Смотр перед боем

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

Чем меньше остается времени до Вильнюсского саммита Восточного партнерства, который состоится 28–29 ноября, тем больше забот у нынешних народных избранников. Их основные хлопоты связаны с необходимостью в кратчайшие сроки подготовить законодательную почву (в частности, провести реформу правовой сферы) для внедрения европейских стандартов. Пока в парламентских, правительственных и президентских стенах завершаются подготовительные работы, общественность обсуждает основные перемены, грядущие в ближайшем будущем.

При вступлении в Совет Европы 9 ноября 1995 г. Украина взяла на себя обязательства, согласно которым роль и функции Генеральной прокуратуры (особенно по осуществлению общего контроля за соблюдением законности) будут изменены путем преобразования этого института в орган, который будет отвечать стандартам Совета Европы. Но памятуя поговорку о том, что обещанного 3 года ждут, парламентарии отложили реформацию. Лишь в 2009 г. законодатель попытался вновь вернуться к вопросу о прокуратуре, но дальше попыток дело не продвинулось. Совет Европы неоднократно напоминал об обязательствах, взятых Украиной, и 2013 г. стал «часом пик» для принятия пакета необходимых законодательных актов.

Проект нового закона «О прокуратуре» занимает в этом пакете важное место, тем более, что он должен был быть принят в течение года с момента вступления в силу нового Уголовного процессуального кодекса. Однако в преддверии Вильнюсского саммита на разработку, согласование и принятие такого закона осталось совсем мало времени, и вопрос стоит достаточно остро. Поэтому было принято стратегическое решение, и Администрация Президента Украины разработала документ (условно назовем его законопроектом «О прокуратуре», хотя регистрацию в Верховной Раде на момент сдачи номера данный документ не проходил), и 2 августа 2013 г. он был отправлен для анализа и оценки в Венецианскую комиссию. Украина с трепетом ожидала вердикта, и 11 октября Европейская комиссия «За демократию через право» огласила свои предложения и замечания.

Высокая оценка

Члены ВК отметили прогрессивный характер предполагаемого закона. И хотя в своих рекомендациях Венецианская комиссия высказала немало технических и редакционных замечаний к тексту законопроекта, общий вердикт оказался позитивным. Более того, Комиссия назвала этот документ лучшим из украинских законопроектов на эту тему.

В частности, эксперты ВК одобрили нормы, лишающие прокуратуру функции общего надзора. С одобрением было воспринято и лишение прокуроров права принимать участие в работе министерств, органов исполнительной власти, сессий местных советов и других административных органов. Высоко было оценено и улучшение механизмов, обеспечивающих независимость прокуроров, а также новые детализированные процедуры их назначения и увольнения. Не обошли вниманием эксперты и введение механизмов и органов самоуправления, а также новые процедуры дисциплинарного производства в отношении прокуроров.

Тем не менее, Киеву был адресован ряд рекомендаций по доработке законопроекта о прокуратуре, а 5 претензий к нему были представлены как критически важные.

Что закон грядущий нам готовит

Однако как парламентариями, так и общественностью Украины нормы проекта были восприняты неоднозначно. На сегодня прокуратура является самостоятельным институтом государственного строя, который реализует возложенные на него Конституцией и законами Украины функции, взаимодействуя с другими органами государственной власти. Сам же термин «прокуратура» обозначает государственный орган, осуществляющий надзор за неукоснительным и своевременным исполнением законов, который обеспечивает режим законности и привлечения к суду нарушителей уголовного закона. Соответствующие функции являются ведущими для прокуратуры как в Украине, так и за рубежом.

Неудивительно, что предлагаемые новшества в этой сфере вызвали такие бурные дебаты. В частности, широко обсуждался тот факт, что реформирование прокуратуры предусматривает полную отмену общего надзора, ликвидацию некоторых действующих прокуратур и сокращение полномочий оставшихся. Напомним, что под ликвидацией подразумевалось реформирование прокуратур специального назначения. Под эту категорию попадают все военные, экологические, транспортные прокуратуры, которые после ликвидации общего надзора и сокращения функции представительства государства в судах теряют практически все свои полномочия.

Согласно новшествам, будет введена унифицированная 3-уровневая система прокуратуры: будут продолжать функционировать местные прокуратуры (аналог районных), региональные (аналог Крымской республиканской, областных, Киевской и Севастопольской городских прокуратур) и Генеральная прокуратура. Это означает, что городские прокуратуры в областных центрах также ликвидируются, поскольку в некоторых областях прокуратура живет в режиме 4-уровневой системы – функционируют и районные, и городская, и областная прокуратуры.

Предположительно ликвидация начнется сразу же после принятия нового закона, и этот процесс будет ограничен 6 месяцами. Такой же срок отведен на создание органов самоуправления, квалификационных комиссий. А после их создания дается несколько месяцев, чтобы закон вступил в силу в полном объеме. Прогнозируется, что этот процесс завершится во второй половине 2014 г. Общий надзор ликвидируется уже после создания всех необходимых органов. Впрочем, сокращения штатов в связи с реорганизацией не предвидится – Генеральная прокуратура должна найти правильное и мудрое решение вопроса о том, как провести оптимизацию и передислоцировать силы, которые останутся после ликвидации общего надзора, в другие интеллектуальные сферы в рамках полномочий прокуратуры.

Замечания и предложения Венецианской комиссии

Критике экспертов подверглась ст. 24 законопроекта, которая регламентирует представительство интересов гражданина или государства в суде. Замечания коснулись тех норм, которые дают прокурору право представлять в суде интересы несовершеннолетних и недееспособных граждан, а также органы власти. Эксперты заметили, что следует внести поправки, предусматривающие, что роль прокурора в представлении физического лица должна быть только вспомогательной, и участник процесса должен иметь возможность возразить против такого представительства в суде.

Вторая претензия Комиссии – недостаточные, по мнению экспертов СЕ, гарантии независимости прокуроров от вышестоящего начальства. Комиссия предложила поправки к нескольким статьям, которые способны решить эту проблему.

Следующее замечание связано с правовым статусом Генерального прокурора, поскольку в данном проекте не были учтены сделанные ранее замечания и не ликвидирована угроза для его независимости из-за относительно короткого срока полномочий. Предложенный законопроект, по словам экспертов, не исключает угрозу смещения генпрокурора по политическим мотивам, а значит, и скрытого влияния Верховной Рады и Президента на его позицию. На сегодняшний день решению этого вопроса препятствуют конституционные ограничения.

Четвертая проблема, как считают в ВК – скрытая угроза для журналистов и активистов, освещающих работу прокуратуры, которая содержится в разделе законопроекта о гарантиях независимости прокуроров. Так, в президентском проекте предлагается норма, гласящая, что следствием «какого-либо влияния на прокурора» и «неуважения к прокурору» является «ответственность, установленная законом». В Венецианской комиссии убеждены, что такая ответственность может стать способом подавления свободы СМИ и публичной критики. Эксперты предложили ряд изменений, которые помогут решить данную проблему.

И, наконец, пятый блок предложений касается усовершенствования процедуры привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности.

Отдельно Венецианская комиссия настаивает на том, что в будущем парламенту стоит внести изменения в раздел Конституции о прокуратуре, убрав из Основного Закона право прокурора представлять интересы физических лиц, ограничить право Президента увольнять Генерального прокурора и лишить парламент права высказывать ему недоверие.

Изменения в Основной Закон неизбежны

Следует отметить, что начиная с 1993 г. по сегодняшний день в Закон Украины «О прокуратуре» неоднократно вносились изменения и дополнения. Всего в течение 14 лет было принято 19 подобных законов, однако большинство норм Закона «О прокуратуре» так и не приведено в соответствие с Конституцией.

Реформирование прокуратуры лишь путем принятия нового Закона «О прокуратуре» не может быть полным, поскольку ему должны предшествовать необходимые изменения в Конституции. Соответствующий раздел есть в Концепции внесения изменений в Конституцию, который разрабатывала комиссия Конституционной ассамблеи по вопросам правоохранительной деятельности.

Этим документом предусматривается, что прокуратура должна сохранить свой правозащитный потенциал, и предлагается, чтобы она представляла интересы граждан в суде, а также интересы юридических лиц хотя бы до формирования полноценных органов, которые будут осуществлять такую деятельность на профессиональной основе. Имеется в виду, что на сегодняшний день в системе центральных органов исполнительной власти созданы соответствующие инспекции, например, по защите прав потребителей и т. д., но пока они начнут полноценно работать, прокуратура могла бы по желанию граждан представлять их интересы в суде.

Также необходимо разработать и принять ряд сопутствующих законов, которые должны обеспечить слаженную работу всей системы. В частности, не стоит забывать, что в заключительных и переходных положениях нового Уголовного процессуального кодекса Украины есть норма, согласно которой следователи органов прокуратуры до начала деятельности Государственного бюро расследований Украины будут осуществлять расследования уголовных преступлений, совершенных должностными лицами, занимающими особо ответственное положение. Это значит, что для целостности реформы органов прокуратуры необходимо принять также Закон «О Государственном бюро расследований Украины».

Однако, несмотря на замечания, согласно сегодняшней оценке секретаря Венецианской комиссии законопроект, который украинские органы власти направили на изучение, создает хорошую основу для реформирования прокуратуры. Эксперты отметили, что Украина вполне сможет реформировать органы прокуратуры еще до Вильнюсского саммита.

КОММЕНТАРИИ

Виктор Пшонка, Генеральный прокурор Украины

– С принятием Уголовного процессуального кодекса определены четкие временные рамки окончательного реформирования института прокуратуры в целом и следствия в прокуратуре в частности – не более 5 лет со дня вступления УПК в силу. До этого времени прокуратура будет продолжать выполнять свои функции. Однако сейчас нас беспокоит другая проблема – эффективность прокурорского следствия и соответствие его системы уголовному процессуальному законодательству.

На заседании коллегии Генеральной прокуратуры принято решение о ликвидации Главного следственного управления и создании на его базе Главного управления по надзорной деятельности в уголовных процессах следователей органов прокуратуры. Кроме того, учреждено управление процессуального руководства в уголовных процессах Генеральной прокуратуры Украины. Решение об упразднении системы прокурорского следствия давно принято на законодательном уровне, и вопрос его воплощения в жизнь является делом времени. До этого момента наша задача – привести следственный аппарат органов прокуратуры в соответствие с требованиями УПК.

Владислав Федоренко, член Конституционной ассамблеи

– Хочу отметить, что на сегодняшний день ведутся споры о том, чтобы прокуратура могла осуществлять общий надзор, как это фактически было, когда действовали переходные положения Конституции. Тогда прокуратура, наряду с Президентом, парламентом, Кабинетом министров и судебной властью, оставалась бы одним из весомых центров публичной власти в Украине.

На текущий момент нет четкой позиции, какие функции прокуратуры могла бы взять на себя милиция. Дискуссионным остается и предложение о создании Единого следственного комитета по примеру Российской Федерации. Предложенная ликвидация прокуратур будет происходить поэтапно, и с уменьшением их количества будет увеличиваться их объем работы. Это поможет избежать дублирования функций прокуратур другими органами. Кроме того, обязательно будут учитываться специфика работы той или иной прокуратуры, демографические показатели и т. д.

Павел Петренко,секретарь Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– Проект закона «О прокуратуре», разработанный и представленный Администрацией Президента Украины, получил ряд замечаний, с которыми я абсолютно согласен. Данный документ был представлен для получения выводов Венецианской комиссии без предварительной регистрации его в Верховной Раде. Но в дальнейшем он должен пройти полную процедуру, необходимую для любого законопроекта, с обязательным широким обсуждением. Это будет процессуально правильно.

В Верховной Раде сейчас зарегистрирован другой законопроект «О прокуратуре» №0886, который в свое время также получил оценку Венецианской комиссии. На мой взгляд, этот законопроект более полный, точный и действительно направленный на реорганизацию института прокуратуры. Он не получил дальнейшего хода только потому, что действующая власть на самом деле не очень заинтересована в реформировании прокуратуры. В каком порядке развернутся дальнейшие события, предсказать трудно.

Вадим Колесниченко, член Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– Вывод Венецианской комиссии относительно представленного законопроекта носит рекомендательный характер, и мы не должны беспрекословно выполнять все ее требования. В дальнейшем представленный законопроект будет зарегистрирован в Верховной Раде и, скорее всего, пройдет по ускоренной процедуре, так как получил высокую оценку и одобрение. Не исключено, что оппозиция также выставит на рассмотрение свой законопроект, и тогда их движение будет идти параллельно.

Относительно перемен, которые предлагаются данным законопроектом, могу сказать, что все новшества будут вводиться постепенно. Если будет исключена надзорная функция прокуратуры, за этим должно последовать сокращение штата. Но государству это может оказаться не выгодно, так как придется выплачивать пособия и другие необходимые выплаты. Поэтому будет разработана какая-то иная схема, но это уже задача Генеральной прокуратуры. Также, конечно, будут внесены изменения в Конституцию Украины.

Сергей Кивалов, член Венецианской комиссии, председатель Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– В Венеции единогласно приняли заключение по украинскому законопроекту «О прокуратуре». Комиссия в целом одобрила документ, указав на некоторые недоработки. Эксперты ВК и выступающие из разных стран сошлись во мнении, что закон «О прокуратуре» надо принимать немедленно. При этом многие отмечали, что нельзя полностью реформировать систему прокуратуры без внесения изменений в Конституцию, но это будет следующим этапом. Сейчас надо принять новый, отвечающий европейским стандартам закон «О прокуратуре». Те замечания, которые сегодня были высказаны и отражены в письменном виде, будут являться инструкцией по доработке законопроекта».

В ряде государств мира прокуратура функционирует в системе органов исполнительной власти (Дания, Египет, Италия) и судебной власти (Грузия, Литва и др.). В некоторых странах прокуратура даже существует в виде органа, подотчетного и подконтрольного высшим коллегиальным государственно-партийным органам государства (Китай, Куба, КНДР), или же вообще отсутствует (Ватикан, Катар, Кувейт). Однако в подавляющем большинстве стран мира, как и в Украине, прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветви власти.

Совет Европы – международная организация, содействующая сотрудничеству между всеми странами Европы в области стандартов права, прав человека, демократического развития, законности и культурного взаимодействия. Будучи основанным в 1949 г., СЕ является старейшей в Европе международной организацией. В его состав входят 47 государств, в которых проживают более 800 млн человек. При вступлении в Совет Европы 9 ноября 1995 г. Украина взяла на себя обязательства, согласно которым роль и функции Генеральной прокуратуры будут изменены.

«В демократической стране нет никакой потребности, чтобы прокуратура играла такую сильную роль в области надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за соблюдением законности в данной отрасли органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами», – данный тезис несколько раз повторялся в разных выводах Венецианской комиссии.