Реформа прокуратуры: на старт!

Идея реформирования прокуратуры в Украине обсуждается давно, но несмотря на многочисленные модернизации действующего Закона «О прокуратуре», до системных изменений дело так и не дошло. На торжественном собрании по случаю Дня работников прокуратуры в ноябре 2011 г. это подтвердил и глава государства, отметив необходимость реформирования этого надзорного органа. Позиция Президента такова, что при подготовке новой редакции закона о прокуратуре за основу возьмут, прежде всего, Конституцию Украины, а также выводы Совета Европы и Венецианской комиссии. И хотя на текущий момент говорить о скором принятии полноценного нового профильного закона рано, первый серьезный шаг по реформированию прокуратуры в части урезания ее полномочий уже сделан.

Так, 6 сентября с. г. принят за основу законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам усовершенствования деятельности прокуратуры» (р. №11074). Причем народные избранники проголосовали за сокращенную процедуру подготовки данного документа ко второму чтению, что свидетельствует о том, что он имеет большие шансы стать законом уже на следующей неделе. Если положения этого законопроекта будут реализованы, прокуроры не смогут на свое усмотрение проводить проверки, а также вмешиваться в деятельность частных предприятий и общественных организаций. Как поменяется компетенция прокуратуры после вступления в силу нового акта, выясняла «Судебно-юридическая газета».

По мнению юристов, принятие законопроекта №11074 – шаг, который нужно было сделать давно. Связано это в т. ч. с необходимостью выполнить взятые Украиной обязательства перед Советом Европы по упразднению функции прокуратуры, которая ранее называлась общим надзором. В 2010 г. Генеральным прокурором была создана рабочая группа по реформированию прокуратуры, и с тех пор велась активная работа над концепцией реформирования функции надзора за соблюдением и применением законов.

Основное противоречие заключается в том, что надзорная функция прокуратуры закреплена в п. 9 Переходных положений Конституции, и она относится к ведению прокуратуры до момента создания в Украине соответствующих контролирующих органов. На сегодняшний день таких органов создано около 80. Этого достаточно, чтобы выполнять функции по надзору за соблюдением законов. Например, есть Государственная инспекция труда, которая создана специально для того, чтобы следить за соблюдением законов в сфере трудового законодательства. С этой позиции частичное лишение прокуратуры надзорных функций оправдано. Прокуроры смогут сосредоточиться на надзоре именно за контролирующими органами и защите конституционных основ предпринимательской деятельности, а контролирующие органы будут выполнять возложенные на них законом обязанности. Другой вопрос, насколько изменения в этой части приживутся, ведь прокуроры привыкли к тем полномочиям, которые выписаны в действующем Законе Украины «О прокуратуре», принятом еще в 1991 г.

Акты реагирования объединят, полномочия урежут

Одним из существенных изменений, изложенных в законопроекте №11074, станет упразднение ряда существующих документов прокурорского реагирования. Если законопроект станет законом, такие акты реагирования, как протест и предписание, перестанут существовать. Останется лишь один документ – представление, внесение которого не будет влечь за собой приостановления действия нормативно-правовых актов или прекращения определенной деятельности. При этом единый акт реагирования будет включать в себя элементы упраздненных актов. Например, от протеста сохранится требование об отмене нормативно-правового акта, отдельных его частей или о приведении его в соответствии с законом.

Однако многие специалисты считают, что с точки зрения эффективности реагирования существующие на сегодняшний день прокурорские акты более действенны. Они позволяют прокурору останавливать действие, скажем, явно незаконного нормативно-правового акта, выданного коллегиальным органом. Если предложенные проектом изменения будут приняты, прокурор лишится такой возможности. Т. е. объем его полномочий для поддержания законности значительно снизится и станет несоизмеримым с возможными нарушениями.

Также сужаются основания для представительства прокурором интересов граждан в суде – к ним будет относиться только неспособность гражданина самостоятельно защитить свои нарушенные или оспариваемые права или реализовать процессуальные полномочия из-за физического или материального состояния, несовершеннолетия, преклонного возраста, недееспособности или ограниченной дееспособности. Причем наличие таких оснований прокурор должен будет подтвердить путем предоставления суду доказательств. По мнению экспертов, эта часть изменений еще нуждается в доработке, так как критерий, по которому можно определить финансовые возможности граждан, недостаточно обоснован. Кроме того, законопроектом не учтена иная категория лиц, которые требуют прокурорской защиты – одинокие матери, студенты, безработные и т. п. 

Следует отметить, что в большинстве стран прокуроры в той или иной степени наделены полномочиями вне функций уголовного преследования. Азербайджан, Армения, Латвия, Литва, Молдова, Россия и многие другие (всего около 40 государств) – во всех этих государствах у прокуроров есть подобные полномочия. При этом в России нет даже намека на дискуссию о том, нужна ли прокуратуре функция надзора за соблюдением и применением законов. Другой пример – Молдова, где сложилась обратная ситуация: полномочия прокуратуры сильно урезали, и теперь нет возможности в полной мере предоставить социально незащищенным гражданам государственную защиту в виде прокурорского реагирования на нарушения законов. Схожая ситуация и во Вьетнаме, где в 2004 г. были проведены реформы прокуратуры, а теперь ей пытаются вернуть надзорные полномочия.

Проверка с уведомлением

Следующее важное новшество касается полномочий прокуроров при проведении проверок, закрепленных в ст. 21 Закона «О прокуратуре». В законопроекте, которым предлагается изложить указанную статью в новой редакции, определено, что прокурорская проверка осуществляется только в случае проведения предварительной проверки соответствующим органом контроля, или если такая проверка не была проведена в срок. При этом начинать проверку можно только при условии письменного уведомления проверяемой стороны. Другими словами, чтобы начать проверку, прокурор должен вынести мотивированное постановление и обосновывать необходимость совершения конкретных действий – например, истребования документов, содержащих банковскую или коммерческую тайну. Кроме того, в законопроекте четко обозначено, что все оригиналы документов, изъятые в ходе проверки, по ее окончанию должны быть возвращены владельцам. Действия прокурора и акт реагирования по результатам такой проверки можно будет обжаловать в суде.

Проектом Закона четко нормируются полномочия прокурора, предусмотренные ст. 20 Закона «О прокуратуре». Например, в изменениях указано, что прокурор лишь при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением и применением законов вправе беспрепятственно по удостоверению, подтверждающему занимаемую должность, входить в помещения органов государственной власти и органов местного самоуправления, воинских частей, государственных предприятий, учреждений и организаций. Т. е. когда изменения будут приняты парламентом и вступят в силу, прокурор не сможет просто прийти на частное предприятие и требовать документы.

Несмотря на позитивные отзывы о законопроекте, в т. ч. и представителей прокуратуры, часть юристов, непосредственно работающих с органами прокуратуры, склонны считать, что предложенные изменения не особо повлияют на нынешнюю ситуацию. Ведь проблема не столько в объеме прокурорских полномочий или морально устаревших актах реагирования, сколько в мировоззрении самих работников прокуратуры. И одного лишь законодательного регулирования их деятельности недостаточно, чтобы украинская прокуратура переняла лучшее из международного опыта.

Комментарии

Владимир Высоцкий,
председатель ВККА:

– Изменения, которые предлагаются законопроектом, кардинально проблему не решат. Я думаю, что к этому процессу следует подходить аккуратно, чтобы гражданин из-за отсутствия полномочий у прокурора не остался беззащитным перед некоторыми государственными органами. Ведь пока он дойдет до суда, пока составит исковое заявление, пока получит судебное решение, может пройти много времени. Поэтому какие-то направления деятельности прокуратуры, в т. ч. в части надзорных функций, должны быть оставлены.

Василий Бородий,
судья Подольского райсуда Киева:

– Я 20 лет работал в прокуратуре и занимался этими вопросами. Естественно, реформировать прокуратуру в части некоторых надзорных полномочий нужно было давно. Но подойти к этому нужно настолько взвешенно, чтобы те функции, которые в течение длительного времени были переданы прокуратуре, не остались неурегулированными, чтобы не образовался правовой вакуум. Ведь главное – защитить права и интересы, в первую очередь, самых незащищенных слоев населения: детей, несовершеннолетних, стариков, инвалидов. А если идти только путем обращения в судебные инстанции, может получиться так, что человек свое нарушенное право будет восстанавливать годами. Сможет ли суд защитить права гражданина более оперативно и качественно, чем прокуратура?

Николай Шумило,
доктор юридических наук, профессор:

– В отношении предлагаемых законопроектом изменений хочу отметить, что любая норма права не всегда может реально отобразить ситуацию. Ведь она является типичной моделью, а людям нужна помощь в конкретных случаях. Общее и частное вступает в коллизию. Норма права – это абстракция, она не может предвидеть все ситуации. Во всех странах вопросы, связанные с нарушением прав, решаются в судебном порядке. Поэтому украинская прокуратура должна быть при судах, как в европейских странах.

Алексей Баганец,
экс-заместитель Генерального прокурора Украины (2000–2002, 2005–2006 гг.):

– Я согласен с тем, что необходимо реформировать органы прокуратуры. Тем более, что и в Переходных положениях Конституции об этом говорится. Относительно функций как досудебного следствия, так и надзора. Однако, на мой взгляд, мы чересчур ускоряем исполнение Переходных положений Конституции. Там четко сказано, что прокуратура продолжает осуществлять функции надзора за соблюдением законов до введения в действие законов, которые регулируют такую деятельность других госорганов. Вмешиваясь в осуществление функций прокуратуры, мы будто признаем, что у нас есть система таких госорганов. Как бывший сотрудник прокуратуры, я никогда не соглашусь с этим, потому что та система органов государственного контроля, которая существует сегодня, недееспособна, и без участия прокуроров вообще никакой системной работы по устранению выявленных нарушений закона она не осуществляет.

Кроме того, не стоит забывать, что прокуратура остается государственным органом, который обязан осуществлять надзор. И механизм ее реагирования является наиболее действенным, если необходимо приостановить действие явно незаконного нормативно-правового акта. Намного более действенным, чем так называемого представления, которые законодатели собираются оставить как единственный документ для подобных целей. Хотя бы потому, что такое представление рассматривается в течение месяца, тогда как предписание прокурора – 10 дней. Если должностное лицо или коллегиальный орган уклоняется от выполнения предписания, прокурор обращается в суд, и только суд может определить, законный или незаконный спорный документ, и при необходимости отменить его. Прокурор в этой ситуации суд никак не заменяет. Поэтому моя позиция заключается в том, что надо вносить изменения, надо реформировать законодательство о прокуратуре, но ни в коем случае не спешить.

Топ-6 новелл законопроекта №11074:

1. Упразднить полномочия прокурора по изданию обязательных для исполнения актов прокурорского реагирования.

2. Установить единый акт реагирования – представление, внесение которого не влечет приостановление действия н/п актов, прекращение определенной деятельности и пр.

3. Запретить прокурору осуществлять полномочия в рамках надзора за соблюдением и применением законов без назначения прокурорской проверки, которая может осуществляться только после принятия постановления. В нем указываются основания, свидетельствующие о возможных нарушениях законности, а также обосновывается необходимость совершения прокурором конкретных действий. Копия постановления обязательно должна предоставляться лицу, на права и свободы которого может повлиять проведения прокурорской проверки.

4. Запретить проведение прокурорской проверки по заявлениям и обращениям физ. и юрлиц (кроме тех, которые содержат сообщения о преступлении) до их предварительного рассмотрения компетентными органами исполнительной власти, местного самоуправления или непринятия ими в установленные сроки решений по этим вопросам.

5. Ограничить перечень оснований для представительства интересов гражданина в суде.

6. Лишить прокуроров нижестоящего уровня права подавать заявления о пересмотре судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам. Предоставить его только Генпрокурору, его заместителям, прокурору АРК, области, городов Киева и Севастополя.