совету потребуются достаточные следственные полномочия для выполнения своих задач. Это должно быть прописано в законе.

 66. Проект статьи 9 (3) Закона о Высшем совете правосудия предусматривает, что претендент на должность члена ВСП должен лично подавать документы. Должна быть возможность подавать документы другими способами, по крайней мере, когда есть веские причины, по которым подача документов в личном порядке невозможна.

 Б. Дисциплинарная процедура / Служба дисциплинарных инспекторов

 67. Законопроект предусматривает создание и функционирование Службы дисциплинарных инспекторов ВСП и дисциплинарных инспекторов и вносит поправки в правила о дисциплинарной ответственности судей.

68. Эти поправки скорее ограничиваются совершенствованием механизма дисциплинарной ответственности судей. Однако Венецианская комиссия и Директорат уже выразили свое мнение о том, что не следует возлагать дополнительные полномочия на еще не реформированный ВСП. Поэтому важна последовательность этих изменений. Предлагаемые поправки о создании Службы дисциплинарных инспекторов должны вступить в силу только после однократной проверки действующих членов ВСП.

 69. Законопроект должен быть пересмотрен в отношении некоторых вводимых им сроков. Проект поправок к статье 43 (5) 23 предусматривает, например, строгий 30-дневный срок с даты получения жалобы для подготовки документов дисциплинарным инспектором. Это положительно с точки зрения скорости процедуры, но может возникнуть необходимость продлить этот срок в обоснованных случаях.

70. Кроме того, проект статьи 48 (5) предусматривает, что судья будет уведомлен о дате заседания Дисциплинарной палаты не позднее, чем за 7 дней до такого заседания. Предложения продлевают этот срок с предыдущих трех дней (этот срок был признан Конституционным судом неконституционным) до семи дней, но это все еще кажется слишком коротким для судьи, чтобы должным образом подготовить свою защиту против обвинений.

71. Поправки исключают статью 47 (3), которая гласит, что в случае отсутствия судьи даже по уважительным причинам Дисциплинарная палата рассматривает дисциплинарное дело без него или нее, за исключением случаев, когда судья не был уведомлен или был уведомлен в нарушение закона. Это положение было по понятным причинам признано Конституционным Судом неконституционным, поскольку оно нарушает право на защиту судьи. Соответственно, необходимо предусмотреть, что доказанное отсутствие по уважительной причине должно давать право на возобновление производства по делу.

 V. Заключение

72. Основная цель законопроекта №5068 – это учреждение Этического совета сроком на 6 лет для оказания помощи органам, избирающим (назначающим) членов Высшего совета правосудия (ВСП), в определении того, соответствуют ли кандидаты на должность члена ВСП и действующие члены ВСП критериям профессиональной этики и добропорядочности.

73. В целом, Венецианская комиссия и Директорат приветствуют обоснование законопроекта №5068, поскольку он нацелен на реализацию одной из ключевых рекомендаций предыдущего совместного заключения, а именно «вопрос добропорядочности и этики ВСП также должен быть решен в срочном порядке».

Судебная реформа, которая не затрагивает функционирование ВСП и добропорядочности его членов, обречена на провал.

Венецианская комиссия и Директорат приветствуют то, что состав Этического совета основывается на предыдущих заключениях Комиссии, особенно в том, что касается участия международных экспертов.

74. Венецианская комиссия и Директорат выражают сожаление, что законопроект №5068 является частичной мерой и не предусматривает целостной реформы судебной системы. Тем не менее, Венецианская комиссия и Директорат осознают безотлагательность ситуации и признают, что для решения этих неотложных проблем необходимо провести реформы.

75. Венецианская комиссия и Директорат дают следующие основные рекомендации:

1. в законе должны быть установлены «критерии профессиональной этики и добропорядочности»; это можно сделать в тексте или со ссылкой на национальные и / или международные источники, такие как Бангалорские принципы поведения судей;

2. председатель Верховного Суда или председатель Высшего антикоррупционного суда могут объявить Этический совет учрежденным, и следует ввести механизм по умолчанию для случая, когда Рада судей не назначила своих членов;

3. кандидатуры на должность национальных членов Этического совета должны быть объявлены на веб-сайте Рады судей, и только судьи, которые уже прошли оценку (проверку), должны иметь право на назначение;

4. международное участие в Этическом совете должно быть четко ограничено одним мандатом на шесть лет;

5. закон должен предоставлять Этическому совету достаточные следственные полномочия для его работы;

6. чтобы облегчить принятие Регламента, можно позволить Этическому совету применять правила для ВККС по аналогии; по крайней мере, применимые правила Закона о судоустройстве и статусе судей могут также использоваться для работы Этического совета;

7. положение о том, что Этический совет должен завершить оценку нынешних членов ВСП в течение 3 месяцев, нереально; этот срок следует продлить;

8. Этический совет должен создать пул кандидатов, из которого органы по назначению могут выбирать (т. е. фильтровать кандидатов), и Этический совет не должен (де-факто) иметь право ранжировать кандидатов; только Этический совет, а не Комитет Рады по вопросам правовой политики, должен принимать решения об этике и добропорядочности кандидатов;

9. решения Этического совета считаются принятыми, если за них проголосовали четыре члена и если среди этих четырех членов есть как минимум два международных эксперта; в случае разделения голосов голосование должно быть повторено, но если ситуацию с разделением голосов поровну не удалось преодолеть в течение фиксированного срока, указанного в законе, голос группы членов, в которую входят не менее двух международных экспертов, должен преобладать;

10. обжаловать решения Этического совета можно в Верховный Суд;

11. Этический совет обязан передать свои выводы о несоответствии в НАПК и НАБУ для дальнейших действий.

76. Как и в предыдущих заключениях, Венецианская комиссия и Директорат подчеркивают, что последовательность реформ очень важна. В этом отношении Служба дисциплинарных инспекторов должна создаваться только после проведения одноразовой проверки членов ВСП.

77. Венецианская комиссия и Управление остаются в распоряжении украинских властей для оказания дальнейшей помощи, особенно в отношении более широкой реформы, которая может также объединить различные судебные консультативные органы.

Подписывайтесь на наш Telegram-канал и на Twitter, чтобы быть в курсе самых важных событий.