Нарушение требований финансового контроля: практика прокуратуры и судов

Начальник отдела организации деятельности

в сфере предотвращения и противодействия коррупции

Генеральной прокуратуры Украины

Валентина Сеник

С этой целью законодатель в ст. 250 КУоАП указал обязательное участие прокурора в рассмотрении дел о правонарушениях, связанных с коррупцией, что полностью согласуется с выводами Генерального Директората по правам человека и верховенства права Совета Европы (Страсбург, 18.11.2016 года) и решениями ЕСПЧ (§42 решения ЕСПЧ «Карелин против России» №926/08, 20.09.2016 года) об обязательности участия прокурора по делам указанной категории, что является необходимым условием для обеспечения беспристрастной роли судей.

При этом Генеральной прокуратурой Украины основательно изучаются проблемные вопросы, возникающие при применении антикоррупционного законодательства, действующего в Украине уже более двух лет, и соответствующая судебная практика. Наиболее актуальные из них с указанием конкретных судебных решений и статистических данных систематически освещаются в письмах Генеральной прокуратуры Украины, направленных в адрес Высшего специализированного суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел с целью избегания неоднозначного толкования норм закона в судебной практике и предотвращения ошибок в его применении.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 32 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», в редакции, определенной п. 7 раздела ХII «Переходные положения» Закона Украины от 02.06.2016 года №1402-III, Высшим специализированным судом предоставляются судам низшего уровня рекомендательные разъяснения по вопросам применения законодательства по решению дел соответствующей судебной специализации. Такие разъяснения должны, в соответствии с требованиями закона, основываться на обобщении и анализе судебной статистики.

Поэтому Генеральной прокуратурой Украины детально проработано информационное письмо Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел (ВССУ) от 22.05.2017 года о привлечении к административной ответственности за отдельные правонарушения, связанные с коррупцией, подготовленное Судебной палатой по уголовным делам ВССУ, а по результатам анализа приведенных выводов считаем его таким, который не в полном объеме отражает проблемные вопросы применения судами норм процессуального и материального права.

Отсутствие в письме анализа конкретных судебных решений и правильности применения в них норм права привели к вольной трактовке Закона Украины «О предотвращении коррупции» (далее — Закон), субъектами которого, кстати, являются также судьи.

1. Сейчас наиболее актуальным вопросом после начала запуска электронного декларирования является правильность применения норм Закона о соблюдении требований финансового контроля, в т.ч. в случае прекращения осуществления деятельности.

Только за прошлый год и четыре месяца текущего судами Украины рассмотрены более 200 дел о нарушении требований финансового контроля с привлечением виновного лица к ответственности.

При этом единственным квалифицирующим признаком правонарушения, предусмотренным ч. 1 ст. 172-6 КУоАП, является определение уважительности причины несвоевременного представления декларации лицом, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления.

Поскольку законодатель не предусмотрел таких причин, то Генеральная прокуратура Украины с целью правильного применения закона и определения их перечня обратилась к ведущим научным учреждениям (Национальной школе судей Украины, Национальному юридическому университету им. Ярослава Мудрого и др.), которые выразили по этим вопросам свою правовую позицию, что учитывается при предоставлении заключения прокурора в каждом судебном заседании в соответствии с требованиями ст. 250 КУоАП.

Кроме этого, судебная практика свидетельствует о значительной части правонарушений указанной категории, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может привести уважительной причины несвоевременного представления декларации, т.е. совершило указанное правонарушение вследствие недобросовестного отношения к требованиями антикоррупционного законодательства, и судами квалифицируется как неосторожность.

Имеющаяся практика судов о признании таких лиц виновными в нарушении требований финансового контроля (дела по регистрационным номерам 65892879, 66328131, 65074423, 66729582 и др.).

В то же время вывод Судебной палаты по уголовным делам ВССУ в письме о том, что совершение этого деяния по неосторожности исключает привлечение лица к административной ответственности, противоречит положениям ст. 1 Закона. Эта норма определяет правонарушение, связанное с коррупцией, как деяние, которое не содержит признаков коррупции, но нарушает установленные настоящим Законом требования, запреты и ограничения, поэтому совершение такого деяния по неосторожности не исключает привлечение лица к административной ответственности.

Некоторыми судами (постановление Ровенского городского суда от 24.05.2017 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 172-6 КУоАП, в отношении Хомко В. Е. и др.), как и самой Судебной палатой по уголовным делам ВССУ, ошибочно употребляется термин «административное коррупционное правонарушение» и не учитывается, что, в соответствии с определениями, предоставленными ст. 1 Закона, понятие «коррупционное правонарушение» исключает административную ответственность. Подмена судами понятия «правонарушение, связанное с коррупцией» понятием «коррупционное правонарушение» Закона и вольная трактовка статей главы 13-А «Административные правонарушения, связанные с коррупцией» КУоАП приводят к неправильному его применению и, как следствие, принятию незаконных решений, а также избеганию предусмотренной законом ответственности лицами, которые нарушили установленные ограничения.

Нельзя также согласиться с выводом, что судьи, которые уволены на основаниях, определенных ч. 6 ст. 126 Конституции Украины, не могут быть субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 172-6 КУоАП. По нашему мнению, это сужает содержание нормы статей 3, 45, 52 Закона, противоречит имеющейся судебной практике, нормам трудового права, регулирующего вопросы прекращения трудовой деятельности, и разъяснениям Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (НАПК) от 11.08.2016 года из этих вопросов.

В частности, постановлением Апелляционного суда Львовской области от 22.05.2017 года оставлено без изменений постановление Городоцкого районного суда Львовской области от 11.04.2017 года о привлечении к административной ответственности в виде штрафа Вареницы В. С. Он несвоевременно, без уважительных причин, подал декларацию лица, уполномоченного на выполнение функций государства, за период, не охваченный ранее поданным декларациям, чем совершил правонарушение, связанное с коррупцией, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 172-6 КУоАП. При этом Вареница В. С. занимал должность судьи Яворивского районного суда Львовской области и приказом председателя этого суда от 04.10.2016 года №80/к, на основании постановления Верховной Рады Украины от 22.09.2016 года №1600-VIII, исключен из штата суда.

Таким образом, нельзя полностью согласиться с выводами Судебной палаты по уголовным делам ВССУ относительно трактовки отдельных вопросов привлечения лиц к административной ответственности за нарушение требований финансового контроля.

Считаем, что вопрос признания судей, уволенных на основаниях, определенных ч. 6 ст. 126 Конституции Украины, субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 172-6 КоАП, а также разграничения понятий «коррупционное правонарушение» и «правонарушение, связанное с коррупцией», что влечет вывод о невозможности совершения такого правонарушения по неосторожности, требуют дополнительной проработки и определения с учетом судебной практики и разъяснений уполномоченных органов.

2. Отдельным вопросом, освещенным в письме, является наличие конфликта интересов при взятии участия лицом, осуществляющим служебные или представительские полномочия, в голосовании по избранию его на административную должность и оснований привлечения этого лица к ответственности за административное правонарушение, связанное с коррупцией, предусмотренное ст. 172-7 КУоАП.

Полностью согласны с выводами о необходимости установления наличия факта принятия решений, совершение или несовершение действия в условиях реального конфликта интересов, совокупности таких юридических фактов, как наличие частного интереса и противоречие между этим интересом и его представительскими полномочиями, с указанием того, в чем это противоречие заключается или как влияет на принятие решений. В то же время убеждены, что должностные лица, которые являются субъектами, на которых распространяется действие этого Закона, имеют права, определенные Конституцией, но вместе с тем они обременены определенными обязанностями, определенными данным Законом, выполнение которых не нарушает их прав. С упомянутыми обязанностями они ознакомлены и обязаны их выполнять в определенный способ.

Суть ограничений, заложенных законодателем в Закон, заключается в исключении из деятельности лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, коррупционной составляющей путем обязанности уведомления о частном интересе при осуществлении своих полномочий, невыполнении этой обязанности и нарушении установленных Законом ограничений.

Указанное полностью согласуется с позицией НАПК как органа, наделенного ст. 11 Закона правом давать разъяснения по этим вопросам, которую они выразили в письме от 21.02.2017 года №4144/3814/17 Украинской ассоциацией районных и областных советов (размещен в открытом доступе на сайтах некоторых местных советов) и позициями апелляционных судов, сформулированных в их решениях.

Так, нарушением требований ст. 35 Закона, ст. 591 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» признаны действия депутата Урзуфского сельского совета Донецкой области Пименова А. Ю. во время голосования за избрание себя на пост секретаря этого совета (постановление Первомайского районного суда от 19.04.2016 года по делу №33/775/81/2016м, оставлено в силе постановлением Апелляционного суда Донецкой области от 24.05.2016 года). Аналогичные решения приняты по делам №222/528/16-п, №241/641/16-п, №222/527/16-п, №234/6718/16-п, №235/4837/16-п, №264/3256/16-п и других относительно депутатов сельских, поселковых, городских советов.

Вместе с этим по делам в отношении должностных лиц высшего уровня (председатели и заместители областных советов) мнение суда при аналогичных обстоятельствах меняется (дела №522/8025/17, №161/4381/17, №335/3925/17) и принято решение о закрытии производств по делам в связи с отсутствием состава правонарушения.

Возможность различной трактовки правовых норм, в зависимости от должностного положения лица, привлекаемого к ответственности, нивелирует уважение к Закону и правосудию в целом.

Приведенные выше проблемы, при рассмотрении судами административных дел о нарушении требований по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, свидетельствуют о необходимости детальной проработки судебных решений по делам указанной категории с учетом позиции НАПК, что участие в голосовании депутатами соответствующего совета будет определяться как совершение действий и принятие решений в условиях реального конфликта интересов, за что Законом предусмотрена административная ответственность в соответствии с санкциями ст. 172-7 КУоАП.

3. Требует основательной проработки проблематика определения срока привлечения лица к административной ответственности.

Так, ч. 4 ст. 277 КУоАП предусмотрено, что срок рассмотрения административных дел о правонарушениях, связанных с коррупцией, останавливается судом в случае, если лицо, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, связанного с коррупцией, умышленно уклоняется от явки в суд или по уважительным причинам не может туда явиться (болезнь, пребывание в командировке или на лечении, в отпуске и т. д.).

В п. 12 постановления Пленума Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел от 17.10.2014 года №11 «О некоторых вопросах соблюдения разумных сроков рассмотрения судами гражданских, уголовных дел и дел об административных правонарушениях» разъяснено, что в случае отложения рассмотрения дела об административных правонарушениях по ходатайству участников судебного разбирательства срок наложения административного взыскания, предусмотренный ст. 38 КУоАП, исчисляется, начиная со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении — начиная со дня его обнаружения. Возможность остановки этого срока в связи с переносом рассмотрения дела не предусмотрена, кроме случая, определенного ч. 4 ст. 277 КУоАП.

Отдельного внимания требует проблема несоблюдения судами требований КУоАП по 15-дневный срок рассмотрения судом протоколов указанной категории. К сожалению, нарушают этот срок сами судьи, в отношении которых составлены соответствующие протоколы.

В частности, систематически (трижды) не является на судебные заседания для рассмотрения протокола о нарушении антикоррупционного законодательства, составленного в отношении нее, судья Вознесенского горрайонного суда Николаевской области Зубарь Н. Б. Аналогичные действия судьи Ивано-Франковского окружного суда Лучко О. А. привели к закрытию административного дела по ее обвинению в нарушении ограничений по урегулированию конфликта интересов на основании ст. 38 КУоАП в связи с истечением сроков привлечения к административной ответственности.

При таких обстоятельствах, с целью избежания случаев закрытия административных дел на основании ст. 38 КУоАП, дополнительного разъяснения требует практика применения ч. 4 ст. 277 КУоАП.

4. В связи с изменениями в законодательстве уместно уделить внимание Судебной палате по уголовным делам ВССУ соблюдению требований ст. 255 КУоАП о составлении протоколов указанной категории уполномоченными лицами.

В письме правильно указано, что такими полномочиями законодатель наделил НАПК и Национальную полицию Украины (НПУ).

В то же время оставленное без внимания наличие судебных решений, которыми работники Управления защиты экономики НПУ признаны уполномоченными на составление административного протокола, стало причиной закрытия дела (дело №3/405/408/17).

Считаем, что определение проблемы признания отдельными судами законных полномочий работников НПУ на составление протоколов об административном правонарушении, связанного с коррупцией, будет способствовать уменьшению количества незаконных решений при рассмотрении дел указанной категории.

Отсутствие обобщения имеющейся судебной практики и анализа статистики приводит к неправильному применению судами норм антикоррупционного законодательства, а лишение права на апелляционное обжалование прокурором незаконных решений — к нарушению принципа равенства всех участников судебного процесса, которое гарантировано ст. 129 Конституции Украины.

Формирование правильной судебной практики по рассмотрению дел указанной категории необходимо для установления доверия к судебной системе в условиях ее реформирования, уважения к закону и новообразованным антикоррупционным органам.