Как будут контролировать власть по новому КАСУ?

“Пенсионеры-детективы”, “образцовые решения”, “ручное управление гласностью” и очередное повышение судебного сбора. Новый КАСУ заметно “потрепает” заложенный в 2004 году механизм судебного контроля над исполнительной властью. – Сергей Кивалов.

       Наблюдая за тем, как галопом по европам Верховная Рада завершает рассмотрение поправок к новому Кодексу административного судопроизводства, - я не могу не беспокоиться за этот раздел законопроекта №6232 о судебной реформе.

       Ситуация с КАСУ - особенная. До его принятия в 2004 году, ни предшественника этого Кодекса, ни каких-либо аналогов его положениям в Украине просто не существовало. Кодекс ввел в правовую систему Украины прогрессивный западноевропейский  институт судебного контроля над органами и представителями государственной исполнительной власти - ‘Judicial Review’. Причем распространил его действие на всех субъектов властных полномочий, которых в Украине как минимум вдвое больше, чем просто в системе государственной исполнительной власти. Сформировалась стройная и эффективная система судебного рассмотрения избирательных споров, новая структура рассмотрения таможенных и налоговых, социальных споров. Речь идет о ценнейшем наследии Верховной Рады Украины четвертого созыва, и плеяды замечательных экспертов, отдавших годы подготовке и отладыванию проекта Кодекса. Которому высокое качество их работы обеспечило безусловный успех.

       Все это легко разрушить, и трудно сохранить в ходе любой масштабной реформы, осуществляемой резко и поспешно. Тем более, учитывая то, какую мощную оппозицию получил КАСУ за последние 10 лет в лице широкого слоя коррумпированных чиновников и государственных управленцев авторитарного склада, которым он сильно осложнил жизнь, став эффективным инструментом защиты таких основоположных прав человека как избирательное право, право на свободу собраний и ассоциаций, право на свободу передвижения, на участие в политической жизни и в управлении государственными делами. Влияние этих оппонентов судебного контроля столь велико, что им удается уже два десятилетия блокировать принятие “спарринг-партнера” КАСУ, Административного процедурного кодекса, который должен был установить процедуры рассмотрения большинства вопросов органами публичной власти. Конечно, ими предпринимались и попытки отменить КАСУ, упразднить систему административных судов. Получив “отворот-поворот”, они добились сокращения вдвое “срока исковой давности” по административным спорам об обжаловании актов субъектов властных полномочий: с 12 до 6 месяцев, нанесли множество других болезненных ударов по эффективности административного судопроизводства. Нынешний этап судебной реформы они воспринимают как возможность  выхолостить Кодекс административного судопроизводства, заблокировать его процедуры изнутри, раз уж не удалось их упразднить открыто. Эти процессы просматривались и в тексте нынешних законодательных инициатив, и во многих поправках к ним.

       Насколько удастся сохранить эффективность судебного контроля над представителями власти в новом КАСУ? Окончательный ответ на этот вопрос дадут время и правоприменительная практика.    Но предварительную оценку дать попытаюсь.

1. Критерии оценки административными судами решений, действий и бездеятельности субъектов властных полномочий остались прежними. Это уже хорошо.

2. Из принципов осуществления административного судопроизводства исчезла законность, но сохранилось верховенство права. Добавилась обязательная фиксация судебного процесса техническими средствами, и возмещение судебных затрат граждан и “юридических лиц”, в чью пользу принято решение. В последнем случае возникает вопрос. Если социальный спор выиграл пенсионер - хорошо, он получит компенсацию. А что, если пенсионер проиграл? Откуда у него деньги компенсировать судебные затраты субъекта властных полномочий, подавшего апелляционную, кассационную жалобы - как не из средств, которых хорошо если хватает на буханку хлеба и флакон “корвалола”? Все это понимали разработчики КАСУ в 2004-ом, и последующие власти. Нынешние, получается, забыли. Право на апелляционное обжалование всех судебных решений - сужено до права апелляционный пересмотр всего дела, то есть только решения по сути. Право на кассационное обжалование - сужено с “во всех случаях кроме установленных законом” до “только в случаях, установленных законом”. Да, и первое и второе неизбежно, в свете новой редакции статьи 129 Конституции. И все равно, с точки зрения защиты прав человека - плохо. Еще одно “прибавление”  - недопустимость злоупотребления процессуальными правами. Небесспорная норма, чья конструкция зиждется на оценочном понятии, а применение будет прогнозируемо субъективным. Здесь имеем потери.

3. В “законодательстве об административном судопроизводстве” появилась норма о примате международных договоров Украины, чья обязательность одобрена ВР, перед Законами. Вместе с тем, появилась и норма о том, что “закон, устанавливающий новые обязанности, отменяющий или сужающий права, принадлежащие участникам судебного процесса или ограничивающий их применение, не имеет обратного действия во времени”. Знаковое положение. Не потому ли, что законопроект №6232 и станет таким законом?

4. В статье 5, законодатель, вместо установления вариантов резолютивной части решений, которые может принять административный суд - взялся перечислять варианты просительной части административного иска таким образом, что выход за их рамки будет означать отсутствие права на административный иск. Право истца избрать какую-либо другую формулу административного иска сохранено, - но в таком случае истцу придется доказать что эта формула “не противоречит закону” и “обеспечивает эффективную защиту лица от нарушений со стороны субъекта властных полномочий”. Неприятие судом такого объяснения истца будет означать отсутствие у него права на обращение с таким административным иском.

5. В административном судопроизводстве, где решаются важнейшие вопросы гражданских и политических прав не только отдельных лиц, но и широких слоев общества (судьба политических партий, митингов, результаты выборов), гласность имеет особое значение. Начнем с хорошего - с обязанности суда осуществлять обязательную техническую фиксацию видео и звука судебного процесса. Другое дело - общая норма новых КАСУ, ХПК и ГПК о допуске в открытое судебное заседание граждан-посетителей “только при наличии свободных мест в зале” и “только до начала судебного заседания и в перерыве». Она бесспорна для гражданских дел вроде раздела имущества супругов, но вызывает вопросы в административных делах, таких как о ликвидации политической партии или о регистрации кандидата в Президенты. “Особенности национального судопроизводства” многогранны. Среди них - и посещение судебных заседаний организованными группами агрессивных хулиганов. И нехватка судебных залов, с проведением судебных заседаний в тесном рабочем кабинете судьи, где “свободных мест” хватает только истцу, ответчику, и хорошо если представителям третьих сторон, а о местах для посетителей нет и речи. И проведение судебных заседаний по резонансным делам в спонтанно определенном помещении, в которое оппозиционная власти сторона спора часто не может попасть до начала процесса. Другая обсуждаемая новелла - право суда определить в зале судебного заседания место, с которого должны производиться фотосъемка и видеозапись. С одной стороны, приходить в суд со знакомым телеоператором, который одной рукой крупным планом снимает и транслирует тебе на планшет содержимое бумаг на столе у процессуального оппонента и судьи, другой- составляет фотогалерею оппонентов и их свидетелей для последующего общения - настолько удобно, что некоторые так и делают, - но при этом нечестно и неправильно. С другой стороны, установить место для видеосъемки напротив солнца или за препятствием в дальнем углу - не на пользу гласности. Наконец, право суда своим мотивированным определением в любой момент запретить фото-, кино-, теле- или видеосъемку, трансляцию по ТВ и в Интернет если те “мешают  ходу судебного процесса”, с одной стороны, необходимо. С другой, особенно в административном процессе - этим правом можно злоупотребить против оппозиции, политического диссидента,  журналиста.       С учетом этих реалий, нормы нового КАСУ относительно гласности судебного процесса - “обоюдоострые”. В чьем-то случае они помогут справедливости судебного процесса. В чьем-то - помешают. И однозначно - вызовут споры и разногласия.

6. Бремя доказывания в административных спорах о противоправности решений, действий и бездействия субъекта властных полномочий - осталось на субъекте властных полномочий. Это важно. Вместе с тем, новым КАСУ специально артикулировано право суда в этой категории споров требовать от истца доказательства, подтверждающие нарушение его прав обжалуемым решением, действием либо бездействием субъекта властных полномочий. На это обстоятельство стоит обратить особое внимание, с учетом следующего.

7. Кодекс ужесточает требования к подаче доказательств истцом. Если гражданин не представит все доказательства вместе с подачей административного иска, у него возникнут проблемы. Он должен будет обосновать суду, по каждому отсутствующему на момент обращения с иском доказательству, почему его не предоставил; доказать что сделал все возможное чтобы его предоставить. Иметь наготове ходатайства о судебном истребовании доказательств, и оперативно их подать, иначе суд их не примет. При этом, “срок исковой давности” по административным делам остался все тем же - 6-месячным.

8. Предметная юрисдикция окружных административных судов и общих судов на местах размежевана новым КАСУ таким образом, что пенсионные, социальные и подобные споры окажутся в юрисдикции окружных административных судов. Пенсионерам и инвалидам, не получившим и недополучившим пенсию, придется ехать из своих сел и поселков в областной центр, на заседание административного суда. А не в районный центр, в местный суд. Это - чувствительное ухудшение.

9. Судебный сбор. Уменьшения его не планируется. Напротив - увеличение. Чтобы обжаловать решение административного суда в апелляционном порядке, гражданину придется уплатить 150% от судебного сбора, уплаченного истцом в первой инстанции (сейчас - 110%). В денежном эквиваленте, до 12 тысяч 630 гривень (сейчас - до 9 тысяч 262 грн.) За обращение с кассационной жалобой придется выложить почти вдвое больше чем сейчас - 200% от судебного сбора, уплаченного истцом в первой инстанции. В денежном эквиваленте: до 16 тысяч 840 грн (сейчас - до  10 тысяч 104 грн). Основанием для оставления иска, апелляционной или кассационной жалобы без движения станет не только неподача подтверждения уплаты судебного сбора – но и факт незачисления суммы сбора в специальный фонд Государственного бюджета.

       Есть и хорошая новость. Пенсионный фонд, Социальные фонды, Органы трудоустройства и занятости и все их органы на местах по новому Кодексу будут платить судебный сбор (сегодня они от него освобождены). У них появится стимул не обжаловать решения административного суда, вынесенные в пользу пенсионера или получателя социальных выплат. Однако, чтобы порадоваться неподаче оппонентом апелляционной жалобы, сначала нужно выиграть спор в первой инстанции, для чего подать административный иск, преодолев новые препятствия, указанные выше.

1. Наконец, профессиональное представительство интересов другого лица в суде новый КАСУ ограничивает так же, как новые ГПК и ХПК. За исключением незначительных дел, профессиональный представитель стороны - это только действующий адвокат. Не студент юридической клиники, сосед-юрист, преподаватель права, помощник или стажер. Только действующий адвокат.

       Вышеперечисленное в совокупности означает фундаментальное изменение подхода нового КАСУ к истцу. Начиная с 2005 и последующие годы, истец - это гражданин, беспомощный перед своим обидчиком - мощным бюрократическим аппаратом. Он обращается за защитой в административный суд, и судья, проверив его притязания на честность и достоверность, образно говоря, становится на сторону гражданина-истца: скрупулезно раскладывает “по кирпичикам” позицию ответчика, строго ее оценивает по множеству критериев, истребует доказательства, устанавливает сроки, выполняет функции защитника истца.

       Новый КАСУ многое меняет. Теперь истец должен заранее собрать все доказательства, которые в большинстве случаев в руках ответчика, провести, своего рода, детективное расследование уклонения чиновников от предоставления ему документов, изобличить их, быстро и безупречно оформить имеющиеся доказательства и ходатайства суду об истребовании отсутствующих, и только тогда идти в суд. В суде ему потребуется или помощь опытного адвоката, или собственная адвокатская или следственно-прокурорская квалификация, чтобы это правильно аргументировать. А теперь давайте учтем, что, почти каждый пятый истец - это пенсионер, инвалид, пожилой, больной и малообеспеченный человек. У него, в большинстве случаев, нет юридического образования, не то что квалификации следователя, адвоката или прокурора. Он с трудом доходит до аптеки и в булочную. Денег нанять детектива или “договорного” адвоката у него тоже нет. А новый КАСУ требует от него сперва обернуться “Шерлоком Холмсом” - быстро и энергично отыскать все улики, изобличающие умысел чиновников, скрывающих факты и документы, затем стать юрким офис-менеджером, шустро копирующим и компилирующим документы, наконец, перевоплотиться в “Федора Плевако” и сразить судью безупречной аргументацией. И все это - в сжатые сроки. К сожалению, это - не шутка, а кем-то хорошо продуманные последствия введения новых норм КАСУ. Последствия самые серьезные, прямо ограничивающие доступ к судебной защите.

       Некоторой компенсацией в вопросе защиты прав и интересов граждан административным судом смогут стать общие для новых КАСУ, ГПК и ХПК нормы о неприменении судом Закона, к выводу о несоответствии Конституции которого суд пришел самостоятельно, система электронной документации о которых я писал ранее. Что касается прямо не предусмотренного законом (но не противоречащего закону) способа защиты прав и законных интересов лица - то им административные суды обладают и по ныне действующему КАСУ. 

       Система кассационного обжалования изменится так же как и в гражданском и хозяйственном процессе. На смену Высшему административному суду придут коллегии, палаты, объединенная палата Кассационного административного суда в составе Верховного Суда, и большая палата Верховного Суда. Так же как и в смежных типах судопроизводства, при необходимости отступить от установившейся практики, эти подразделения будут передавать дело «снизу вверх», вплоть до большой палаты Верховного Суда. То есть, устанавливаются общие правила – и возникает общий для КАСУ, ГПК и ХПК вопрос: что делать, если коллегия или палата отступит от практики других коллегий, палат, кассационных судов, большой палаты – а дело передавать не станет, а примет решение вразрез с практикой? Что делать, если такое явление станет массовым? Ответов на этот вопрос новый КАСУ, равно как и другие новые процессуальные кодексы, и изменения в Закон «О судоустройстве» - не дают.

       Вместо этого, новый КАСУ предлагает яркую новацию. Речь идет об “образцовом административном деле”. Верховный Суд принимает к своему производству как суд первой инстанции (!) типовое административное дело, и постановляет в этом деле “образцовое решение”. Источником “образцовых административных дел” станут нижестоящие административные суды, в производстве которых накопилось достаточное количество подобных дел. Они будут обращаться в Верховный Суд со специальным ходатайством.  Коллегия из 5 судей Верховного Суда будет решать, открывать ли  производство в “образцовом деле”. В “образцовом решении” Верховный Суд даст не только, собственно, образец правоприменения при разрешении подобных споров. В помощь судьям административных судов, ВС будет обязан, в каждом случае, указать признаки такого типового дела, а также обстоятельства, при которых применение права может быть иным, нежели в этом конкретном образцовом решении Верховного Суда. Ч.1 ст.291 дает административному суду полномочие приостановить производство в типовом административном деле, по типу которого ВС рассматривает образцовое дело. После вступления в силу образцового решения ВС, возобновляется и производство по типовым административным делам этого образца. Однако, решение административного суда по типовому делу можно будет обжаловать и в апелляции, и в кассации. Хотя, в последнем случае, основания для обжалования сужены - парадокс остается. Однотипные дела, для уменьшения числа судебных инстанций по которым введен институт образцового решения, - будут в итоге рассматриваться тем же количеством судебных инстанций, что и обычные дела. Где тут логика, и в чем польза? В том, что судьи административных судов получат руководство для разрешения однотипных дел? Так они и так бы его получили, из обязательных заключений в решениях Верховного Суда по подобным делам. Возможно, осмысление этого, безусловно, нужного, механизма составителями официальных реформаторских законопроектов - еще впереди. А вслед за осмыслением - и совершенствование. Ведь сомнений в актуальности этого института - быть не должно. Доказательство тому - успешный механизм “пилотных решений” Европейского суда по правам человека, которым, видимо, и вдохновились авторы данной новеллы в КАСУ.

       В отношении обеспечения иска по избирательным спорам, профильный комитет частично учел 8 поправок народных депутатов и исправил ошибку первой редакции законопроекта, запрещавшей обеспечение судом административных исков этой категории. Компромиссное решение - иски будут обеспечивать. Но так, чтобы меры обеспечения иска, применяемые судом, не останавливали, не делали невозможным или иным образом не нарушали непрерывности избирательного процесса.

       Резюме: конструкция судебного контроля за решениями, действиями и бездействиями субъектов властных полномочий, заложенная Кодексом административного судопроизводства 2004 года, большей частью сохранилась в новом КАСУ – но ей причинен существенный ущерб. Детали – покажет судебная практика применения нового Кодекса. Что уже сейчас можно посоветовать потенциальным истцам? Собирайте всю документацию загодя, не ждите «Часа Ч». Новый КАСУ нетерпим к промедлению, а судье дает меньше возможностей, посочувствовав, помочь Вам исправить оплошность, допущенную в подготовке к процессу. Будьте готовы к неприятным сюрпризам: в процессе применения нового Кодекса может выясниться, что многие, привычно обжалуемые, определения суда - обжаловать будет нельзя. И … копите деньги на адвоката и судебный сбор.