Коли відмова у задоволенні запиту на публічну інформацію є неправомірною: ТОП рішень ВС

Нерідко виникають ситуації, коли органи державної влади не надають у п’ятиденний строк відповідь за запитом на публічну інформацію, посилаючись на те, що запитувана інформація є службовою.

Так, розглядаючи справу № 160/9274/18,  Верховний Суд зазначив, що перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб’єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.

Крім того, у даній справі ВС зазначив, що можливість віднесення інформації до конфіденційної, таємної чи службової не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до конкретної інформації, що містить ознаки будь-якого із названих видів інформації.

Обставини справи

Суть справи полягала в тому, позивачем було подано запит Начальнику ГУ НП в Дніпропетровській області, в якому просили, зокрема, надати інформацію про випадки надходження скарг від громадян України відносно майора поліції, витяг з послужного списку майора поліції, особисті показники та досягнення у службовій діяльності майора поліції за певний час та інше.

Однак на вказаний запит ГУ НП в Дніпропетровській області Дніпровським відділом поліції повідомлено позивача про результати розгляду керівництвом ГУ НП в Дніпропетровській області колективної скарги та про випадки надходження скарг від громадян України відносно майора поліції.

Інша інформація не була надана, оскільки містить персональні дані поліцейського, згода на розголошення якої не була надана майором поліції, а також частина запитуваної інформації віднесена до службової (конфіденційної) згідно з Законом України «Про доступ до публічної інформації».

Рішенням суду першої інстанції, залишеним без змін постановою апеляційного суду, позов було задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність ГУ НП в Дніпропетровській області щодо ненадання запитуваної інформації в повному обсязі на запит Первинної професійної спілки.

Не погодившись з рішенням судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу. Зазначав, що судом апеляційної інстанції помилково віднесено інформацію щодо витягу з послужного списку майора поліції, інформацію про особисті показники та досягнення у службовій діяльності за час проходження служби у відділі моніторингу ДВП ГУ НП в Дніпропетровській області (досягнення та показники) до загальнодоступної, оскільки вказана інформація не відноситься до категорії загальнодоступної інформації, передбаченої Законом України «Про доступ до публічної інформації».

Розглядаючи справу, Верховний Суд зазначив, що обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої обмежений.

Відповідно до статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до службової може належати така інформація: 1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень; 2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

ВС наголосив: документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб’єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.

Крім того, ВС відзначив, що можливість віднесення інформації до конфіденційної, таємної чи службової не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до конкретної інформації, що містить ознаки будь-якого із названих видів інформації.

Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

ВС зазначив, що суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, дійшов обґрунтованого висновку, зобов`язавши відповідача надати наведені вище відомості, крім інформації, яка відноситься до персональних даних.

Ненадання інформації на запит: хто може бути розпорядником публічної інформації

Не менш цікавою є інша справа № 640/30099/20, в якій Верховний Суд досліджував питання, хто може бути розпорядником публічної інформації.

Обставини справи

Так, ще у грудні 2020 року позивач звернувся до суду з позовом до Публічного акціонерного товариства «Н» про:

- визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо доступу до публічної інформації за запитом;

- зобов’язання відповідача в строк встановлені статтею 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» надати інформацію на запит (письмову вимогу) позивача  щодо переведення прав на належні йому на праві власності акцій ПрАТ «К».

Ухвалою суду першої інстанції, яка була залишена без змін постановою апеляційного суду, відмовлено у відкритті провадження у справі, оскільки даний спір не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства та у зв’язку з тим, що у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації» запитувана позивачем інформація не відноситься до публічної інформації, на надання якої поширюється положення названого Закону. При цьому суд зауважив, що у даному випадку ПАТ «Н» не є розпорядником публічної інформації, а вказаний спір не є публічно-правовим.

Позиція Верховного Суду

Як вбачається з матеріалів справи, предметом оскарження у справі є визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо доступу до публічної інформації за запитом позивача та зобов`язання відповідача надати відповідь на запит.

Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у відкритті провадження у справі, виходили з тих міркувань, що ПАТ «Національний депозитарій України» не є суб`єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України та не виконує владних (управлінських) функцій. 

У розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації» запитувана позивачем інформація не відноситься до публічної інформації, на надання якої поширюється положення названого Закону. Тому ПАТ «Н» не є розпорядником публічної інформації, а вказаний спір не є публічно-правовим, а таким, розгляд якого має здійснюватися за правилами, встановленими Цивільним процесуальним кодексом України.

Верховний Суд, переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій, вважає неправомірними висновки останніх про невіднесення вказаного спору до адміністративної юрисдикції, з огляду на таке.

Так, приписами пункту 7 частини 1 статті 19 КАС України визначена предметна юрисдикція публічно-правових спорів фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації, як така, що поширюється на адміністративні суди.

Публічною, відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», є відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Відтак, аналізуючи вищенаведений припис, Суд зауважує, що володільцем публічної інформації може бути як суб`єкт владних повноважень, так і інші розпорядники публічної інформації, визначені Законом № 2939-VI (Закон України «Про доступ до публічної інформації»). Деталізація видів розпорядників публічної інформації міститься у статті 13 Закону № 2939-VI.

Так, окрім суб`єктів владних повноважень, до розпорядників інформації Закон України «Про доступ до публічної інформації» відносить:

1. Юридичних осіб, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів.
2. Осіб, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків.
3. Суб`єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них;
4. Суб`єктів господарювання, які володіють інформацією про стан довкілля; про якість харчових продуктів і предметів побуту; про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; а також іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).

ВС підкреслив: скаржник у доводах касаційної скарги зауважує, що відповідач належить до розпорядників інформації, в силу ч. 1 ст. 13 Закону № 2939-VI, як суб`єкт господарювання, який займає домінуюче становище на ринку або наділений спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Про вказану приналежність відповідача до цього виду розпорядників інформації позивач також зауважував і у позовній заяві, що підтверджується матеріалами справи. Водночас суди попередніх інстанцій, відмовляючи у відкритті провадження, посилалися на неприналежність Національного депозитарію до категорії розпорядників інформації виключно з тих підстав, що останній не є суб`єктом владних повноважень.

Відтак, ВС зауважує, що у даних спірних правовідносинах ключовим є вирішення питання щодо можливості віднесення Національного депозитарію до категорії розпорядників публічної інформації, що, у свою чергу, дозволить з`ясувати юрисдикційну належність спору.

ВС звертає увагу, що статтею 13 Закону № 2939-VI розпорядником публічної інформації визначено не тільки суб`єктів владних повноважень та осіб, які виконують їх делеговані повноваження, а й суб`єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Закон України «Про депозитарну систему України» наділяє Центральний депозитарій виключною компетенцією щодо зарахування цінних паперів у систему депозитарного обліку, їх облік та зберігання, списання цінних паперів у зв`язку з їх погашенням та/або анулюванням, а також складення реєстрів власників іменних цінних паперів.

ВС нагадав, що запит на інформацію позивача стосувався відомостей стосовно переведення депозитарною установою прав на належні йому на праві власності акції ПрАТ «КЗТВ» з рахунку позивача на рахунок заявника вимоги, з врахуванням календарної дати такого переведення.

Таким чином, Центральний депозитарій, як суб`єкт господарювання, що згідно з Законом України «Про депозитарну систему України» володіє виключною компетенцією (правами) щодо обліку, зберігання цінних паперів та складення реєстрів їх іменних власників, може вважатися розпорядником публічної інформації, що була запитана позивачем, в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Враховуючи обставини справи, Верховний Суд скасував рішення суду першої та апеляційної інстанції, а справу направив для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Присвоєння грифу «для службового користування»

В іншій справі  № 640/6710/20, Верховний Суд зазначив, що присвоєння конкретному документу грифу «для службового користування» само собою не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію у ньому, оскільки така підстава не передбачена частиною першою статті 22  Закону України «Про доступ до публічної інформації». Наявність підстав для такої відмови може бути встановлена лише шляхом застосування «трискладового тесту» (пункт 2 частини першої даного Закону).

Так, з матеріалів даної справи відомо, що позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Секретаріату Кабінету Міністрів України, в якому просив:

1. Визнати протиправними дії Секретаріату КМ України щодо направлення листом його запиту на інформацію до Служби безпеки України;
2. Зобов`язати Секретаріат КМ України повторно розглянути його запит на інформацію протягом 5 робочих днів з дня набрання законної сили судовим рішенням.

В обґрунтуванні позовних вимог позивач зазначив, що відповідач є розпорядником публічної інформації в розумінні статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI, а тому протиправно направлено його запит на інформацію на розгляд до Служби безпеки України.

Рішенням суду першої інстанції позов задоволено повністю. Постановою апеляційного суду рішення суду першої інстанції було скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено повністю.

Варто відзначити, що позивач направив запит на інформацію, у якому просив надати копію постанови Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 939, а також усіх актів Кабінету Міністрів України, якими вносилися зміни до вказаної постанови.

З матеріалів справи також слідує, що відповідач на запит позивача листом повідомив, що постанова КМ України від 18 грудня 2013 року № 939 має гриф обмеження доступу «Для службового користування», який накладено Службою безпеки України, а тому Секретаріат КМ України не є розпорядником цієї інформації, у зв`язку з чим запит позивача відповідно до частини другої статті 6, частини третьої статті 22 Закону № 2939-VI та з урахуванням пункту 87 Типової інструкції надіслано до Служби безпеки України для його розгляду в установленому порядку.

Так, розглядаючи справу,  колегія суддів зауважила, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов`язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє.

Очевидно, що запитувана позивачем постанова КМ України від 18 грудня 2013 року № 939 була прийнята Кабінетом Міністрів України та перебуває у володінні останнього.

При цьому колегія суддів відзначила, що не має значення який суб’єкт обмежив доступ до інформації (застосував той чи інший гриф).

Закон України «Про доступ до публічної інформації» не передбачає можливості для розпорядника, який отримав запит, направити його до іншого розпорядника, який прийняв рішення про обмеження доступу до запитуваної інформації (наприклад, відніс його до службової інформації).

Розпорядник, який отримав запит і який володіє запитуваною інформацією, зобов`язаний його розглянути і прийняти рішення по суті щодо надання чи відмови в доступі. При цьому він може провести консультації з іншим органом влади, який первинно обмежив доступ до інформації, але в межах встановлених законом строків для розгляду такого запиту.

Присвоєння конкретному документу грифу «Для службового користування» само собою не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію у ньому, оскільки така підстава не передбачена частиною першою статті 22  Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Наявність підстав для такої відмови може бути встановлена лише шляхом застосування «трискладового тесту» (пункт 2 частини першої даного Закону).

За таких обставин суд першої інстанції, досліджуючи предмет спору та обставини справи, правомірно оцінив аргументи сторін та обґрунтовано дійшов до висновку про те, що запит позивача за своєю суттю розглянутий не був, оскільки відповідачем не надано повної та обґрунтованої відповіді та роз’яснень на всі постановлені в запиті питання.

Тож, враховуючи обставини справи, Верховний Суд скасував рішення апеляційного суду та залишив в силі рішення суду першої інстанції.

Раніше «Судово-юридична газета» писала, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua, на Youtube Право ТВ, а також на нашу сторінку у Facebook, Viber та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.