Опять о мирных собраниях: две альтернативы

Спорные моменты двух новых законопроектов о гарантиях свободы мирных собраний

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

Право на мирные собрания является неотъемлемым условием реализации других прав и свобод человека, таких как свобода выражения мнения, свобода мысли и др. Это право как одна из истинных основ демократии закреплено в основных международных договорах, и каждое государство, считающее себя демократическим, должно в полной мере обеспечивать его реализацию. Конституция Украины, принятая в 1996 г., гарантирует украинским и иностранным гражданам, а также лицам без гражданства свободу мирных собраний в пределах своей территории. Это положение закреплено в ст. 39 Конституции. Однако профильного закона, регламентирующего процесс и тонкости, а также ответственность за те или иные нарушения со стороны как участников мирных собраний, так и властей, до сих пор нет. Именно отсутствие такого специального закона в недавнем прошлом сыграло роковую роль. Все помнят, с чего начались мирные протесты в центре столицы в ноябре 2013 г. и во что в результате они переросли. Последствия тех событий разбираются до сих пор, и отсутствие необходимых норм осложняет этот процесс.

Очередные законодательные инициативы

Надо отметить, что тема закона, регламентирующего мирные собрания, митинги, шествия и т. д., в Украине поднималась часто. В 2010 г. этот процесс был весьма активным, и тогдашнее правительство разработало соответствующий законопроект, но дальше обсуждений дело не пошло. Сразу после печально известных событий вновь громко заговорили о профильном законе, и опять тот же результат. Видимо, никакая власть не любит протестов, но правильно урегулировать этот процесс не в состоянии.

В последнее время законопроектная работа в указанной плоскости вновь активизировалась. В Верховной Раде зарегистрировано 2 законопроекта: №3587 «О гарантиях свободы мирных собраний» от 7.12.2015 и №3587-1 «О гарантиях свободы мирных собраний в Украине» от 11.12.2015. Целью обоих документов является создание условий для свободного проведения мирных собраний в Украине. «Закон позволит закрепить право украинцев на мирные собрания и окончательно пресечь все попытки запрещать митинги в стране», – прокомментировали законопроект №3587-1 его авторы. Они также отметили, что благодаря этому документу будут установлены запреты на противоправные действия центральной и местной власти против свободы собраний, появятся дополнительные гарантии права на одновременные мирные собрания, контрсобрания и собрания без сообщений о них. Кроме того, по мнению парламентариев, законопроект направлен на создание дополнительных полицейских и судебных гарантий защиты свободы мирных собраний и приведение положений отдельных законов в соответствие с Конституцией.

Специалисты, успевшие изучить этот законопроект, во многом дали ему положительную оценку. Они отметили, что он был разработан депутатами разных политсил, которые на практике знают тему протестов, на основе наработок правозащитников и активистов. Однако многие не верят в то, что данные нормы будут приняты. В истории Украины уже было так, что в законопроект, где сроков уведомления о собрании сначала не было, после первого чтения их добавили. Поэтому многие скептически относятся к будущему данного проекта.

Нормы же законопроекта №3587, по мнению специалистов, имеют больше шансов «на жизнь». Впрочем, в этом документе эксперты видят прямую угрозу, поскольку право жителей Украины на протест, по их мнению, могут существенно ограничить.

Представители судебной системы, со своей стороны, сходятся во мнении, что закон о мирных собраниях необходим. Этому есть объяснение, ведь именно на судей ложится самое тяжелое бремя – они принимают все решения по таким мирным акциям: разрешают, запрещают, наказывают. И как показывают вышеупомянутые события, могут быть и сами за это наказаны. «Во многом те материалы, которые были рассмотрены судьями относительно участников Майдана, в т. ч. ограничение тех или иных мероприятий, были вызваны именно нечеткостью в законодательстве. Как результат, значительная часть общественного негодования обрушилась на судейский корпус. Это привело к недоверию к судам и значительной потере авторитета судебной системы», – прокомментировал ситуацию судья Львовского окружного административного суда Владимир Кравчук. Конечно, представителям Фемиды такой профильный закон необходим – хотя бы для того, чтобы на законодательном уровне были урегулированы процедурные моменты, которые впоследствии становятся доказательной базой в процессе.

Слово правозащитникам

Обсуждая данные инициативы, многие юристы согласны, что четко разработанный и, главное, хорошо работающий закон был бы полезен. Однако ставят ударение на том, что власть не имеет права на законодательном уровне делать все возможное для того, чтобы граждане не смогли воспользоваться своим правом протеста. А в рамках законопроекта №3587, по их мнению, это четко прослеживается. Некоторые юристы считают, что даже название законопроекта не соответствует его сути, поскольку он предлагает узаконить обязательный «дедлайн» в 48 часов до начала протестов, не позднее которого надо будет уведомить власти о намерении их провести (ч. 1 ст. 7 законопроекта №3587).

Эксперты уверены, что такая норма в случае неудачи судебной реформы, которая, по мнению общественности, еще даже не начиналась, а также в условиях децентрализации приведет к увеличению количества политически мотивированных судебных запретов собраний по указаниям местной или центральной власти. И это при том, что суд получит новые законные основания запретить мирное собрание в любой момент до и после его начала при наличии «обстоятельств, обусловливающих необходимость обращения в суд» («Заключительные и переходные положения» законопроекта №3587). Понятие это весьма неточное, и им можно с легкостью пользоваться. К тому же, опасение вызывает норма о несвоевременности сообщения о проведении собрания. Согласно данному законопроекту, она может быть дополнительным основанием для судебного запрета. Все это, по мнению правозащитников, приведет к увеличению количества задержаний за невыполнение решений суда и, как следствие, к административной или уголовной ответственности протестующих.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Александр Сасевич, судья Львовского окружного административного суда

– В Конституции есть отсылочная норма на закон о мирных собраниях. Но закона как такового нет, поэтому возникает ситуация, при которой процедура проведения мирных собраний должным образом не урегулирована. С моей точки зрения, закон необходим. Должны быть регламентированы хотя бы такие вопросы: когда, кто, где и в каких условиях проводит такие акции. Хотя я знаю специалистов, которые утверждают, что подобный закон будет лишним, так как прямой нормы Конституции, по их мнению, достаточно. Я как судья считаю иначе. Такой закон даст возможность судье принимать решения по данной категории дел, базируясь не только на субъективной оценке, но и на доказательной базе, фактах, которые имели место – было ли должное уведомление о проведении такого собрания и т. д. Это делает решение судьи более мотивированным.

Владимир Кравчук, судья Львовского окружного административного суда

– Мне известно, что Высший административный суд Украины дважды рассматривал вопрос, касающийся законодательного урегулирования ситуации по мирным собраниям. Он рекомендовал законодателям как можно скорее определиться. Нормы о мирных собраниях отражены в Конституции Украины, но они прописаны так, что часто возникают спорные моменты. Есть некое несоответствие с международными стандартами, и на практике очень часто именно суды вынуждены отвечать за эти недостатки законодательного регулирования. Это касается и несвоевременного предупреждения, и оснований для ограничения мирных собраний. Безусловно, эти и другие вопросы надо урегулировать на уровне закона.

Богдан Санин, судья Окружного административного суда Киева

– Главный минус предлагаемого законопроекта, с моей точки зрения, это то, что за судами остается обязанность принимать решения о том, запрещать или разрешать проведение мирных собраний. На мой взгляд, было бы уместней наделить таким правом полицию. Полиция может более оперативно собрать необходимую информацию. Такая практика существует в Европе, в частности, во Франции. В свою очередь, существование нормы, которая обязывает уведомить уполномоченные органы о намерении провести мирное собрание, вполне правомерно. Подобная норма существует в законодательстве большинства европейских стран. Она нужна, прежде всего, для того, чтобы такие акции были должным образом организованы, чтобы была возможность обеспечить правопорядок во время их проведения и, наконец, для того, чтобы избежать человеческих жертв.